Тезисы доклада Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина на конференции 29 октября 2003 годаНазад
Тезисы доклада Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина на конференции 29 октября 2003 года
Конституция Российской Федерации 1993 года - первая в истории нашей страны полноценная конституция, признающая неотчуждаемость основных прав и свобод человека и предусматривающая демократизм организации публичной власти, ее правовой характер. Главная проблема - реализовать этот потенциал, обеспечив адекватную интерпретацию Конституции в контексте развития России, ее государственной и общественной жизни.
Момент, в который я говорю об этой проблеме, крайне сложный с точки зрения международной и внутрироссийской ситуации.
Что я имею в виду?
1. Прежде всего, мы видим, что все более откровенно ставится под сомнение действовавшая три с половиной века Вестфальская система международного права. С ее центральными принципами, закрепленными в уставе ООН и перешедшими в конституции государств, - принципом государственных суверенитетов, неправомочности вмешательства во внутренние дела государств и нерушимости границ.
Ранее эта система, при всех ее известных нарушениях с позиции силы, все же была правовым стержнем международных отношений. И ее нарушения воспринимались как именно неправовые действия.
Сегодня же она поставлена под фундаментальное сомнение именно в ее правовом смысле.
Вестфальская система поставлена под сомнение рядом добровольных международных соглашений, в рамках которых значительные объемы государственного суверенитета делегируются наднациональным органам или частям государства. Пример первого - Маастрихтские соглашения Европы 1992 года. Пример второго - "принцип субсидиарности", согласно которому проблемы должны передаваться на тот наинизший уровень, на котором имеются ресурсы и возможности для их решения.
Вестфальская система поставлена под сомнение и результатами политической и экономической глобализации. Действительно, в современном мире, где налицо повышение открытости и взаимосвязи государств во всех сферах их деятельности, говорить об абсолютных суверенитетах невозможно.
Однако нынешние, все более распространенные, интерпретации этой тенденции идут гораздо дальше. Их авторы заявляют, подобно ортодоксальным марксистам сто лет назад, о наступлении эпохи "отмирания государства".
Американский политический философ Френсис Фукуяма прямо пишет, что "господство рынка приводит к отмиранию государства". Такой крупный политик, как Генри Киссинджер, в своем майском интервью газете "Ди Вельт" заявляет о смерти Вестфальской системы и бессмысленности идеи государственных суверенитетов.
В американской политической аналитике все чаще произносятся слова о "мягких суверенитетах". В оборот политики активно вводятся понятия "права этносов и регионов на самоопределение" и "гуманитарных интервенций".
2. Это - очень опасная тенденция. Опасная в том числе для России. Она опасна потому, что в ней конкретные политические понятия государств и границ вытесняются абстрактными, не имеющими опоры ни в каком праве, географическими и социально-экономическими терминами. Эта тенденция тем более опасна, поскольку подобная терминология все чаще озвучивается политиками. И здесь стоит отметить, что тот же Генри Киссинджер, говоря о смерти вестфальского мироустройства и критикуя неэффективность ООН, ничего не говорит о том, какое мироустройство приходит им на смену.
Но если прежнее правовое мироустройство сломано, а новое еще не создано, это означает единственное - неправовой мировой хаос. С его единственным правом - правом сильных и наглых. От тоталитарных лидеров до террористов.
Вот в таких условиях России приходится вписываться в новый глобальный мир. Очевидно, что мы уже "в глобализации", и нам необходимо не выпасть из глобального мира, оказаться с ним во взаимовыгодных отношениях открытости. Но при этом нужно точно понимать связанный с открытостью риск. Риск раствориться в этом далеко еще не определившемся мире. Риск вобрать в себя и воспроизвести на собственной территории наступающий на мировую политическую систему неправовой хаос.
И потому именно сейчас от сообщества российских специалистов по конституционному и международному праву особенно требуется точный анализ современного понятия полноценного суверенитета. Предельно учитывающего все императивы либеральной демократии, и одновременно обеспечивающего все компоненты сильной и правовой - именно правовой - власти. Именно сейчас от этого в высокой степени зависит сохранение и укрепление мировой субъектности России во всех ее измерениях - политическом, экономическом, социальном.
Мы строим современное либеральное демократическое общество (напомню, что слова liberal, свобода, право - это все однопорядковые явления, поскольку право есть норма, мера свободы). Это, безусловно, требует активной интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционная Судом должны обеспечить такую интеграцию. Обеспечить интеграцию - и одновременно не позволить размыть российский государственный суверенитет чужими интересами и правовым хаосом.
Я, со своей стороны, твердо уверен, что в нынешней российской Конституции заложены для этого полноценные правовые возможности. Я убежден, что буква и дух Конституции позволяют нашей стране обеспечить высокую открытость миру и сохранить реальную государственную субъектность.
3. Однако никакая международная государственная субъектность невозможна, если собственная российская правовая система находится в кризисном состоянии. Это - аксиома, вряд ли требующая особых доказательств. Тем не менее подчеркну, что для государственной устойчивости и государственной целостности, особенно в такой огромной и сложной стране, как наша Россия, необходимо точное соответствие власти и права.
Нет устойчивой "пирамиды" публичной власти - страна погружается в хаос. Если эта власть неправовая, антиправовая, если нет устойчивой "пирамиды" права, правовой системы - и власть рискует выродиться либо в беспредел тоталитаризма, либо в беспредел криминализации и государственного распада.
И особая важность Конституции состоит в том, что она является основой, "несущим каркасом" всей правовой системы, всей "пирамиды" публичной власти. Если этот каркас ослаблен или хотя бы на время сломан - вся нормативная правовая система повисает в воздухе и затем расплывается в аморфную, недееспособную, противоречивую "квазиправовую кашу". А потому для России, которая далеко еще не взяла "барьер" массового устойчивого правосознания, подрыв Конституции оказывается одной из наиболее серьезных угроз государственному существованию.
4. В связи с этим хочу особо остановиться на той критике российской Конституции, которая неоднократно появлялась в последнее время в СМИ.
Говорится, например, что Конституция 1993 г. принималась в спешке и допускает разные толкования.
Говорится, что она "кроилась" под конкретную фигуру Б.Ельцина и дает президенту чрезмерные полномочия. И что нужно "восстановить баланс полномочий" между Президентом, Парламентом и Правительством. Например, перейти к парламентской республике.
Говорится, наконец, что прошла целая эпоха в жизни России, и ее результаты необходимо учесть в новом Основном законе.
5. Прежде всего, относительно "недостаточно хорошего текста", "неоднозначных толкований" и "гипертрофированной роли Президента". Я сам в то время, когда эта Конституция обсуждалась и принималась, многое в ней резко и откровенно критиковал. И "конкретного человека", роль которого была гипертрофирована, критиковал тоже.
Но я, как юрист, очень хорошо понимаю, что идеального текста Конституции, не допускающего неоднозначных толкований, - нет и быть не может. Об этом в течение столетий говорили и писали многие умные люди.
Однако даже сегодня в самых демократичных странах с богатыми конституционными традициями философы и правоведы вынуждены объяснять это политикам. Объяснять, что неоднозначность толкования любого текста - фундаментальное свойство человеческого языка.
6. Далее, насчет "гипертрофированной роли президента". Я твердо убежден, что только акцент Конституции 1993 года на полномочиях президентской власти спас нашу Россию от государственного распада. Существуют процессы, которые создавали и продолжают создавать угрозы этого распада. И для отражения этих угроз в стране (а значит, и в Конституции) должна быть сильная президентская власть.
В переходные кризисные эпохи сохранение целостности и устойчивости страны требует очень сильной государственной власти. Хочу напомнить, что образцовая демократия США выходила из Великой депрессии при помощи очень авторитарного "Нового курса" Франклина Рузвельта. И что генерал де Голль выводил образцовую демократию Франции из острейшего постколониального политического кризиса - также весьма авторитарными методами. Вопрос в другом - как такая конструкция власти вписывается в контекст других конституционных ценностей? Отбрасывает она их или речь идет о форме правления, основанной - как и парламентарная республика - на принципах господства права, демократии и разделения властей.
7. В связи с этим - еще об одном тезисе критиков нынешней Конституции. О том, что именно парламентская (а не президентская ) якобы оптимальна для современности и должна быть установлена в России.
Нет и не может быть абстрактного "оптимального строя"! "Оптимальный строй" всегда и всюду конкретен и совсем не сводится к ложному выбору между парламентской республикой и тоталитаризмом.
Социальная система - это сверхсложная система. А ведь даже для гораздо более простых систем (например, в технике) понятие "оптимальности" предполагает очень непростой и неоднозначный выбор между целями оптимизации и критериями оптимальности. Цели и критерии одни - одна оптимальность. Цели и критерии другие - и оптимальность окажется совершенно другая.
Напомню пример из области, далекой от конституционного права. Нам ведь уже давали советы по трансформации экономики, исходя из "общемировых критериев оптимальности", без учета реалий российского общества и российских институтов. Результат - известен. И теперь советчики из МВФ признают, что советы были наивно-залихватскими, догматически-безответственными и - ошибочными.
8. Возвращаясь к теме парламентской республики, подчеркну, что лично я не знаю исторических примеров, когда большая страна (и, тем более, страна с федеративным устройством и тем более в переходный период) сохраняла государственную устойчивость при парламентарной республике. И отмечу, что тот тип смешанной президентско-парламентской республики с доминирующей ролью Президента, который принят в 1993 году в России, во многом сходен с французской Пятой республикой.
В связи с этим напомню, как появилась Пятая республика. Она возникла по предложению Де Голля тогда, когда слабая, фактически - парламентская, Четвертая республика оказалась на грани государственного распада.
Конституция Пятой республики действует до сих пор. И сейчас даже многие недоброжелатели Де Голля признают, что тогда он спас Францию от гражданской войны.
И сразу, в противовес, напомню о еще одном историческом примере: о Веймарской Германии. Которая, будучи парламентской республикой, в момент своего ослабления допустила приход к власти Гитлера.
Могут возразить, что нынешняя ФРГ - парламентарная республика в чистом виде. По буквальному смыслу это так. Но фактический государственный режим так называемой "канцлерской республики", каковой является ФРГ, в чем-то даже превосходит президентскую республику, поскольку в силу особенностей партийной системы канцлер по существу не только осуществляет исполнительную власть, но и имеет огромное, если не решающее значение в парламенте. Без такой прочной партийной системы правительство меняется со скоростью мультиков. Стоит посмотреть, как часто возникали на протяжении последних десятилетий острые политические кризисы и смены власти в парламентарной республике Италии. А ведь Италия гораздо меньше России, не является федерацией и не находится в столь сложном переходном состоянии реформирования, она во многих отношениях, в том числе социально-экономически, гораздо благополучнее современной России. И что: проводить такие эксперименты в огромной необустроенной России?!
Так что об "оптимальности" государственного строя парламентской республики говорить не стоит. И лично я твердо убежден, что, если бы у России была не Конституция 1993 года, а Конституция парламентской республики типа итальянской, - наша страна давно бы распалась на части.
9. Теперь - о "приведении Конституции в соответствие с меняющейся реальностью".
Реальность действительно сильно изменилась за десять прошедших лет. Реальность на то и реальность, чтобы всегда меняться. Но при любых изменениях реальности - что-то в ней всегда оказывается неизменным или, по крайней мере, преемственным. И это, неизменное и преемственное, неизбежно сохраняется в базисных описаниях реальности.
Конституция - главное правовое описание реальности. И потому она просто обязана эти элементы неизменности и преемственности воспроизводить, сохранять и поддерживать. И - не побоюсь этого сильного слова - охранять!
Подчеркну, что в мировой политической практике серьезные изменения Конституции - явления чрезвычайные. Обычно связанные с принципиальными изменениями социально-политического строя. То есть - с революциями. Например, США, которые во многих смыслах являются для политического мира "конституционным образцом" - свою Конституцию, закрепляющую президентскую республику, не меняли никогда.
И это - не случайность. Фундамент социально-государственной устойчивости - стабильность конституционного строя. Именно эта стабильность позволяет всем субъектам политики, экономики, социального действия - от партий и других общественных институтов до хозяев корпораций и рядовых граждан - понимать свои перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность.
Конституция - бесспорная и единственная в своем роде правовая гарантия стабильности политического и общественного строя. Именно на ней держится все остальное здание "предсказуемого будущего". Это всегда прекрасно понимали американские правоведы и политики, которые веками ожесточенно воюют за каждую букву очередной поправки к своей "Декларации прав", но не трогают основной конституционный текст.
Еще раз подчеркну: любые серьезные изменения в Конституции адресуют к вопросу о легитимности государственной системы и об изменениях государственного строя. То есть к революции. Не случайно ту же французскую Конституцию Пятой республики называют "политической революцией".
События начала 90-х годов в России были настоящей, и очень радикальной, революцией. И потому изменение Конституции было необходимо и оправдано.
Но сейчас, прежде, чем говорить об изменениях в Конституции, касающихся государственного строя, мы просто обязаны себя спросить: стране необходима новая революция? И страна готова идти на связанные с ней - возможно, катастрофические, - издержки?
Я убежден, что нет.
10. Меня часто спрашивают о соотношении Конституции, как "формулы стабильной власти", - с реалиями политики, которая всегда есть борьба за власть.
Отвечаю. Конституция - это генеральное соглашение между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна. Не случайно в буквальном переводе Конституция означает устроение.
Да, политика - это борьба. А Конституция - это свод основополагающих правил, в пределах которых возможна политическая борьба. А Конституционный Суд - арбитр, призванный следить за соблюдением главных правил борьбы. Президент - гарант Конституции, а Конституционный Суд - ее хранитель, с тем чтобы борьба всегда шла именно в пределах правил и что эти главные правила никто не станет менять в угоду избранным игрокам.
Разумеется, Конституция не исчерпывает этих правил. Кроме нее, существует система законодательства, нижестоящих нормативных правовых актов, актов применения права. Но все это обязано существовать в конституционных рамках. И одна из особых угроз обществу - нарушения конституционных рамок как главных правил.
Необоснованные изменения, нестабильность, нарушения Основного закона - толчки к тому, что вся остальная система правил, по которым живет общество, начнет подвергаться сомнению, эрозии, размыванию. И тогда сначала дух, а затем и буква правил - любых правил - начнут терять значение.
Это справедливо для всякого общества. Даже для такого, в котором правосознание граждан целенаправленно воспитывается с детства - как например, в США или Германии.
Но у нас в России, как все мы хорошо понимаем, массовое правосознание пока находится в зачаточном, слабом и неуверенном, состоянии. И у нас риск дальнейшего ослабления этого правосознания в результате попыток пересмотра конституционных норм - и вполне реален, и крайне опасен.
11. Хочу оговорить, что я не ретроградный буквоед и не консервативный противник любых изменений. Жизнь идет, реальность меняется. Конституция - не "священная корова". И потому конституционные основания российской государственности можно и нужно анализировать, обсуждать, подвергать тщательному разбору. Но это необходимо делать обязательно высокопрофессионально. И, главное, не превращать в инструмент пиар-акций и политической игры.
Конституция - слишком серьезный и опасный предмет для такой игры. Это тот фундамент, на котором стоит наша - пока далеко не столь прочная, как хотелось бы - государственность. Это фундамент того общего Российского дома, в котором живем мы все - от политика до рабочего и от предпринимателя до бомжа.
Хотелось бы, чтобы понимание этого вопроса, принципиально важного для судьбы страны, лежало в основе действий всех политиков и всех политических сил.
12. Но в то же время Конституция - не мертвый текст, не пыльный манускрипт, на всякий случай лежащий на полке. Она, не побоюсь метафоры - Слово в его изначальном библейском понимании. То есть Слово действующее и творящее. И то, что оно действующее и творящее - нам с вами нужно доказывать ежедневно и ежечасно.
Текст Конституции живет в сложном контексте культуры и идеологий, которые не могут не влиять на его творящее действие. Выходы этого текста в соприкосновение с целостной жизнью, и в том числе с политической, экономической, социальной реальностью - в его интерпретациях. А суть этих интерпретаций - в практическом правотворчестве и правоприменении.
И именно здесь кроется очень много правовых "подводных камней".
Никакая Конституция не действует "сама по себе". Ее главные проекции на повседневную практику - законы, другие нормативные правовые акты и правоприменение. То есть - та пирамида правовой системы, каркасом которой является Конституция.
У этой проблемы две главных стороны - законодательство и система исполнения законодательных норм.
13. Наше законодательство многие, и не без оснований, критикуют за его недостатки. Должен заметить по своему опыту, что нет страны, в которой законодательство не критиковали бы точно так же.
Но есть в этой критике и своя особая российская правда. Она - в иногда явно неадекватном опыте и профессионализме наших парламентариев. В законодательном процессе недостаточно просто знать правила, то есть заглядывать в правовые нормы. Нужно еще уметь и по настоящему хотеть ими пользоваться.
В связи с данным замечанием хочу подчеркнуть, что при моих беседах с законодателями различных стран неоднократно вставал вопрос о том, что роль собственно парламентских голосований в принятии законов неуклонно падает. Речь идет о том, что, например, в германском Бундестаге основные решения фактически все чаще определяются не на общих заседаниях, а в профильных комиссиях. И это оказывается нормой.
Почему? Да потому, что законодатели уже давно поняли, что плохой закон - это брак в их работе, за который накажут избиратели. И поэтому все законы готовятся на основе детальной профессиональной проработки в профильных комиссиях и комитетах. А затем, до вынесения на голосование, дополнительно согласуются с депутатами других комитетов и всех ключевых партийных фракций.
В результате практически исключается возможность появления законов "сырых", неэффективных, а также не согласованных с действующим законодательством и конституционными нормами. То есть сводится до минимума то поле правовых конфликтов и сшибок, на котором могут резвиться разного рода недобросовестные лоббисты, коррупционеры и политические авантюристы. И решающая роль в этом, повторю, принадлежит именно профессионализму и добросовестности законодателей. Чего нам в России, увы, часто недостает.
14. Вторая сторона этой же проблемы - правоприменение.
Нашу судебную систему критикуют еще чаще, чем законодательство. И также не без оснований.
Судебная система - в очень большой мере сфера интерпретации, толкования законов. Идеальных законов, повторю, не бывает. А если закон к тому же не вполне профессионален и однозначен, его субъективная интерпретация открывает лазейки и для судебных ошибок, и для прямых злоупотреблений.
Об этом, как об огромной проблеме нашей сегодняшней России, говорят многие. Не стану повторяться. Хочу лишь подчеркнуть, что наша задача, как юристов - не допускать, чтобы буква закона уничтожала его дух. Наша задача - в том, чтобы изо всех сил стараться снять извечное русское противопоставление "судить по закону или по совести". По закону и по совести - обязательно должно совпадать.
Переводя это на правовой язык, скажу просто. Мы должны максимально быстро создавать в России современную и эффективную судебную власть.
15. Конституционный Суд - вершина этой власти. И должен отметить, что количество обращений в КС по вопросам нарушений конституционных прав и свобод, нарушения Конституции растет.
С одной стороны, это означает, что все больше граждан страны осваивает правовую систему и начинает ее активно использовать.
Но это одновременно и тревожит. Тревожит потому, что многие жалобы, поступающие в КС, свидетельствуют не столько о дефектах законов, сколько об ошибках правоприменителей. А растущий поток обращений по поводу таких ошибок - не может не снижать оперативность нашей работы по рассмотрению дел, имеющих важнейшее значение для российской государственности.
Справедливо говорится, что Конституционный Суд - не пожарная команда, которая должна лететь с сиреной на каждый правовой пожар по первому зову. Но в то же время нельзя допускать, чтобы КС оказался тем правовым органом, который всякий раз приезжает на остывшее пепелище.
А решение этой дилеммы зависит не от КС. И не от меня, как его Председателя. КС не имеет права рассматривать проблемы по своей собственной инициативе. В законодательстве четко прописано, что основание для их рассмотрения - запрос органов государственной власти или жалоба гражданина. А потому еще раз хочу напомнить о нормальной обязанности российских граждан и, прежде всего, политиков, - своевременно ставить перед КС те проблемы, которые относятся к сфере нашей компетенции и требуют немедленного реагирования.
16. Я не имею, по своему статусу, права на личные политические высказывания и собственные публичные правовые оценки. Но в то же время я прекрасно понимаю, что деятельность КС непосредственно затрагивает высший уровень российской политики.
Именно поэтому для меня и моих коллег категорически недопустима малейшая политизация деятельности и решений.
Однако каждый из нас хорошо сознает, что мы все находимся в единой и во многом кризисной российской реальности.
Это очень сложная и очень противоречивая реальность.
В этой реальности острейшие мировые процессы и рушащиеся структуры международного права - вне сферы нашего контроля и решающего влияния.
В этой реальности налицо множество разрывов между оболочками властных, социальных и других институтов - и содержательным наполнением этих институтов. Множество разрывов между формой и содержанием. И Конституция, как важнейший правовой институт, - не может оказаться вне искажающего и трансформирующего влияния такой реальности.
Одно из опасных свойств этой реальности - ее криминальный контекст. В котором даже нормальные русские слова начинают приобретать криминальный оттенок.
Вот пример из нашей правовой сферы. Такое важное и нужное слово, как "понятие", оказывается противопоставлено закону. Но право без понятий - бессмысленно. А слова, повторю, не мелочь. Они творят реальность. И мы не можем не видеть, как криминальный контекст начинает искажать, смещать нашу реальность. И не дай нам Бог, чтобы эти искажения начали пропитывать сферу права.
17. Но именно в этой реальности и в этом контексте нам приходится жить сегодня. И именно в ней нам придется строить другую, более светлую и благополучную, реальность.
Строить, точно понимая необходимость единства права и правды. Строить, точно понимая, что Конституция - краеугольный камень такого единства.
Мы должны все это понимать. И должны помнить, что эта Конституция появилась после трагедии осени 1993 года и учитывает горький и страшный опыт этой трагедии. И мы - именно мы - в ответе за то, чтобы этот горький и страшный опыт никогда не был повторен на нашей земле.
Сейчас очень много говорят о различных типах безопасности, которым следует уделять особое внимание в развитии России. Я бы подчеркнул, что в этом ряду на особом месте должна стоять правовая конституционная безопасность.
Она подразумевается как бы сама собой. Есть, мол, обязанности министерств, ведомств, Конституционного Суда и других судов, Федерального Собрания, Президента, связанные с защитой конституционного строя.
Но "само собой" ничего в мире не бывает. А в такой тонкой сфере, как конституционное право - тем более. Это необходимо понимать всем, кому дорога страна. Политическим элитам, по роду своей деятельности берущим на себя наивысшую ответственность за Россию, - это понимать особенно необходимо.
Но, повторю, сфера Конституции - очень тонкая и неоднозначная. И чисто юридические санкции здесь недостаточны. А значит, от политиков требуется что-то еще. То, что трудно описать словами. Но это "что-то" всем нам очень нужно и очень важно.
Я бы назвал это конституционно-правовым патриотизмом.
Док. 280202 Опублик.: 02.03.07 Число обращений: 606
