Законодательная база
В 1996 г. был принят Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", который сыграл важную роль в становлении туризма в России: легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристического рынка, принципы государственной политики в сфере туризма и т. д. Вместе с тем, значительные изменения в российском законодательстве, произошедшие за последние 8 лет, а также необходимость дальнейшего его развития с учетом принципов Всемирной торговой организации, нормативно-правовых документов СНГ и Европейского Союза требуют внесения изменений в законодательство о туризме. На это указывает также опыт функционирования российского туристического рынка, в частности -результаты обширной правоприменительной (судебной и др.) практики.
Необходимо учитывать, что туризм - явление комплексное, которое охватывает целый ряд законодательств, регулирующих международные, в том числе экономические, отношения, а также взаимоотношения между странами в социальной, культурной и политической сфере. Требуется внесение соответствующих изменений, к примеру, в налоговое и бюджетное законодательство. Департаментом туризма Министерства экономического развития и торговли РФ еще до начала административной реформы были разработаны поправки к Закону "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Однако до настоящего времени эти поправки в Государственную Думу не поступили.
Актуальным является также совершенствование всей системы законодательства о туристической деятельности по вертикали. На сегодняшний день в субъектах РФ принято уже около 50 региональных законов. Следует отметить, что федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, а также акты субъектов Федерации создаются по одним и тем же канонам, хотя изначально имеют очевидные различия. Первые призваны заложить единые подходы, а вторые - отметить особенности конкретной территории и традиций ее населения.
В связи с этим одной из проблем является отсутствие в федеральных законах четкого разграничения сфер правового регулирования отношений в области туризма между Российской Федерацией и ее субъектами. В плане мероприятий к Концепции развития туризма в России на период до 2005 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 11 июля 2002 г., указывается на необходимость внесения изменений и дополнений в действующий Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (2002-2003 гг.), а в перспективе - принятие нового Федерального закона "О туризме" (2005 г.).
Таблица1. Основные направления совершенствования законодательства о туристской деятельности Основные правовые проблемы в сфере туризма и их причины Механизмы регулирования проблем через внесение поправок и принятие новых законов
Недостаточная гражданско-правовая защита прав и интересов туристов из-за отсутствия в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" подробных положений о порядке заключения, исполнения и прекращения договора оказания услуг по туристскому обслуживанию, о правах и обязанностях сторон по договору, а также об ответственности за нарушение его условий туристскими организациями и туристами. Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" или принятие нового Федерального закона "О туризме в Российской Федерации".
Несоответствие отдельных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" современному законодательству, направленному на создание условий для присоединения России к Всемирной торговой организации.
Приведение понятийного аппарата, а также иных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (туристская деятельность, туроператорская деятельность, турагентская деятельность, туристская услуга и др.), в соответствии с нормами о международной торговле услугами (например, ст. ст. 33-35, 37-39 и др.) Федерального закона No164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от 8 декабря 2003 г., в соответствии с Федеральным законом No184-ФЗ "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 г., а также иными требованиями Всемирной торговой организации и законодательства Европейского Союза.
Отсутствие механизма финансового обеспечения ответственности туристских организаций (финансовых гарантий). Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" или принятие нового Федерального закона "О туризме в Российской Федерации".
Отсутствие на федеральном уровне законоположений, устанавливающих правила деятельности предпринимателей в сфере клубного отдыха (таймшера), гостиничной и экскурсионной деятельности; Принятие Закона "О туризме в Российской Федерации", а также Закона об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха.
Недостаточный уровень государственной поддержки и протекционизма в сфере госрегулирования внутреннего (социального) и въездного туризма (отсутствие льгот по НДС, налогу на прибыль, налогу на имущество, отсутствие льгот для инвесторов, вкладывающих средства в строительство гостиниц и иных предприятий туристской индустрии на территории Российской Федерации; не разработан механизм субсидирования субъектов туристской индустрии, предоставляющих услуги в области социального туризма (для социально-незащищенных слоев населения и т. д.). Во многих государствах деятельность предпринимателей в сфере внутреннего и въездного туризма обеспечивается льготами, субсидируется и кредитуется государством. Так, например, НДС на гостиничные услуги в Швейцариисоставляет всего 5%, в России - 18%.
Принятие Закона "О туризме в Российской Федерации", внесение изменений в Налоговый Кодекс, Федеральные целевые и адресные программы и др. Разработка норм и правил использования социальных чеков "Отдых" (название условное).
Отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере государственного регулирования туризма между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Внесение изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. No95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также принятие закона "О туризме в Российской Федерации".
Отсутствие правовых основ саморегулирования в сфере туристской деятельности. Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" или принятие нового Федерального закона "О туризме в Российской Федерации".
Создание механизмов защиты национального туристского рынка, в том числе защита интересов российских туроператоров и турагентов, экскурсоводов, гидов-переводчиков при вступлении в ВТО. Проект Федерального закона "О туризме в Российской Федерации". Табл. 1.
Защита прав потребителей
Отдельно следует отметить возможные механизмы, позволяющие защитить права и интересы потребителей туристических услуг в случае реализации предложения Правительства РФ по отмене лицензирования туроператорской и турагентсткой деятельности. Ключевым экономическим регулятором взаимоотношений между потребителем и тем, кто производит туруслугу должен стать гражданско-правовой договор. В Законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" положения о туристском договоре обозначены лишь фрагментарно. Поэтому приведение данных положений в соответствие с международными требованиями защиты прав потребителей (Директива ЕС "О комплексных турах, путешествиях и отдыхе" 1990 г. и др.) является одной из актуальных задач государственной политики в сфере туризма.
Обязательным условием осуществления предпринимательской деятельности должно быть требование о предоставлении потребителям документов о финансовом обеспечении ответственности турфирм. Основными формами такого обеспечения могут быть банковская гарантия, а также страхование ответственности турфирмы по туристскому договору. Концептуальные положения о банковской гарантии, а также страховании договорной ответственности прописаны в Гражданском Кодексе. Детали будут уточнены в отраслевых туристических законах. Усилить действие данного механизма можно посредством установления в Законе нормы о том, что существенным условием туристского договора является обязанность туристской фирмы предоставить финансовое обеспечение исполнения ее обязательств перед туристом. Аналогичная норма содержится, например, в ст. 587 Гражданского Кодекса применительно к договору ренты.
В случае отмены с 1 января 2005 г. лицензирования турагентской и туроператорской деятельности, которое предлагает Правительство РФ, законопроект "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации", подготовленный Комитетом по культуре и туризму Государственной Думы третьего созыва, будет нуждаться в доработках и в этой области. Лицензирование в той или иной форме является обязательным условием, т. е. выступает гарантом для потребителя и определяет условия игры на туристском рынке. И хотя отмена лицензирования направлена на либерализацию работы туристского рынка, она должна сопровождаться принятием комплекса других мер, чтобы не создавать неразбериху на вполне динамично развивающемся рынке туристских услуг.
При отмене лицензирования саморегулируемые организации могут стать еще одним способом регулирования предпринимательства в туризме, прообразом которых являются существующие профессиональные объединения в туризме. Однако пока эти объединения не готовы к тому, чтобы взять на себя какие-либо административные функции, а механизм регулирования рынка туристических услуг, который может заменить лицензирование в туризме, не разработан. Во всяком случае, в Государственную Думу такие предложения не поступали. Следует отметить, что в туристском законе могут быть установлены определенные преимущества и стимулы для предпринимателей - членов данных организаций по сравнению с остальными участниками туристского рынка (например, уменьшение размера финансового обеспечения, дополнительные финансовые гарантии (поручительства) со стороны ассоциации и др.). Появление саморегулируемых организаций ни в коем случае не должно привести к монополизации туристского рынка крупным бизнесом, созданию квазиминистерств от туризма, а также к замене государственного регулирования на "саморегулирование", но с известными административными барьерами и бюрократической волокитой. Создание СРО должно сопровождаться комплексом организационных, правовых и методологических мер.
Крупнейшие участники международного рынка туризма объединены в независимые (национальные и международные) ассоциации. Они сами определяют правила регулирования рынка услуг и несут ответственность перед самими собой, перед потребителями и государством. Более того, эти предпринимательские сообщества берут на себя повышенную ответственность за исполнение своих обязательств перед потребителями, по сравнению с нормами, которые содержаться в национальном или международном законодательстве (например, Всемирная федерация ассоциаций туристических агентств, Международная ассоциация авиаперевозчиков, Международная гостиничная ассоциация, Британская ассоциация туристических агентств и др.). Здесь также следует отметить позитивный российский опыт функционирования саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а также профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Международные отношения
Еще совсем недавно казалось нереальным введение в ближайшем будущем безвизового режима между Россией и странами Европейского Союза. И вот, 27 апреля 2004 г. министром иностранных дел РФ Сергеем Лавровым и комиссаром ЕС Крисом Патеном подписан протокол к Соглашению о партнерстве между Россией и ЕС, который должен быть ратифицирован обеими сторонами. Была достигнута договоренность о необходимости облегчения на взаимной основе проблемы выдачи виз для граждан России и ЕС. Намечено проведение переговоров в 2004 г. для заключения официального соглашения. В дальнейшем работа по созданию условий для безвизовых поездок будет продолжена. Первоначально этот режим коснется учащихся, студентов, молодежи, участников научных и культурных обменов.
Безусловно, присоединение России к Всемирной торговой организации также наложит отпечаток на развитие отечественного туризма, хотя более-менее достоверно о появлении позитивных и негативных факторов для туристической отрасли можно говорить только после завершения переговоров, в ходе которых будут определены условия доступа на рынок услуг России, а также из опыта первых лет применения соглашений ВТО. Тогда можно будет оценить влияние участия в ВТО с точки зрения развития туристской отрасли в России, в том числе и влияния адаптированного к нормам ВТО законодательства.
Либерализм системы ВТО не исключает возможности применения протекционистских инструментов, но определяет строгие рамки их применения. Многие страны с развитой туристской индустрией, являющиеся членами ВТО, сохранили некоторые виды ограничений по доступу на рынок услуг в туристическом секторе. Степень защиты сектора услуг каждой из стран - членов ВТО (в данном случае туристического сектора) может существенно различаться в зависимости от уровня и модели развития туристских услуг. В ряде стран физические лица - иностранные граждане вообще не имеют права заниматься туристской деятельностью, а в компаниях, осуществляющих туроператорскую деятельность в сфере внутреннего туризма, иностранное участие либо не допускается, либо составляет не более 49%.
Практически все страны, состоящие в ВТО, лицензируют этот вид деятельности, причем для получения лицензии необходимо пройти тест на экономическую целесообразность. Лицензия выдается компании только при соблюдении особых требований к уровню профессиональной подготовки персонала. В отличие от России, практически во всех странах ВТО лицензируется деятельность по оказанию экскурсионных услуг (в ряде российских регионов проводится добровольная аттестация). Иностранное участие в экскурсионных бюро не допускается, например, в Испании и Италии. Невозможно представить, чтобы в Париже, Мадриде, Берлине или Лондоне проводились "самовольные" непрофессиональные экскурсии. Поэтому России будет полезно перенять положительный зарубежный опыт.
Существуют и негативные тенденции - обострение конкурентной борьбы, сужение рынка для отечественных участников (турагентов и туроператоров), ужесточение условий. Но чем лучше будут отрегулированы правила работы, закрепленные в законодательных и нормативных актах, тем легче будет работать и отечественным и зарубежным участникам рынка. Естественно, будут действовать и определенные требования по защите российских участников рынка. Об этом следует побеспокоиться заранее, еще на уровне переговоров. Другой вопрос, что протекционистские меры не должны умалять качество оказания услуг, защиту прав потребителей, повышение уровня сервиса, то что может предоставить России выход на международный рынок. Совместить требования по защите и потребителей и туроператоров, и турагентов - задача сложная, но выполнимая, предполагающая консолидацию усилий Правительства, Государственной Думы, самих участников рынка. Для этого создаются совместные органы, например, экспертный совет при нашем комитете, что даст возможность проводить общественную экспертизу законопроектов.
Внутренний и въездной туризм
Законотворческая деятельность Государственной Думы даст возможность развивать туристскую инфраструктуру через федеральные и региональные социально-экономические программы. Отрадно, что за последнее время субъекты Федерации поняли, что туризм - своеобразный локомотив для развития других отраслей. Нужно только принять определенные организационные меры и меры по государственному регулированию на уровне субъектов (например, создать департамент по туризму при местном органе власти), правовые основы и программы по развитию, провести рекламную кампанию. Так, на федеральном уровне может быть востребован опыт Москвы, Санкт-Петербурга и, в частности, Краснодарского края и распространен далее уже в качестве универсальных методов.
Положение дел в Краснодарском крае мне хорошо знакомо. В 1996 и 2000 гг. я избирался председателем Городского Собрания г. Сочи. С 2001 по 2003 гг. работал заместителем главы администрации Краснодарского края по развитию Азово-Черноморского побережья, санаторно-курортному комплексу и туризму, генеральным директором департамента комплексного развития Азово-Черноморского побережья. Краснодарский край благодаря своим курортам является крупнейшим туристским регионом России. В крае расположены три крупнейших черноморских курорта: Сочи, Геленджик и Анапа, а также города-курорты: Ейск, Горячий Ключ (старейший курорт Кубани), туапсинские курорты Джубга, Лермонтово, Ольгинка, Шепси и др., Темрюкская курортная зона (Тамань и др.).
Краснодарский край постоянно присутствует на международных инвестиционных форумах. Среди проектов по развитию края - проекты застройки Анапы, этнопарк Геленджика, создание туристского комплекса в Апшеронском районе, федеральная целевая программа по развитию Красной Поляны, градостраительная концепция по развитию береговой полосы Адлерского района, строительство малых гостиниц в Сочи. Все это стало возможным при системной работе и комплексном подходе. Безусловно, инвесторы идут туда, где подготовлены соответствующие нормативные документы и есть законодательство по защите инвестиций, где в принятом на международном уровне формате подготовлены ТЭО этих проектов. Причем сегодня основной упор в развитии туристских услуг делается на отечественных инвесторов, хотя есть и примеры привлечения иностранных инвестиций, поскольку туризм - одна из наиболее динамично развивающихся отраслей, возвратность в различных секторах которой составляет от 5 до 7 лет. Неудивительно, что проекты курортно-туристического комплекса составляют 90% всех инвестиционных проектов края.
Методика, отработанная на отдельных регионах, может быть унифицирована и общеприменима с учетом особенностей в других субъектах Российской Федерации, а также спроецирована на федеральный уровень для подготовки соответствующих законопроектов и федеральных целевых и адресных инвестиционных программ.
Журнал "Экономика России: ХХI век" No 16
Док. 281768 Опублик.: 07.03.07 Число обращений: 374
