Конституционные проблемы разграничения предметов ведения и полномичий федерации и ее субъектов в сфере здравоохраненияНазад
Конституционные проблемы разграничения предметов ведения и полномичий федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения
Данная работа является одним из первых отечественных научных исследований, посвященных анализу правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
В данной работе рассматриваются важные вопросы совершенствования федерализма в сфере охраны здоровья населения. Работа посвящена актуальной теме, имеющей высокую степень теоретической актуальности и практической значимости - разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
Предлагаемая работа, на наш взгляд, будет полезна не только юристам - правоведам, но и представителям самых широких слоев общества - теоретикам и практикам, студентам, преподавателям аспирантам и стажерам.
Работа может быть полезна как работникам федеральных органов государственной власти, так и региональных органов государственной власти.
Актуальность темы исследования - проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения - обусловлена рядом важнейших обстоятельств. Так, успешное продвижение по пути демократических преобразований и реализация конституционных принципов ценности человека, его жизни, здоровья в качестве необходимых условий немыслимы без четкого правового разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации ее субъектов в области охраны здоровья населения.
В международной практике право человека на здоровье было признано в 1948 г. и закреплено во Всеобщей декларации прав человека. При этом мировой опыт свидетельствует, что одним из необходимых условий при проведении реформ здравоохранения является создание устойчивой законодательной базы, которое должно предусматривать разграничение предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и территориальными органами власти. В нашей стране это, прежде всего, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Если необходимость реформирования здравоохранения в нашей стране вполне очевидна, то правовое обоснование стратегии и тактики его осуществления, технология и механизмы разработки прогрессивного и эффективного законодательства и нормотворчества на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области здравоохранения до сих пор не получило должного признания и, соответственно, остается мало изученным.
Вместе с тем, усиление роли права в сфере охраны здоровья населения в период построения правового государства требует как теоретических, так и прикладных разработок по проблемам разграничения предметов ведения и полномочий центра и регионов.
Отсутствие до последнего времени комплексного научно-методического подхода к разграничению полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения, постоянное недофинансирование системы медицинского обслуживания граждан страны негативно сказывается на степени эффективности управления отраслью и ограничивает возможности целенаправленного воздействия в области охраны здоровья населения.
Сложившаяся в стране с момента принятия Конституции (1993 г.) практика законотворчества свидетельствует о значительных противоречиях в толковании предметов ведения Федерации и ее субъектов. Очевидно, что с правовой точки зрения требуется более четкое правовое разведение функций и обязанностей данных органов.
Уяснение возможностей и специфики правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения нуждается во всестороннем изучении как в направлении теоретического осмысления, так и в плане анализа и обобщения практики.
Таким образом, совершенствование правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения представляет собой актуальную задачу юридической науки не только теоретического, но и практического характера.
На теоретическом уровне исследуемая проблема трансформируется в вопросы компетенции разных уровней системы властных органов и принципа единства национального здравоохранения. В практике правового регулирования в области охраны здоровья населения возникает необходимость в нормативно-правовых актах, принимаемых федеральными и региональными органами государственной власти определять общие принципы организации и деятельности в сфере здравоохранения, эффективно использовать возможности регионов самостоятельно решать вопросы структуры и компетенции органов регионального здравоохранения, а также осуществлять их бесперебойное функционирование.
Как правило, острые проблемы, связанные с функционированием здравоохранения, зачастую возникают из-за отсутствия системности, согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом регулировании здравоохранения на различных уровнях. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в сфере здравоохранения нередко приводит к превышению ими пределов своих полномочий, вторжению в сферу полномочий Федерации, нарушению самостоятельности местного самоуправления. Актуальными правовыми проблемами являются установление реальных гарантий самостоятельности регионов в сфере организации и функционирования здравоохранения при усилении координирующей роли центра, создание механизмов взаимной ответственности органов государственной власти всех уровней.
Вместе с тем, состояние научной разработанности проблемы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященных правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
В юридической литературе активно исследуются общие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. В медицинской литературе немало работ, посвященных вопросам улучшения лечебно-диагностического и санитарно-гигиенического дела, созданию новых оргструктур с целью уменьшения затрат на медицинскую помощь, совершенствованию экономических отношений лечебно-профилактических учреждений и др.
Однако правовые вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере здравоохранения до сих пор остаются неразработанными. В стране длительное время не проводятся фундаментальные комплексные, системные научные исследования по проблеме правового обеспечения разграничения полномочий органов управления, по изучению практики создания законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения РФ с учетом разного уровня компетенции.
Сегодня перед юристами стоит важная задача выявить существующие проблемы и противоречия в действующем федеральном и региональном законодательстве, сформулировать основные направления совершенствования законодательства по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения. А для этого необходимо глубокое изучение законодательства, нормативно-правовых актов Российской Федерации и ее субъектов по вопросам здравоохранения, а также разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения.
На наш взгляд, совершенно очевидно, что отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения порождает значительные противоречия, ведет к фрагментации общегосударственной системы здравоохранения, утрате комплексного подхода к охране здоровья.
В этой связи необходимо отметить, что правовое разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения предполагает выделение таких видов компетенции как: исключительная компетенция Федерации; совместная компетенция Федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов Федерации.
На наш взгляд для уяснения сути проблемы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов крайне важно последовательная реализация ряда научных задач. В число их можно включить такие как:
Изучение основных направлений правового регулирования в сфере охраны здоровья человека на международном и российском уровне.
Определение роли и значения состояния разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Изучение состояния нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения. Здесь следует также проанализировать нормы Конституции РФ, закрепляющие правовой статус Федерации, субъектов Федерации и их взаимоотношения в сфере охраны здоровья населения; проанализировать конституции, уставы и другое законодательство субъектов Федерации в их сопоставлении с нормами Конституции РФ и федеральным законодательством, изучить договоры и соглашения, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере.
Все это позволит научно обосновать необходимость разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения, а также направления дальнейшего развития российского законодательства, разработать критерии правового разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения, а также разработать рекомендации по модификации технологии создания нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения.
В ходе проведенного анализа авторами использовались общие и частные методы научного познания: формально-юридический, сравнительный, контент-анализ правовых документов и др. Основой исследования явились Конституция Российской Федерации, законодательные акты РФ и субъектов Федерации, документы государственных органов, договоры, соглашения о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Авторы широко использовали работы по теории права, конституционному праву, медицинскому праву и другим отраслям юридической науки.
Специфика и слабая разработанность темы потребовали изучения работ по вопросам организации здравоохранения, гигиены и санитарии, экономическим проблемам здравоохранения, медицинской статистики.
Охрана здоровья населения, являясь по своей значимости важнейшей национальной задачей, предполагает четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации на правовом уровне. При этом проблема определения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти является основополагающей и наиболее сложной в любом государстве с федеративным устройством.
Конституция Российской Федерации констатирует и законодательно закрепляет права человека и гражданина на охрану здоровья и получение качественной медицинской помощи, что предполагает существование развитой стабильной системы здравоохранения.
Необходимо отметить, что термин "здравоохранение" является многозначным. С одной стороны, данный термин употребляется в узком смысле: в этом случае под здравоохранением понимается система учреждений и организаций, призванных оказывать медицинские услуги гражданам. С другой стороны, система здравоохранения выполняет также функции по поддержанию общественной гигиены, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обеспечению экологической безопасности, реализации мер, направленных на спасение жизни людей в чрезвычайных ситуациях. Это, безусловно, расширяет семантическое поле термина "здравоохранение".
В современном мире сложилось положительное мнение о потенциальных и реальных возможностях свойственных федеративной форме государственного устройства. Она в числе многих свойств обладает и такими, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина.
Особенностью государств с федеративной формой устройства является наличие не только единой конституции и единой законодательной и исполнительной власти, но и особой, локальной власти субъектов федерации, которые имеют собственные законодательные и исполнительные органы власти, причем полномочия федеральных и региональных властей, как правило, не совпадают.
Характерно, что федерация, построенная на демократических принципах, не может предоставить неограниченные полномочия федеральным органам власти по управлению страной, она обязательно должна отнести часть своих полномочий к полномочиям субъектов Федерации. Без этого государственная власть в любом федеративном государстве не может считаться демократической.
Субъекты федерации, как правило, заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной постоянными полномочиями для защиты и обеспечения общегосударственных интересов. Но в то же время они должны обладать своей особой самостоятельностью, правом решать вопросы, отражающие местные, региональные особенности жизни населения.
Это - объективное противоречие свойственное любой федерации. Оно обуславливает тщательное осуществление правового разграничения предметов ведения и полномочий государственных органов государственной власти федерации и субъектов федерации. Такие разграничения являются существенной гарантией демократизма федерации как современной формы государственного устройства.
Мировой опыт показывает, что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами не существует. "В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки." Каждая отдельная федерация обладает своими и только ей присущими особенностями.
Однако мировая практика все же выработала общую формулу решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий. Ее суть состоит в установлении а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции властных структур субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно прежде всего для США, ФРГ, Австралии. В большинстве федеративных государств мира разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами закреплено в федеральной конституции страны.
Исключительная компетенция означает, что по отнесенным к ней вопросам, названным в конституции и других нормативных правовых актах, право принимать решения принадлежит только федерации или только субъектам федерации.
Совместная компетенция подразумевает отнесение конкретных вопросов к предметам ведения и полномочиям в равной степени как федерации, так и ее субъектам.
Россия является самой большой по числу субъектов (89) федерации. Кроме того, в ней наибольшее число различных видов субъектов федерации. В состав Российской Федерации входят: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов. "Статус федерации в России включает важнейшие черты ее федеративной государственности."
Следуя мировой практике, в России законодательно определена структура разграничения полномочий, в том числе и в сфере здравоохранения. Так, если в предыдущие десятилетия отрасль медицинского права была представлена преимущественно законодательством о медицинской помощи, и разграничение полномочий строилось преимущественно по принципам унитарного государства, то с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ ведущим направлением в законодательной деятельности Федерального Собрания стала разработка основополагающих правовых актов, определяющих новые принципы деятельности российской системы здравоохранения, в том числе и на основе разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами.
О необходимости правового разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами говорит тот факт, что подобное разграничение является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. При этом "... под предметом ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются органами федеральной государственной власти или совместно с органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения". Или, как отмечает А.И. Умнова, "предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов - это закрепленные в Конституции Российской Федерации сферы общественных отношений, по которым органы государственной власти каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией".
В Конституции РФ записано: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации..." (ч. 3, ст. 5).
В Конституции РФ также определено, что разграничение предметов ведения и полномочий возможно только на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров (ч. 3, ст. 11). Важность данного положения подкрепляется статьей Конституции РФ в которой установлено, что "никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону" (ч. 4, ст. 3).
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1, ст. 15). Верховенство Конституции на всей территории России, как одно из важнейших ее свойств, является юридическим выражением суверенитета Федерации и означает высшую степень правовой обязательности.
Применительно к отдельным субъектам Федерации дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние договора и соглашения, а также решения Конституционного Суда РФ. Подобный порядок разграничения компетенций отражает основные тенденции федеративного правотворчества, сложившиеся в мировой практике.
В сфере охраны здоровья населения основные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами конкретизированы Законом Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 года No 5487-1 (ст. 6, 7) Дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние соглашения (всего около 20), заключенные Правительством РФ в лице Минздрава РФ с территориями.
Принятые в последнее десятилетие законы формируют новую систему медицинского права Российской Федерации с учетом международного опыта и особенностей реформирования отечественного здравоохранения, а также разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами.
В этой связи уместно отметить, что право граждан на здоровье, в отличие от других прав человека, сравнительно недавно стало законодательно закрепляться в правовых актах, в том числе в конституциях, стран мирового сообщества. Вплоть до середины прошлого столетия в конституциях государств всего мира отсутствовало упоминание о праве граждан на здоровье, хотя многие другие права человека уже были провозглашены.
Право на здоровье, как одно из основных прав человека впервые нашло свое юридическое закрепление в международно-правовых актах по окончанию Второй Мировой Войны. В Уставе (Конституции 1946 г.) Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) было определено, что целью данной организации является достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья (ст.1). При этом под здоровьем понималось "состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов". Всемирной Организацией Здравоохранения особо подчеркивается глубокая взаимосвязь между здравоохранением и правами человека.
Международные правовые документы ООН, защищая гарантированное право на здоровье и равный доступ к медицинским услугам, посвящены защите отдельных субъектов права, например, "Декларация о правах умственно отсталых лиц" (1971 г.), "Декларация о правах инвалидов" (1975 г.), "Декларация прав ребенка" (1989 г.).
Итогом полувековой деятельности стало то, что в настоящее время нормы медицинского права становятся неотъемлемой частью международного и внутригосударственного законодательства. Сегодня международное медицинское право объединяет социальные права человека, охватывая значительный круг вопросов, чем медицинское законодательство конкретного государства.
Россия, как постоянный член ООН и ВОЗ является участником всех соглашений об охране здоровья людей, разработанных данными международными организациями.
ЕРБ ВОЗ считает, что для достижения положительных результатов в области охраны здоровья требуется создать на правовой основе целенаправленное управление всех уровней системы здравоохранения. Разработанная ЕРБ ВОЗ стратегия предполагает наличие у государства должной системы здравоохранения, включающей надлежащую и общедоступную государственную систему охраны здоровья, а также ее правовое обеспечение, позволяющее четко разграничить предметы ведения и полномочия центральных и региональных органов государственной власти.
Главная задача - создать систему здравоохранения, регулируемую основным законодательством и другими правовыми актами, позволяющую оказывать необходимую медицинскую помощь всему населению и обеспечивающую профилактику и диагностику болезней, специальные меры по защите здоровья матерей, детей и лиц пожилого возраста, а также общие меры, направленные на "предотвращение загрязнения воздуха и воды, защиту от радиации и шума, контроль качества продуктов питания и состояния окружающей среды и борьбу с алкоголизмом и наркоманией" (причем все эти меры, по мнению европейского сообщества должны финансироваться главным образом государством).
В число задач обеспечения права на здоровье входит также охрана здоровья лиц, проживающих в непосредственной близости от атомных электростанций; меры по предотвращению распространения СПИДа; создание системы просвещения в области охраны здоровья; предоставление консультативных и просветительских услуг в целях укрепления здоровья и развития у людей чувства личной ответственности за свое здоровье; предотвращение, насколько это возможно, распространения эпидемических, эндемических и другие заболеваний; а также наличие медицинских служб широкого профиля во всех начальных и средних школах. Объектами контроля являются также стандарты качества оказываемой медицинской помощи, в т.ч. качества продуктов питания и др.
В целом анализ зарубежных источников показывает, что перед ЕС в области здравоохранения ставится задача способствовать "обеспечению высокого уровня защиты здоровья людей, поощрению сотрудничества между государствами-членами и, если необходимо, оказание поддержки их действиям".
Изучение зарубежного медицинского права и законодательства о здравоохранении позволяет утверждать, что в экономически развитых странах мира сложилась устойчивая тенденция правового регулирования охраны здоровья которая базируется не на ведомственном правотворчестве, а на законах о защите здоровья людей, изданных высшими органами государственной власти различных стран мира или их субъектами, а также на правовых актах международных медицинских организаций и научных рекомендациях в этой области.
В тех странах, где центр тяжести правового регулирования перемещается с правовых государственных актов на предписание органов ведомственного управления, большинство актуальных вопросов здравоохранения остается за рамками законов о защите и охране здоровья населения, тем более, что многие из ожидающих своего правового решения вопросов органы управления здравоохранением вообще не в состоянии урегулировать. В связи с этим следует отметить, что зарубежный опыт законодательства отдает предпочтение регулированию отношений в области медицины и выдвигаемых ею новых проблем государственному и международному правотворчеству.
В мировой практике сложились различные подходы по включению вопросов охраны здоровья в ведение федерации. Так, в Конституции Австрии закреплено, что в ведении Федерации находятся "вопросы, касающиеся социально-культурной сферы деятельности Федерации; социальное и договорное страхование; здравоохранение". В Конституции Швейцарии в ведение Федерации включено отдельным пунктом издание предписаний о защите рабочих, занятых на угрожающих здоровью и безопасности производствах; осуществление законодательным путем страхования от несчастного случая и по болезни.
Принятая мировым здравоохранительным сообществом программа по охране здоровья населения, правовое обеспечение деятельности в этой сфере, в том числе вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, имеют большое значение и для России.
Требуется более точное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также уточнение полномочий Федерации. Главной основой такого разграничения в сфере охраны здоровья населения являются положения Конституции РФ (ст. 17, ч. 3 ст. 37, 38, ч. 1 ст. 39, 41, 42, 45, 53 и др.), ФЗ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (1993), а также "Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации", в которых представлены основные положения и направления государственной политики в вопросах прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья народа, реструктуризации и развития отрасли здравоохранения.
В основе решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения лежит положение Конституции Российской Федерации о признании и государственных гарантиях осуществления прав и свобод человека и гражданина, которые согласуются с принципами и нормами международного права право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 41). В Конституции РФ закреплено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений (ч. 1 ст. 41).
Основной закон РФ содержит также положение о том, что "в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию" (ч. 2 ст. 41).
Согласно Конституции, под защитой государства находятся семья, материнство, отцовство и детство (ч. 1 ст. 38). Конституцией РФ определено, что "каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях установленных законом" (ч. 1 ст. 39). В Конституции РФ заложены и другие положения, отражающие права граждан в сфере охраны здоровья.
Таким образом, можно констатировать, что правовая основа охраны здоровья населения, разделения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере здравоохранения нашла свое юридическое закрепление в основном законе государства и что на базе этих положений может быть выстроена эффективная система разделения полномочий между федерацией и ее субъектами в сфере охраны здоровья населения.
Анализ предмета исследования показывает, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан и разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, Конституций республик в составе Российской Федерации, правовых актов краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, актов автономной области, автономных округов, договоров и соглашений между федерацией и ее субъектами, а также нормативно-правовых актов министерств, ведомств, местного самоуправления и др. субъектов права.
Принципиальное решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий содержится в ч. 3 ст. 11 Конституции, в которой указано, что разграничение "осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами".
Предметы ведения и полномочия Российской Федерации вытекают из конституционно-правового статуса Федерации, который закреплен в Конституции РФ и ряде нормативно правовых актов.
Составляя ядро всей правовой системы Российской Федерации, Конституция РФ обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и пр.). В свою очередь федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это основные принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Данные принципы закрепляют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции.
Свою юридическую силу сохраняют такие принципиальные правовые акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.)
После принятия в 1993 г. Конституции РФ вошло в практику заключение договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Развивая отдельные положения федеральной Конституции, эти договоры носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации или ее субъектов.
Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции РФ, входящие в гл. 1 "Основы конституционного строя". Они определяют, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий и др. Более подробно статус Российской Федерации, как и ее субъектов, регламентирован в гл.3 "Федеральное устройство". Положения этих глав Конституции РФ перекрывают все ранее принятые правовые акты в отношении статуса Российской Федерации и ее субъектов.
Отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов к числу ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Только эти органы вправе издавать правовые акты (законы, указы, постановления) по указанным вопросам, осуществлять нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сфера полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.
Установленные Конституцией России предметы ведения Федерации регулируются различными правовыми актами. По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1 ст. 76).
Статья 71 Конституции РФ содержит широкий перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации. Однако в ней не упоминаются вопросы охраны здоровья населения. Более того, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, согласно пункту "ж" статьи 72, отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время, как отмечает ряд правоведов, "перечень предметов ведения Российской Федерации определен в Конституции как закрытый и, следовательно, не подлежит расширенному трактованию". Однако это не означает, что в исключительном ведении Федерации нет вопросов, относящихся к охране здоровья населения.
Конституция Российской Федерации в статьях 71, 72 и 73 устанавливает предметы ведения, подразделяя их на ведение Федерации, ее субъектов, а также их совместное ведение. Вместе с тем, в эти статьи не вошли "обязательства, которые Конституцией возлагаются на все без исключения органы Российского государства". Применительно к сфере здравоохранения это: материнство, отцовство и детство, семья, которые находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38); социальное обеспечение по случаю болезни, инвалидности (ч. 1 ст. 39); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровья экологическим правонарушением (ст. 42) и др.
"По объему концентрации прав Российская Федерация отличается большой степенью централизованности." Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не только в ст. 71, но и в ряде других статей Конституции РФ, которые также имеют отношение к охране здоровья. Так например, только федеральными законами могут определяться случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц (ст. 25). Только федеральным законом могут быть ограничены права и свободы человека и гражданина (ст. 55). Однако содержание названных статей не выходит за пределы положения пункта "в" ст. 71, касающегося исключительной компетенции Федерации в вопросах регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Более подробное и несколько иное содержание исключительных полномочий Федерации применительно к сфере охраны здоровья населения изложено в Законе РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан". Отдельные положения данного закона требуют дополнительной корректировки, поскольку закон принят ранее действующей ныне Конституции РФ.
Согласно Закону РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", основными принципами охраны здоровья граждан являются: соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.
Федеральным законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" к ведению Российской Федерации отнесено обеспечение единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждение государственных стандартов Российской федерации, технических условий на продукцию медицинского назначения, организация надзора за их соблюдением, координация научных исследований. Данные положения в основном соответствуют статье 71 Конституции РФ; вместе с тем, положения в отношении осуществления надзора за соблюдением указанных предметов ведения, а также координация научных исследований, скорее, относится к совместной компетенции Федерации и ее субъектов, нежели к исключительной компетенции Федерации.
Вместе с тем, не относятся к исключительной сфере ведения Российской Федерации ряд положений которые Законом РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" отнесены к компетенции Российской Федерации. В их числе следует назвать: природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности; реализацию мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах. Все эти предметы ведения следует отнести к совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
Вызывает сомнение, относятся ли к исключительной сфере предметов ведения Российской Федерации установление порядка производства медицинской экспертизы; установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности; установление порядка создания и деятельности комитетов (комиссий) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан; установлении льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении, которые, по закону "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", отнесены к ведению Российской Федерации.
На наш взгляд, вряд ли можно отнести к исключительной сфере предмета ведения Российской Федерации сертификацию (регистрацию, испытание и разрешение применения) лекарственных и дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, сильнодействующих и ядовитых веществ, наркотических, психотропных средств, выдачу лицензий на их производство, контроль за их производством, оборотом и порядком их использования; сертификацию продукции, работ и услуг, выдачу разрешений на применение новых медицинских технологий, которые закон "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" относит к ведению Российской Федерации, но которые следует отнести к сфере совместной деятельности РФ и ее субъектов.
Из закона об охране здоровья граждан следует, что к исключительному ведению Российской Федерации относится координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан, охрана семьи, материнства, отцовства и детства. Вместе с тем, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, согласно пункту "ж" статьи 72 Конституции РФ, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно закону "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", Президент Российской Федерации руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан. Ранее этот закон содержал положение и о том, что Президент РФ не реже одного раза в год представляет Верховному Совету Российской Федерации доклад о государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации.
В связи с тем, что Президент РФ руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан, весьма актуальным является реализация Президентом РФ таких полномочий по закреплению в нормативных актах, издаваемых Президентом, государственной стратегии в области здравоохранения, предусматривающей: 1) развитие отечественной медицинской промышленности, 2) фундаментальные научные исследования, 3) разработку экологически безопасных технологий, 4) эффективное использование и развитие потенциала санаторных, лечебно-диагностических комплексов, 5) сохранение разрушающейся уникальной системы здравоохранения.
В то же время, согласно ст. 9 закона об охране здоровья граждан, бывший Верховный Совет Российской Федерации мог определять основные направления федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан, принимать законы и утверждать федеральные программы по вопросам охраны здоровья граждан; утверждать республиканский бюджет Российской Федерации, в том числе в части расходов на здравоохранение, и контролирует его исполнение. К полномочиям нынешнего Парламента Российской Федерации - Государственной Думы и Совета Федерации - относится принятие законов в сфере здравоохранения, а также постановлений по вопросам, отнесенных к их ведению Конституцией РФ.
Важная роль в реализации функций, отнесенных к предмету ведения Федерации, отводится Правительству Российской Федерации. Правительство Российской Федерации, согласно ст. 110 Конституции РФ, осуществляет исполнительскую власть. На него возлагается ответственность за обеспечение прав граждан, в т.ч. в области охраны здоровья.
Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области здравоохранения; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Согласно закону "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья", Правительство Российской Федерации осуществляет федеральную государственную политику в области охраны здоровья граждан, разрабатывает, утверждает è финансирует федеральные программы по развитию здравоохранения; в пределах, предусмотренных законодательством, координирует в области охраны здоровья граждан деятельность органов государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности.
Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их выполнение". Таким образом, Правительство участвует в формировании общей правовой базы в сфере управления здравоохранением, побуждает, организует и направляет процесс правотворчества в сфере здравоохранения.
Анализ состояния дел в сфере охраны здоровья позволяет сделать вывод о необходимости федеральному Правительству в целевых программах по здравоохранению обеспечить приоритет финансирования мер по ускоренному возрождению отечественной медицинской и фармацевтической промышленности, материально-техническому оснащению высокотехнологических базовых медучреждений, протекционизм отечественным достижениям науки и техники в области медицины. Сегодня крайне нужны специальные правительственные программы по сохранению кадрового потенциала в здравоохранении, социальной защите медработников, воспитанию нового поколения профессионалов медиков, усилению акцентов на административно-правовые средства воздействия на управленческие процессы, поскольку экономические методы в условиях разбалансированной экономики, как показала практика малоэффективны. На наш взгляд, важно расширить социальное партнерство с профсоюзами, традиционно играющими большую роль в охране здоровья трудящихся и членов их семей.
В сфере полномочий Правительства Федерации находится установление структуры федеральных органов управления государственной системы здравоохранения, порядка их организации и деятельности. Данное положение реализуется в непосредственном руководстве здравоохранением страны как отраслью Министерством здравоохранения РФ, являющимся федеральным административным ведомством.
Для Министерства здравоохранения характерно наличие основных признаков, присущих любому другому ведомству: отраслевой программно-целевой блок, разветвленная сеть медучреждений, многоуровневая система управления и федеральная собственность. Оно проводит государственную политику и осуществляет управление, регулирование и контроль в области охраны здоровья, координирует деятельность в этой области других федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, Минздраву РФ свойственны две особенности: во-первых, оно исполняет полномочия по управлению отраслевой системой медучреждений; во-вторых, его полномочия по отраслевой специализации распространяются на другие ведомства.
Правительство РФ в лице Минздрава России выполняет следующие функции:
организация и осуществление контроля за качеством предоставляемой населению медицинской помощи, медицинской и фармацевтической продукции;
организация проведения сертификации лекарственных и дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, сильнодействующих и ядовитых веществ, наркотических, психотропных веществ, контроль за их производством, оборотом и порядком использования;
установление стандартов качества медицинской помощи и осуществление контроля за их соблюдением;
оказание необходимого содействия администрации (правительству) субъекта Российской Федерации в решении кадровых вопросов в сфере здравоохранения, включая подготовку медицинских и фармацевтических работников;
обеспечение в установленном порядке выделения лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, поступающей по кредитным линиям и закупаемым централизованно;
в целях поддержки инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках федеральных программ, их финансирование и материально-технического обеспечение, участвует в долевом финансировании строительства определенных объектов здравоохранения.
С принятием федерального закона о принципах местного самоуправления Минздрав РФ существенно утратил механизм контроля за реализацией прав граждан на охрану здоровья.
Важную роль в уточнении полномочий Федерации в лице Правительства РФ играют соглашения, подписанные на основе Конституции РФ и договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. К сожалению, в абсолютном большинстве договоров конкретизация полномочий Федерации в сфере охраны здоровья не затрагивается. Наиболее значительно осуществлено разграничение предметов ведения в соглашениях.
Правительство Российской Федерации в лице Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации гарантирует администрации указанных субъектов РФ выделение лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, поступающим по кредитным линиям и закупаемым централизованно в соответствии с порядком, установленным для субъектов Российской Федерации. Оно оказывает администрации областей необходимую организационно-методическую помощь, связанную с определением приоритетов федеральной и региональной политики, и при необходимости может проводить экспертизу правовых актов, издаваемых органами управления здравоохранения области с целью установления их соответствия законодательству Российской Федерации, а также оказывать помощь в обеспечении выполнения федеральных и региональных программ здравоохранения, координации деятельности сторон в этих вопросах и научно-техническую помощь в организации медицинского страхования.
Проведенный анализ показывает, что исключительные полномочия федеральных органов власти затрагивают далеко не все стороны сложной проблемы охраны здоровья населения. Но именно в этих сферах проявляется верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
Таким образом, можно констатировать, что поскольку основополагающие принципы системы охраны здоровья на современном этапе - это всеобщность, социальная справедливость и доступность медицинской помощи населению вне зависимости от социального статуса граждан, уровня их доходов и места жительства, требуется повышение четкости в реализации своих функций Федерацией и ее субъектами. Здесь приобретает особое значение четкое разделение функций на каждом этапе формирования и осуществления государственной политики охраны здоровья нации.
По мнению ряда специалистов, требуются законы, способные урегулировать отношения, разграничить предметы ведения и полномочия по 1) управлению государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения; 2) организации лечебно-профилактической и диагностической помощи социально не защищенным группам населения (дети, подростки, матери, инвалиды, старики); 3) руководству и статусу больничных учреждений, являющихся центральным звеном практической медицины и представляющих в своей совокупности обширнейшую сеть и др. Все эти вопросы в первую очередь лежат как в сфере предметов ведения и полномочий Федерации, так и в сфере полномочий субъектов Федерации.
Вместе с тем, совершенно очевидно, что нужна специальная система, научно и методически обеспечивающая системность и последовательность преобразований по отдельным направлениям развития здравоохранения, направленных на более четкое определение и конкретизацию полномочий Федерации в сфере охраны здоровья населения.
В ходе исследования получены следующие выводы:
Реформирование отраслевой системы здравоохранения должно основываться на четком правовом разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при соблюдении принципа единства всех секторов медицины: федерального, регионального, муниципального и частной систем здравоохранения.
Состояние нормативно-правовой базы разграничения компетенций Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения не соответствует насущным проблемам отрасли. Она нуждается в серьезном незамедлительном улучшении. Это касается принятия новых законов, в т.ч. закона "О здравоохранении в Российской Федерации".
В качестве основных направлений разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения могут выступить исключительная компетенция Федерации, совместная компетенция Федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов Федерации.
Технология создания нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения должна быть основана на принципах конституционности, федерализма, равного статуса всех субъектов Российской Федерации в обеспечении конституционных прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья.
Система органов государственной власти Российской Федерации и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан должна рассматриваться как единый динамично развивающийся государственно-правовой механизм взаимодействия, взаимосогласования, взаимообусловленности, имеющий одной из главных своих целей повышение эффективности и качества охраны здоровья населения, увеличения продолжительности жизни, сокращение смертности, повышения рождаемости.
Целям правового разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов могло бы служить принятие законов: "О федеральных Санитарно-эпидемиологическом кодексе", "Кодекс законов о национальном здравоохранении", "О региональных законах о больничном учреждении" и др.
Повышение роли регионального законодательства и административных договоров - непременное условие сохранения научно-практического потенциала федеральных учреждений здравоохранения, находящихся на территории субъектов Российской Федерации, межрегиональных и межрайонных лечебно-диагностических учреждений и центров.
Повышение роли и использование потенциальных возможностей субъектов исполнительной власти, не входящих в отраслевую систему здравоохранения, в осуществлении мер по охране здоровья граждан в субъектах Российской Федерации во многом зависит от разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по вопросам охраны здоровья.
Таким образом подводя итог исследованию следует отметить, что назрела необходимость пересмотра статьи 41 Конституции Российской Федерации в целях закрепления ответственности государства за здоровье граждан и установления конституционных гарантий в оказании им бесплатной медицинской помощи. На наш взгляд, следует сформулировать в Конституции РФ положение о единой системе здравоохранения в условиях многоукладной экономики.
Необходимо принять федеральный закон, направленный на создание надежной системы финансирования, позволяющий на устойчивой основе обеспечивать государственные минимальные стандарты медицинского обслуживания граждан; ускорить принятие приоритетных федеральных законов в области охраны здоровья граждан и обеспечения их экологической безопасности.
На федеральном уровне требуется немедленное введение государственных минимальных социальных стандартов и стандартов технологий диагностики и лечения как основы планирования расходов на здравоохранение; разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение и нормативов ресурсной обеспеченности здравоохранения на всех уровнях; создание системы национальных счетов в здравоохранении для обеспечения контроля за использованием имеющихся финансовых средств; отработка механизма финансового выравнивания условий оказания медицинской помощи в рамках реализации территориальных программ государственных гарантий в зависимости от состояния здоровья населения, уровня социально-экономического развития регионов и ресурсной обеспеченности здравоохранения.
Перспективным, на наш взгляд, является развитие на Федеральном уровне следующих основных направлений в области законодательства: разработка законодательства, направленного на поддержание социальных условий и окружающей среды для ведения здорового образа жизни; разработка финансовой политики для поддержки программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний и др.
Для совершенствования и дальнейшего развития нормативно-правовой базы здравоохранения федеральным органам законодательной и исполнительной власти страны необходимо создать специальный свод медико-социальных правовых актов в виде ряда Кодексов. В первую очередь просматривается создание двух кодификационных законов: санитарно-эпидемиологического Кодекса и Кодекса законов о национальном здравоохранении.
Необходимы также изменения и дополнения к Федеральному закону "О Правительстве Российской Федерации" в части обязательного представления Государственной Думе РФ ежегодного доклада о государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации.
Законодательно должна быть установлена возможность осуществления реального контроля и управления системой здравоохранения со стороны государства, повышение ответственности не только Министерства здравоохранения, но и других Министерств за состояние здоровья населения. Правительство РФ должно осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов по реализации стратегии охраны здоровья.
Институт теоретико-прикладных исследований
Шорников А.Г., Герасимов В.М.
Ответ. редактор Абрамова Ю.В.
Москва - 1997
Док. 286880 Опублик.: 22.03.07 Число обращений: 487
