Нужно ли было дожидаться кутерьмы с бесконечными и бессмысленными сменами правительств, чтобы осознать принципиальные дефекты основного закона страны?
Конституция, как и всякий закон, имеет букву и дух . Дух Конституции США: Мы - народ, и если мы кому-то что-то доверили - спросим по всей строгости . С виду и у нас похоже, даже есть те же слова: Мы, многонациональный народ... . Но весь дух нашей Конституции (совокупный набор норм) противоположен: Мы - Президент! . И ни с кого ни за что - спросить невозможно. Замечательно расписанные в Конституции права человека полностью опрокидываются предусмотренным этой же Конституцией правом власти на произвол.
Развращающая безнаказанность
В чем дефект системы? В несоответствии: полномочий должностных лиц, процедур назначения (избрания), возможностей подконтрольности и наказуемости.
Несмотря на сопротивление, механизмы контроля за властью в стране за последние годы созданы. Но нет следующего звена - наказания за преступления, совершаемые высшими должностными лицами. Так,весь федеральный бюджет страны 1999 года - эквивалент 20 миллиардов долларов США. За незаконное изъятие из наших государственных ресурсов за последние пять лет суммы, существенно большей, чем эти 20 миллиардов долларов, до сих пор никто не понес никакой ответственности.
Высоконаучные разговоры о том, что ужесточение наказания, якобы, не приводит к ограничению преступности, относятся обычно не к нарушениям, в которых могут быть виновны простые граждане. Например, почему бы такой подход не реализовывать применительно к правилам дорожного движения? Применительно же к высшим должностным лицам - торжество подобного гуманизма .
Верховенство закона или Президента?
Прежде всего, Президент должен быть определен как должностное лицо, действия которого могут оспариваться в обычном суде. Сегодня же, несмотря на декларации о прямом действии Конституции и обязанности судов ее применять, нет необходимого развития этих положений: четкой записи о том, что если закон или Указ противоречит Конституции, судом применяется положение Конституции, независимо от того, признан ли закон (указ) неконституционным. Если мы хотим, чтобы верховенство Конституции и закона не только декларировалось, необходимо развитие этих положений соответствующими нормами Конституции.
Безнаказанное Правительство
Правительства меняются, а курс остается неизменным. И понятно: попробуй премьер проводить собственную политику - Президент вправе его тут же выкинуть. И даже не обязан что-либо объяснять обществу. В этом смысле наши правительства - марионеточные, то есть, лишь прикрывающие фактическое правление Президента.
Более того, в 1995 году Правительством из федерального бюджета на так называемое восстановление народного хозяйства Чечни было незаконно изъято 11 трлн.руб. (2,5 млрд.долл.). Решение коллегиальное - к персональной ответственности привлечь некого.
Вместо пресечения подобного, законодатель в Конституционном законе о Правительстве закрепил коллегиальную процедуру деятельности Правительства. В результате ключевые полномочия Правительства по управлению федеральным имуществом и обеспечению исполнения федерального бюджета реализуются без персональной финансовой и уголовной ответственности за нарушение закона и нанесение ущерба государству.
Обществу - по рукам!
Положение общества по отношению к власти как в зеркале отражается в положении представительной власти по отношению к власти исполнительной. И по сравнению с предыдущими Конституциями (когда действовали скрытые рычаги, ограничивавшие возможности общества), не случайно в нынешней представительная власть демонстративно лишена именно своей важнейшей функции - контрольной. А значит, такого права лишено и общество.
Счетная палата, Уполномоченный по правам человека в некоторой степени подконтрольность создают. Тем не менее, в целом это далеко от адекватной развитому миру системы всеобъемлющего парламентского контроля за исполнительной властью, то есть, права парламента принять к своему расследованию любой вопрос, при обязанности высших должностных лиц давать показания.
Ограничены Конституцией и возможности парламента влиять на состав и работу правительства, причем, как по сравнению со странами с парламентской системой правления, так и по сравнению даже, с США - страной с выраженной президентской системой правления. И принятие законов, регулирующих полномочия министерств - пустая трата времени, так как структура Правительства - прерогатива Президента. И ничто не мешает Президенту объявить, например, министерство финансов силовым , с переподчинением его себе лично, или даже вообще такое министерство из структуры Правительства исключить.
Безответственный Парламент
Половина состава нижней палаты парламента - Государственной Думы - избирается по партийным спискам. А затем четыре года граждане не знают, кто же, какие партии отвечают за проводимую политику, какие партии в большинстве, а какие в меньшинстве? Фракции и депутаты не формируют Правительство и не влияют на его состав: согласовывается лишь кандидатура Председателя Правительства. Партии не отвечают и за принимаемые законы: они не обязаны формировать коалицию большинства, несущую за что-либо ответственность.
Механизм формирования палат должен соответствовать их функциям и наоборот. И это - предмет Конституции. Если часть депутатов Думы избирается по партийным спискам, то Дума должна формировать Правительство, предварительно сформировав коалицию большинства, отвечающую и за правительство, и за принимаемые законы. Если же Дума не формирует Правительство и, тем более, если депутаты не обязаны формировать правящую коалицию, то не должно быть и никаких партийных списков.
Если сохраняются выборы по партийным спискам, не должно быть роспуска Думы из-за неутверждения Председателя Правительства. Роспуск Думы должен осуществляться в случае несформирования Думой коалиции большинства в установленный срок после выборов, либо в случае развала коалиции и несформирования новой.
А судьи кто?
Если фактическая полнота исполнительной власти - в руках Президента, то неуместен ряд его функций как гаранта Конституции, в частности, его участие в формировании прокуратуры и судов. Ситуация, когда Генеральный прокурор и судьи высших судов попадают на должность лишь по представлению фактического главы исполнительной власти (Президента), а прочие судьи - вообще им напрямую назначаются - вряд ли соответствует идее правового государства. А без независимых от исполнительной власти судов - нет смысла тратить время на разговоры о конкурентной рыночной экономике.
Не путать импичмент с отрешением от должности
Согласие на отрешение главы государства от должности должны дать те, кого он сам предлагал к назначению. Это ли не издевательство над здравым смыслом? Но важно и другое: отказ от исполнения решения Конституционного суда, неподписание закона, по которому парламентом преодолено вето Президента, злоупотребление должностным положением (включая присвоение госсобственности), превышение должностных полномочий, а также дача ложных показаний суду или парламенту - вообще не основания для отрешения главы государства от должности. И если в США Президента чуть не подвергли импичменту за дачу ложных показаний, то за наших можно не беспокоиться - ничто подобное им не грозит.
А что делать, если...?
Что делать, если Президент предлагает (как это было в 1994-95 гг.) Совету Федерации неприемлемую кандидатуру Генерального прокурора? Назначение не происходит, и Генерального прокурора ... нет. Президент тогда превысил свои полномочия и осуществил назначение. Правда, назначен был не Генеральный прокурор, а незаконный исполняющий обязанности . Аналогичные проблемы возможны и при назначении Председателя Центробанка и в ряде иных случаев.
При освобождении от должности таких проблем быть не должно: нет согласия обеих сторон - нет решения. Но Президент присвоил себе право отстранять должностных лиц и назначать временно исполняющих обязанности .
В последнем случае (при незаконном отстранении от должности) конституционная проблема лишь одна - невозможность привлечения Президента к ответственности за превышение должностных полномочий. Что же касается процедуры назначения, налицо коллизия. И предоставление лишь одной из сторон права в спорном случае осуществить назначение, пусть и временно, не решает проблемы, так как делает эту сторону сильной и, соответственно, незаинтересованной в поиске компромисса. Значит, если две или более сторон наделяются правом совместного действия, то в случае их неспособности действовать согласованно, право назначения должно передаваться кому-то третьему, применительно к Генеральному прокурору - например, Думе или Верховному Суду.
Мины замедленного действия
Налицо коллизии между Конституцией и практикой, с которой все пока согласны. Но это согласие может быть лишь до поры. И если Президенту понадобится сорвать выборы, нет ничего проще: часть состава Центризбиркома по закону формируется постановлением Государственной Думы. Но Конституция определила исчерпывающий перечень вопросов, по которым палаты парламента принимают постановления. И назначения членов Центризбиркома в этом перечне нет. Значит, если законодатель пошел на такой способ формирования Центризбиркома, необходимо легализовать это, предусмотрев в Конституции, что палаты парламента принимают постановления по вопросам, определенным не только Конституцией, но и законами.
Синий-синий призеленый красный шар...
Когда противоречивое определение цвету шарика дает ребенок в детском стишке - не беда. Когда в Конституции страны записано, что Центральный банк страны выполняет свою основную функцию (поддержание устойчивости рубля) независимо от иных органов государственной власти, но, при этом, в качестве полномочий Правительства записывается проведение единой денежной, финансовой и кредитной политики (частным случаем чего и является поддержание устойчивости рубля), возникает вопрос: как же эти два органа совершенно независимо друг от друга будут делать одно и то же?
Сдержки и противовесы нужны не для того, что мы назвали властью , а для того, что властью является на самом деле. Нужно ли доказывать гражданину, пострадавшему от событий августа прошлого года, предпринимателю или, тем более, банкиру, что Центробанк страны - это власть? Но в Конституции это ясно не сказано, хотя формулировка независимо от ИНЫХ органов государственной власти подразумевает, что это - тоже орган госвласти. Отсутствие ясности дает возможность лоббистам Центробанка на протяжении уже более четырех лет отстаивать статус Центробанка как некой вещи в себе, никому не подконтрольной и фактически неподотчетной, работающей на собственные интересы и вполне самодостаточной.
Решить материальные проблемы депутатов...
Многие помнят унижение парламента и граждан страны, допущенное Президентом при проталкивании гражданина С.В.Кириенко в Председатели Правительства. Своему хозяйственнику Президент тогда публично поручил решить материальные проблемы депутатов . При всем народе было объявлено, что депутатам дается взятка. И это не вызвало ни уголовного дела, ни отрешения Президента от должности, ни бунта оскорбленного населения.
А есть ли понимание, что именно сама возможность любого нашего властителя решать проблемы удержания при власти подобными методами за наш счет и при нашем молчаливом согласии - и есть ключевая проблема страны?
И Конституция здесь - весьма кстати. Вместо норм, жестко пресекающих возможности материального и нематериального воздействия исполнительной власти на депутатов и судей, наша Конституция содержит положения, позволяющие Президенту и раздавать ордена руководителям иных ветвей власти, и обеспечивать деятельность федеральных органов государственной власти на всей териитории страны . Фактически это сводится к тому, что от президентского завхоза - руководителя Управления делами Президента - зависят и высшие суды, и обе палаты парламента, и Уполномоченный по правам человека, и Счетная палата... Высшие должностные лица всех этих органов получают не зарплату, которая бы позволяла и купить или снять квартиру, и лечиться, и отдыхать, а право получить квартиру от Управления делами Президента, быть прикрепленными к лечебным учреждениям и госдачам - того же славного Управления...
А может быть так, не трогая Конституцию?
Конечно, частично недостатки Конституции могли бы быть скомпенсированы рядом федеральных законов. И даже вопрос о контроле (и федерального парламента по отношению к Президенту и Правительству, и вышестоящего уровня власти по отношению к нижестоящему) мог бы быть решен Конституционным судом путем иной трактовки понятий представительная власть и независимость .
Можно, не затрагивая Конституцию, в Уголовном кодексе прописать те действия Президента, которые должны быть основанием для его отрешения от должности (включая поощрение, предоставление непредусмотренных законом льгот или благ должностным лицам иных ветвей власти и их родственникам), как тяжкие преступления; можно в законе о Центробанке и четко определить это учреждение как государственный орган, исполняющий свои полномочия не произвольно, а от имени Российской Федерации, и даже дать внятное определение понятия поддержание устойчивости рубля . Многое можно сделать и в рамках нынешней Конституции, чего, к сожалению, два предыдущих состава парламента не сделали.
Но в целом привести в соответствие между собой полномочия ключевых ветвей власти и механизмы их формирования и ответственности и тем самым превратить Конституцию из инструмента разрушения, ликвидации нашего государства в документ созидательный - это, все-таки, то, что требует внесения изменений в Конституцию.
Новая газета
08 сентября 1999 года
Док. 286635 Опублик.: 21.03.07 Число обращений: 449
