Статья начальника ДОПТ МВД России генерал-лейтенанта милиции Вячеслава Захаренкова `Защита государственных интересов и противодействие новым вызовам и угрозам при реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте`Назад
Статья начальника ДОПТ МВД России генерал-лейтенанта милиции Вячеслава Захаренкова `Защита государственных интересов и противодействие новым вызовам и угрозам при реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте`
Глубокий системный кризис, охвативший в начале 90-х годов ХХ столетия все сферы жизнедеятельности российского общества, обусловил существенную деформацию охраняемых правом общественных отношений, в том числе в транспортном комплексе страны. Как ни парадоксально, но предпринятые в этот период на отдельных видах транспорта структурно-экономические и институциональные преобразования, прежде всего приватизация транспортных объектов, не только не принесли положительных результатов, но и во многом привели к разрушительным последствиям. Негативным отражением указанных явлений стали снижение до критической отметки уровня государственного управления транспортным комплексом, видоизменившаяся преступность, получившая ярко выраженную корыстную направленность, ежегодно возрастающее количество административных правонарушений и т.п.
Вместе с тем огромное значение транспорта для социальной сферы, экономической, военной, экологической и в целом национальной безопасности страны придает правовой охране складывающихся здесь общественных отношений характер важной государственной задачи и не предполагает подобных "экспериментов" над транспортным комплексом. Не случайно федеральный транспорт, пути сообщения в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации.
Немаловажная роль в преодолении кризисных явлений и обеспечении надлежащего правопорядка на железных дорогах, в гражданской авиации, морских и речных портах принадлежит органам внутренних дел на транспорте. В их задачи как относительно автономизированной подсистемы МВД России входит борьба с преступлениями и административными правонарушениями в сферах грузовых и пассажирских перевозок, защита прав пассажиров и работников транспорта, а также складывающихся в транспортном комплексе экономических отношений от преступных и иных противоправных посягательств. Важно подчеркнуть, что деятельность органов внутренних дел на транспорте по реализации возложенных на них задач обладает вследствие воздействия постоянно действующих и систематически возникающих нетипичных факторов внешней среды весьма специфическим содержанием.
Современные социально-экономические преобразования характерны становлением и развитием частной формы собственности, определяющей рыночное развитие экономики России, в т.ч. в транспортной сфере и в первую очередь это характерно для железнодорожного транспорта
Реализация мероприятий третьего этапа структурной реформы, в целом, осуществляется в соответствии с утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2006 года No 1094-р Планом мероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2006-2010 годы, то есть Планом мероприятий третьего этапа реформы. Указанным документом предусматривается внесение изменений в основополагающие федеральные законы в области железнодорожного транспорта, издание новых нормативных документов, направленных на реализацию положений Программы структурной реформы.
В рамках реализации 3 этапа структурно-экономического реформирования железнодорожного транспорта Правительством Российской Федерации принято постановление No 394 от 27.06.2006 г. "О внесении изменений в перечень объектов имущества ОАО "РЖД", внесенных в его уставной капитал и не подлежащих передаче в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление или залог, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации No 57 от 6.02.2004 г. "Об ограниченных в обороте объектах имущества ОАО "РЖД".
Указанными программными документами в 2006 - 2010 годы предусмотрено создание и обособление ряда дочерних (зависимых) обществ ОАО "РЖД" (которым планируется передача объектов имущественного комплекса железнодорожного транспорта, в т.ч. объектов инфраструктуры, подвижного состава и др.) в сферах деятельности:
- капитальный ремонт пассажирских вагонов, электропоездов и производство запасных частей к ним;
- деповский ремонт грузовых вагонов;
- грузовые перевозки;
- пассажирские перевозки в дальнем следовании;
- пригородные пассажирские перевозки.
Принятие решений и формирование имущественного комплекса указанных компаний будет осуществляться на коллегиальных заседаниях правления и совета директоров ОАО "РЖД".
В 2004-2006 г.г. советом директоров ОАО "РЖД" приняты решения о создании 27 дочерних обществ ОАО "РЖД". В 2006-2007 годах планируется создание около 40 дочерних и зависимых обществ ОАО "РЖД" и совместных предприятий с участием российских и зарубежных партнеров.
В настоящее время уже принято решение (Правлением одобрено создание 7 дочерних обществ в области капремонта подвижного состава) и созданы (зарегистрированы) 9 дочерних обществ в различных сферах, в т.ч. в сфере грузового контейнерного комплекса - ОАО "Трансконтейнер", в сфере грузовых перевозок скоропортящихся грузов - ОАО "Рефсервис" и др., а также утвержден План-график создания дочерних и зависимых обществ ОАО "РЖД" в 2006 - 2010 г.г., который с целью предотвращения и пресечения злоупотреблений, хищений и неправомерного отчуждения федерального имущества объектов транспорта при передаче объектов имущественного комплекса железнодорожного транспорта, в т.ч. объектов инфраструктуры, подвижного состава и др., направлен для организации оперативного сопровождения на места.
В настоящее время на железнодорожном транспорте созданы акционерные общества на базе имущества структурных подразделений ОАО "РЖД", развивается конкуренция, доля подвижного состава ОАО "РЖД" в общем объеме перевозок постоянно снижается, а доля иных собственников подвижного состава в общем объеме перевозок увеличивается и составляет в настоящее время 34,4%. Выделение в тарифе "вагонной" и "инфраструктурной" составляющих позволяет предприятиям и организациям компенсировать затраты, связанные с приобретением собственного железнодорожного подвижного состава. Как следствие, в 2004 году наблюдался наиболее интенсивный за последнее десятилетие прирост количества приватных грузовых вагонов - 29,8 тыс. единиц. Если к началу 2005 года парк подвижного состава, принадлежащего собственникам, составил 250 тыс. грузовых вагонов, то уже к середине 2006 года - 270 тыс. ед., что составило более 40 % вагонного парка ОАО "РЖД". В обновление парка железнодорожного грузового подвижного состава России привлечено более 15 миллиардов рублей частных инвестиций).
До настоящего времени не решен вопрос об определении концепции развития направления, связанного с обеспечением грузоперевозок. Грузовой компании планируется передать основную часть грузового подвижного состава парка ОАО "РЖД", общая стоимость которого составляет 171 млрд. руб. С учетом передаваемых оборотных средств в сумме 1,8 млрд. руб., уставной фонд Грузовой компании составит 172,8 млрд. руб. Однако, структура компании и программа реформирования все еще не утверждены Межведомственной комиссией по структурной реформе железнодорожного транспорта.
При этом необходимо отметить, что уже сейчас средний возраст грузовых вагонов инвентарного парка ОАО "РЖД" составляет 21,6 года, при нормативе 28 лет. При этом у крытых вагонов средний возраст - 23,4 года, платформ соответственно - 25,5 года, у цистерн - 25,2 года при нормативе 32 года, полувагонов - 18,8 года при нормативе 22 года.
В настоящее время 127 тыс. вагонов - с истекшим сроком службы, до 2010 года необходимо исключить из эксплуатации 143 тыс. вагонов, а к 2015 году - еще 158 тыс. вагонов.
Указанная ситуация при отсутствии необходимого объема инвестиций в закупки нового подвижного состава угрожает утрату позиций как Грузовой компании, так и ОАО "РЖД" в целом на рынке железнодорожных грузоперевозок, который может быть поделен между крупнейшими операторами.
В настоящее время доля инвестиций частных компаний в железнодорожный транспорт лишь составляет 26%, а рентабельность грузовых перевозок с 2003 г. сократилась с 33% до 21,5% в 2005 г.
Таким образом, в случае дальнейшего снижения рентабельности грузоперевозок и роста эксплуатационных затрат, в т.ч. на закупку нового подвижного состава и ремонт существующего выполнение требований недискриминационного доступа к инфраструктуре транспорта и обеспечение необходимого объема перевозок приведет к необходимости госдотирования компании, либо прибыль от реализации акций вместо задекларированного роста капитализации компании будет потрачена на текущие эксплуатационные расходы.
Не меньшую угрозу представляет предположение о дерегулировании грузоперевозок - устранение государственного регулирования (ФСТ России) вагонной составляющей и сохранение регулирования только локомотивной составляющей - за тягу поездов. В настоящее время ФАС и ФСТ России не дали положительного заключения в пользу устранения горегулирования тарифов, т.к. доля ОАО "РЖД" (Грузовой компании) составляет более 70%.
В 2006 году прирост объемов перевозок в приватных вагонах российских собственников более чем в 3 раза опередил прирост перевозок грузов в вагонах ОАО "РЖД" (+12,5% и +4,0% соответственно).
Значительную конкуренцию железнодорожный транспорт испытывает со стороны других видов транспорта: по объему перевезенных грузов его доля чуть больше 40%.
Наряду с этим необходимо отметить, что еще до создания Грузовой компании отмечаются негативные тенденции, связанные с попытками неправомерного отчуждения подвижного состава парка ОАО "РЖД", в т.ч. т.н. "резерва", связанного с обеспечением мобилизационной готовности.
Так, только в 2006 году Юго-Восточным, Северным, Восточно-Сибирским и Кузбасским УВДТ установлены факты хищения подвижного состава ОАО "РЖД", которые после перенумерации (новый вагон парка "резерва" ОАО "РЖД", находящегося на специальных стоянках для использования в "угрожаемый" период и при мобилизационных перевозках, перенумеровывался и использовался частным оператором для грузоперевозок, а вместо него в парк пригонялся списанный вагон, приобретенный по цене металлолома) использовались недобросовестными перевозочными компаниями для организации перевозок - в настоящее время "найдены" более 40 вагонов. Возбуждены уголовные дела по ст. 159 УК РФ. Ущерб превысил 15 млн. руб.
Вместе с этим, предполагаемое реформирование железнодорожного машиностроение и расширение госфинансирования отрасли создает ряд криминальных угроз эффективности реализации стратегии развития транспортного машиностроения:
- неправомерное отчуждение активов отрасли при структурном реформировании, связанное со злоупотреблениями руководителей предприятий;
- захват активов и пакетов акций предприятий со стороны рейдерских группировок в период консолидации мощностей ключевых предприятий;
- хищение денежных средств, выделяемых в рамках перспективных планов НИОКР транспортного машиностроения;
- нецелевое использование и хищение денежных средств, выделяемых в рамках федеральных целевых программ и программ господдержки развития отрасли.
Угроза неправомерного отчуждения активов отрасли при структурном реформировании связана в первую очередь с незаконными действиями руководителей или бывших руководителей, которые через создаваемые ими или через доверенных лиц подставные коммерческие структуры выводят в личное пользование наиболее ликвидные активы и занижают стоимость предприятия накануне структурного реформирования. При этом используются различные "схемы", предусматривающие реализацию толлинговых схем, продажу продукции завода ниже себестоимости подконтрольной коммерческой структуре, заключение заведомо невыгодных договоров о совместной деятельности, аренды, кредитования и др.
Примером противодействия подобным незаконным "схемам" могут служить мероприятия, проведенные сотрудниками Тюменского ЛУВДТ и РУ ФСБ по Тюменской области, в результате которых было установлено, что в результате реализации в период 2001-2006 г.г. продукции Ишимского механического завода (производство оборудования для локомотивов) ниже себестоимости, а также по толлинговой схеме (из давальческого сырья) созданной руководством завода фирме, накануне реформирования (в 1 квартале 2007 года запланирована реорганизация в дочернее общество ОАО "РЖД") предприятию были причинен ущерб на сумму более 31 млн. руб. - в настоящее время решается вопрос о возбуждении уголовного дела по ст. 201 УК РФ.
Угроза захвата активов и пакетов акций предприятий в период консолидации мощностей ключевых предприятий, может быть реализована как в результате преднамеренного банкротства предприятий (в т.ч. с использованием вышеуказанных схем), так и со стороны рейдерских группировок, перенацелившихся на предприятия транспортного машиностроения, выводимые из состава ОАО "РЖД" и не имеющие эффективных механизмов противодействия "рейдерству" и "гринмэйлу".
В 2006 году Средневолжским УВДТ пресечена деятельность преступной группы состоящей из руководителей ООО "Автэл" и ООО "Россиянин", которые путем фальсификации документов с использованием неправомерного решения суда пытались незаконно приобрести права собственности на земельный участок предприятия Куйбышевской железной дороги. Предотвращен ущерб государству на сумму 11,6 млн. руб. - возбуждено уголовное дело по ст.ст. 159 ч. 4, 171-1 ч. 3 УК РФ.
Хищение денежных средств при реализации перспективных планов НИОКР осуществляется путем фиктивного оформления приемки и внедрения фактически не существующей или не поставлявшегося оборудования на предприятия железнодорожного машиностроения в рамках ведомственных и государственных целевых программ.
Северным УВДТ выявлены многочисленные факты хищения денежных средств, выделяемых ЗАО "Дорожный центр внедрения" Северной ЖД в рамках реализации планов НИОКР по закупке автоматизированных систем контроля и обслуживания подвижного состава и локомотивов. Установлен ущерб на сумму более 15,9 млн. руб. - возбуждено 4 уголовных дела по ст. 159 ч. 4 УК РФ.
Нецелевое использование и хищение выделяемых в рамках федеральных целевых программ и программ господдержки развития отрасли денежных средств осуществляется в результате незаконного использования государственных дотаций и преференций с использованием подложных документов, а также высоколиквидных товарно-материальных ценностей и активов предприятия с использованием служебного (должностного) положения.
Московским УВД на железнодорожном транспорте выявлен факту хищения завскладом Люблинского литейно-механического завода материально-технических ценностей (осевых заготовок) на сумму более 6,1 млн. руб. - возбуждено уголовное дело по ст. 160 ч. 4 УК РФ (присвоение или растрата). Ранее были выявлены злоупотребления директора ГП Люберецкий завод "Пластмасс", который при реализации продукции предприятия по заведомо заниженным ценам и закупках невостребованного сырья по завышенным ценам нанес ущерб заводу на сумму около 1 млн. руб. - возбуждено уголовное дело по ст. 201 УК РФ.
Наряду с этим, создание Трансмашхолдинга, а также существенный разрыв между задачами НИОКР и реальными производственными возможностями (предприятия не способны реализовать массовый выпуск и внедрение современных образцов техники - например высокоскоростной локомотив "Сокол") создается угроза неэффективного использования денежных средств, выделяемых в качестве господдержки отрасли и без криминального влияния преступных группировок.
В настоящее время рамках реализации 3 этапа структурно-экономического реформирования железнодорожного транспорта предусмотрено развитие рынка железнодорожных перевозок (объем оценивается в 1,2 трлн. руб.), основными видами останутся:
- оказание услуг инфраструктуры;
- предоставление услуг локомотивной тяги;
- услуги перевозчиков;
- услуги операторов по предоставлению подвижного состава;
- ремонтные услуги;
- услуги по обслуживанию пассажиров.
При этом предусматривается появление и ряда новых услуг, в т.ч. логистики, обеспечивающей оказание комплексных услуг по осуществлению перевозок и организации терминально-складской деятельности.
При этом разработанная модель предусматривает рост объема рынка по сравнению в 1,6 раза, реализацию комплекса мер по господдержке железнодорожного транспорта и изменение системы формирования тарифа - разделение его на составляющие:
- инфраструктурную;
- локомотивную;
- перевозочную;
- вокзальную.
Предоставляемые услуги в соответствии с представленной моделью разделяются на секторы:
- естественно-монопольный - подлежит государственному регулированию в соответствии с законом "О естественных монополиях";
- потенциально-конкурентный - зависит от развития нормативно-правовой базы и конкурентной среды (перевозочная деятельности и локомотивная тяга);
- конкурентный - основывается на рыночных механизмах саморегулирования, осуществляется на договорной основе под государственным контролем в соответствии с законами "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и "О защите конкуренции".
Однако, несмотря на то, что в целом представленная модель отвечает интересам развития отрасли, отмечается наличие ряда проблемных вопросов:
Применение предлагаемой модели формирования тарифа с учетом устранения его полного государственного регулирования (при выходе из зоны действия законодательства о естественных монополиях) приведет к снижению рентабельности ОАО "РЖД", т.к. государственно-регулируемая составляющая тарифа не будет обладать достаточной гибкостью по сравнению с устанавливаемыми компаниями расценками на свои услуги, в т.ч. на локомотивную тягу, которые могут иметь возможность неконтролируемого роста.
Указанная ситуация может также вызвать рост тарифов для пользователей рынка железнодорожных перевозок и снизить их общедоступность.
Учитывая социальную роль железнодорожного транспорта и наличие планово убыточных видов перевозок (преимущественно пригородных, а также отдельных видов социально-значимых грузовых перевозок) и высокую степень износа, государственное дотирование и поддержка не смогут обеспечить достаточной инвестиционной привлекательности указанного сегмента рынка, что приведет к тому, что основное бремя расходов на данные виды перевозок будут возложены на государство, которое при этом будет лишено доходов от высокорентабельных видов перевозок, которые в первую очередь привлекут интересы инвесторов (примером могут служить городские наземные пассажирские перевозки или авиационные перевозки - услуги соответствующего качества доступны далеко не всем слоям населения, т.к. частные перевозчики отказываются от исполнения социальных функций и обеспечения льгот).
Реализация рыночных принципов саморегулирования деятельности компаний, наряду с государственной поддержкой и дотированием отрасли приведет к росту злоупотреблений, связанных с хищениями и нецелевым использованием выделяемых бюджетных средств и средств ОАО "РЖД", по аналогии с программой лизинга воздушных судов, которая не принесла положительного влияние на отечественное самолетостроение, но способствовала росту злоупотреблений и хищений федеральных денежных средств, выделяемых на господдержку. Не имела успеха и ФЦП по поддержке развития морского флота - значительные средства был похищен или использованы не по назначению (только на судоверфях Северо-Запада было похищено более 80 млн. руб.). Негативные примеры освоения госфинансирования имеются и на железнодорожном транспорте - при проведении работ по косе Тузла СМТ "Желдортрест" было похищено 72,9 млн. руб. бюджетных денежных средств, на Северной железной дороге при реализации НИОКР и поставках оборудования ЗАО "Дорожный центр внедрения" - 15 млн. руб.
В этих условиях одной из важнейших задач для органов внутренних дел на транспорте является обеспечение оперативного сопровождения процессов реформирования железнодорожного транспорта, недопущение криминального перераспределения собственности и неправомерного отчуждения объектов транспортного комплекса. Этот процесс находится под контролем руководства МВД России.
Учитывая, что 16 марта 2007 года исполняется 70 лет со дня создания подразделений БХСС-БЭП, которые обеспечивают экономическую безопасность Российской Федерации и осуществляют противодействие преступности в сфере экономики, хочу использовать возможность для того, чтобы поздравить всех сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями с указанной датой и пожелать успехов в решении возложенных на них задач.
начальник Департамента обеспечения
правопорядка на транспорте МВД России
генерал-лейтенант милиции
Вячеслав Захаренков
