Доклад В.Д. Зорькина на юбилейной Конференции в РАН 10 декабря 2003 года `Конституция России`Назад
Доклад В.Д. Зорькина на юбилейной Конференции в РАН 10 декабря 2003 года `Конституция России`
Уважаемые коллеги. Дамы и господа!
1. Прежде всего, я убежден, что десятилетний юбилей нашей российской Конституции - очень крупное и очень важное событие. На ее основе наша Россия сумела пройти сложнейшее десятилетие крайне масштабных, воистину революционных трансформаций. Сумела пройти - и не ввергнуться в хаос нескончаемых конфликтов регионов, властей, идеологий. Пройти - и не обрушить общество и не потерять государственность. Все эти годы нам много раз предрекали всяческие напасти - тоталитарную диктатуру, гражданскую войну, торжество бандитских анклавов, распад страны. А мы сумели сохранить - и, я убежден, закрепить, - совместное российское историческое бытие. Сумели сохранить главное - Со-Бытие. И потому для меня, как и для большинства российских граждан, сегодняшний день - действительно большое событие.
2. Меня могут упрекнуть в профессиональной предвзятости. Но я все же скажу, что считаю Конституцию одним из главных достижений постсоветской эпохи. Совершая действительную историческую революцию, именно в Конституции мы получили тот правовой фундамент, который обеспечил политическую, экономическую, социальную целостность России. Именно Конституция стала главным средством безусловной и универсальной юридической легитимации российского государства, как единства территории, проживающего на ней общества и механизмов их исторического воспроизводства и развития. Именно Конституция стала системным юридическим выражением основных политических ценностей, которые определяют лицо новой и исторически преемственной России: обеспечение прав и свобод человека, демократическое федеративное правовое государство, разделение властей, парламентаризм и т.д.
3. Но исторический результат, достигнутый Россией за 10 лет жизни по этой Конституции, - вовсе не капитал в надежном банке. Его надо развивать, подтверждать, отстаивать, пополнять каждый день. Причем на фоне тех воистину глобальных и не только внутрироссийских, но и мировых противоречий и перемен, в которые мы вошли в XXI веке. На фоне тех противоречий и перемен, в контексте которых далеко не просто совместить реальный государственный суверенитет - с открытостью миру, а прочную и гибкую власть - с безусловным уважением неотъемлемых человеческих прав и свобод. Что я имею в виду?
4. В международном плане - все более открыто ставится под сомнение действовавшая три с половиной века Вестфальская правовая система. С ее такими центральными принципами, закрепленными в уставе ООН и перешедшими в конституции государств, как государственный суверенитет, неправомочность вмешательства во внутренние дела и нерушимость границ. Ранее эта система, при всех ее известных нарушениях с позиции силы, все же была правовым стержнем международных отношений. И ее нарушения воспринимались как именно неправовые действия. Сегодня же она поставлена под сомнение именно в ее правовом смысле. Вестфальская система поставлена под сомнение результатами политической и экономической глобализации. Действительно, в современном мире, где налицо повышение открытости и взаимосвязи государств во всех сферах их деятельности, говорить об абсолютных суверенитетах невозможно. И пример Евросоюза здесь самый наглядный. Однако есть и другая "антивестфальская" тенденция. Френсис Фукуяма прямо пишет, что "господство рынка приводит к отмиранию государства". Генри Киссинджер заявляет о смерти Вестфальской системы и бессмысленности идеи государственных суверенитетов. Начинают все чаще говорить о "мягких суверенитетах", о "праве этносов и регионов на самоопределение" и "гуманитарных интервенциях". Это - очень опасная тенденция. В ней конкретные политические понятия государств и границ вытесняются абстрактными, не имеющими опоры ни в каком праве, географическими и социально-экономическими терминами. И ничего не говорится о том, какое мироустройство приходит на смену Вестфальской системе и устаревшей ООН. Но если прежнее правовое мироустройство сломано, а новое еще не создано, это означает единственное - неправовой мировой хаос. С его торжеством сильных и наглых. От тоталитарных лидеров до террористов. Вот в такое время Россия должна вписываться в новый глобальный мир. Мы строим открытое демократическое общество и рыночную экономику. Но при этом нужно точно понимать связанный с открытостью риск. Риск раствориться в этом далеко еще не определившемся мире. Риск вобрать в себя и воспроизвести на собственной территории наступающий на мировую политическую систему неправовой хаос. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционная судом - должны обеспечить интеграцию России в открытый мир. Обеспечить интеграцию - и одновременно не позволить размыть российский государственный суверенитет чужими интересами и правовым хаосом. Я твердо уверен, что в нынешней российской Конституции заложены для этого полноценные правовые возможности. Я убежден, что буква и дух Конституции позволяют нашей стране обеспечить высокую открытость миру и сохранить реальную государственную субъектность.
5. Однако никакая международная государственная субъектность невозможна, если государственная, социальная, правовая системы в России находятся в кризисном состоянии. Это - аксиома, вряд ли требующая особых доказательств. Тем не менее подчеркну, что для социальной устойчивости и государственной целостности, особенно в такой огромной и сложной стране, как наша, необходимо взаимное соответствие и взаимодействие двух "политических пирамид". А именно - пирамиды государственной власти и пирамиды права как ее необходимой адекватной формы. Нет прочной и гибкой, способной отвечать на вызовы пирамиды власти, - страна погружается в хаос. Нет прочной и действенной пирамиды права - и пирамида власти вырождается в беспредел тоталитаризма, либо в беспредел криминализации и государственного распада. Государство, общество, личность, право, - это не разные и, тем более, не противостоящие друг другу сущности. Тем, кто все еще нередко пытается их противопоставить, я отвечу словами Цицерона: "Государство - не скопление людей, а правовая общность народа на основе равенства и справедливости". Цицерон не случайно говорит именно о правовой общности. В любой квалифицированной и ответственной правовой норме уже изначально закладывается и государственный, и общественный, и частный интерес. Суть права - в конкретном учете и компромиссе этих интересов. И особая важность Конституции состоит в том, что она является "несущим каркасом" пирамиды права. Если этот каркас ослаблен или хотя бы на время сломан - вся законодательная система повисает в воздухе и затем расплывается в аморфную, недееспособную, противоречивую "правовую кашу". А потому для России, которая далеко еще не взяла "барьер" массового устойчивого правосознания, подрыв Конституции оказывается одной из наиболее серьезных угроз государственному существованию.
6. В связи с этим считаю необходимым обсудить ту критику российской Конституции, которая появлялась в последнее время в СМИ. Говорится, например, что Конституция 1993 г. принималась в спешке и допускает разные толкования. Говорится, что она "кроилась" под конкретную фигуру Бориса Ельцина и дает президенту чрезмерные полномочия. И что нужно "восстановить баланс полномочий" - например, перейти к парламентско-президентской или парламентской республике. Говорится, наконец, что прошла большая эпоха в жизни России, и что ее результаты необходимо учесть в новом Основном законе.
7. Прежде всего, о "недостаточно хорошем тексте", "неоднозначных толкованиях" и "гипертрофированной роли Президента ". Я сам, когда эта Конституция обсуждалась, многое в ней резко критиковал. И Президента, роль которого была гипертрофирована, критиковал тоже. Но я, как юрист, очень хорошо понимаю, что идеального текста Конституции, не допускающего неоднозначных толкований, - нет и быть не может. Неоднозначность толкования любого текста - фундаментальное свойство человеческого языка. И я твердо убежден, что только акцент Конституции 1993 года на полномочиях президентской власти спас нашу Россию от государственного распада. Я хорошо вижу те процессы, которые продолжают создавать угрозы этого распада. И я считаю, что для отражения этих угроз в стране должна быть сильная президентская власть. В переходные кризисные эпохи для сохранения целостности и устойчивости страны и общества требуется очень сильная и активная исполнительная власть. Хочу напомнить, что демократия США выходила из Великой депрессии при помощи очень авторитарного "Нового курса" Франклина Рузвельта. И что генерал де Голль - тоже выводил демократию Франции из острейшего политического кризиса весьма авторитарными методами. Вопрос в другом - как действующая конструкция сильной исполнительной власти вписывается в контекст других конституционных ценностей? Вопрос в том, отбрасывает она их, или же речь идет о форме правления, основанной - как и парламентская республика - на принципах господства права, демократии и разделения властей?
8. В связи с этим - об идее установления в России парламентского строя, как "оптимального" для России. Нет и не может быть абстрактного "оптимального строя"! "Оптимальный строй" всегда и всюду конкретен и совсем не сводится к ложному выбору между парламентской республикой и тоталитаризмом. Социально-государственная система - это сверхсложная система. А ведь даже для гораздо более простых систем (например, в технике) понятие "оптимальности" предполагает очень непростой и неоднозначный выбор между целями оптимизации и критериями оптимальности. Цели и критерии одни - одна оптимальность. Цели и критерии другие - и оптимальность окажется совершенно другая. Напомню пример из области, далекой от конституционного права. Нам ведь уже давали советы по трансформации экономики, исходя из "общемировых критериев оптимальности", без учета реалий российского общества и российских институтов. Результат - известен. И теперь советчики из МВФ признают, что советы были наивно-залихватскими, догматически-безответственными и - ошибочными.
9. Возвращаясь к теме парламентской республики, подчеркну, что лично мне неизвестны исторические примеры устойчивых больших федеративных государств с политической системой парламентского типа. И отмечу, что тот тип смешанной президентско-парламентской республики с решающей ролью Президента, который принят в 1993 году в России, близок к французской Пятой республике. Напомню, что Пятую республику создавал Де Голль в момент, когда слабая, фактически - парламентская, Четвертая республика оказалась на грани гражданской войны и государственного распада. И сразу напомню о еще одном историческом примере. О Веймарской Германии. Которая, будучи парламентской республикой, в момент своего ослабления допустила приход к власти Гитлера. Могут возразить, что нынешняя ФРГ - типичная, и вполне благополучная, парламентская республика. Но в действительности фактический правовой режим "канцлерской республики" в ФРГ в чем-то даже превосходит президентскую республику. Поскольку в ФРГ канцлер, из-за особенностей партийной системы, не только осуществляет исполнительную власть, но и имеет чуть ли не решающее значение в парламенте. Если нет прочной партийной системы, то правительства в парламентской республике меняются, как кадры в телеклипах. Пример - парламентская республика в Италии, с ее регулярными политическими кризисами. А ведь Италия не федерация, гораздо меньше России и социально-экономически гораздо благополучнее. И лично я твердо убежден, что, если бы у России была не Конституция 1993 года, а Конституция парламентской республики типа итальянской, - наша страна давно бы распалась на части.
10. Теперь - о "приведении Конституции в соответствие с меняющейся реальностью". Подчеркну, что в мировой политической практике серьезные изменения Конституции - явления чрезвычайные. Обычно связанные с принципиальными изменениями социально-политического строя. То есть - с революциями. Например, США, которые во многих смыслах являются для политического мира "конституционным образцом" - свою Конституцию не меняли никогда. И это вполне понятно. Фундамент социально-государственной устойчивости - стабильность политического строя. Именно эта стабильность позволяет всем субъектам политики, экономики, социального действия - от партий и других общественных институтов до хозяев корпораций и рядовых граждан - понимать свои перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность. Конституция - бесспорная и единственная в своем роде правовая гарантия стабильности политического и общественного строя. Именно на ней держится все остальное здание "предсказуемого будущего". Это всегда прекрасно понимали американские правоведы и политики, которые веками ожесточенно воюют за каждую букву очередной поправки к своей "Декларации прав", но не трогают основной конституционный текст. Еще раз подчеркну: любые серьезные изменения в Конституции адресуют к вопросу о легитимности государственной системы и об изменениях государственного строя. То есть к революции. Не случайно ту же французскую Конституцию Пятой республики называют "политической революцией". События начала 90-х годов в России были настоящей, и очень радикальной, политической революцией. И потому изменение Конституции было необходимо и оправдано. Но сейчас, прежде, чем говорить об изменениях в Конституции, касающихся государственного строя, мы просто обязаны себя спросить: стране необходима новая революция? И страна готова идти на связанные с ней - возможно, катастрофические, - издержки?
11. Я твердо убежден, что нет. В том числе потому, что нормы действующей Конституции содержат в себе все необходимое для достраивания и развития государственной, социальной, экономической и идейно-политической общности. Конституция - надпартийный, надгрупповой, надэтнический, именно всеобщий источник объединения российского общества. Никак не противоречащий принципам современного плюрализма и обеспечивающий демократическую организацию всех ветвей публичной власти. Напомню, что установленное Конституцией в статьях 1 и 10 разделение властей предполагает три ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную, придавая каждой из них равноценное и равно важное значение. Конечно, влияние на власть оказывают и другие силы (причем Россия в этом смысле вовсе не исключение). Но конституционно легитимны эти и только эти ветви власти, в их оговоренных Конституцией полномочиях, функциях и взаимодействии. И потому нужно точно понимать, что разговоры о неких четвертой, пятой и так далее власти (средств массовой информации, крупного бизнеса, прокуратуры и тому подобное), - это вполне допустимые метафоры политиков и журналистов, но не правовые нормы. В частности, это касается и заявлений о "четвертой власти Президента". Доктрина "четырех властей", которую когда-то Бенджамен Констан отстаивал для Наполеона, в действительности, на мой взгляд, обессмысливает ключевой демократический принцип разделения властей - законотворчества, исполнительной деятельности и разрешения споров о праве. Конечно, в кризисные и переходные периоды в любых обществах и государствах более высокая нагрузка ложится на исполнительную власть и на человека, ее возглавляющего. Но это не снимает и не умаляет сам принцип разделения властей. Хотя и накладывает на Президента, как главу государства и гаранта Конституции, особую ответственность за обеспечение взаимодействия и согласования всех ветвей власти.
12. В контексте нынешних, в том числе юбилейных, обсуждений Конституции, хочу подчеркнуть, что я крайне далек от намерений приписывать российской Конституции одни лишь достоинства. С одной стороны, повторю, идеальных Конституций на бывает. С другой стороны, я сам очень хорошо понимаю те ключевые правовые проблемы, которые у нас в Конституции пока что решены недостаточно точно и определенно. В их числе - отсутствие необходимой четкости в распределении полномочий между Президентом и Правительством, в определении роли Администрации президента, в полномочиях Прокуратуры (которая, будучи, согласно главе 7 Конституции, частью судебной власти, осуществляет следствие и одновременно надзор за следствием). В их числе - наличие пробелов в сфере определения статуса местного самоуправления и в сфере разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее Субъектами. Эти и ряд других проблем нужно решать. Их нужно решать путем принятия необходимых новых норм конституционного законодательства. И это - задача Федерального Собрания. Их нужно решать путем точного, обоснованного и ответственного толкования конституционных норм. И это - задача Конституционного Суда. Но при этом нужно понимать, что никакого идеального права, права без коллизий и противоречий, нигде и никогда не бывает. И что всякое изменение законов, снимая одни противоречия, неизбежно создает новые.
13. В связи с этим считаю необходимым затронуть вопрос, который мне задают очень часто. Вопрос о соотношении Конституции, как "формулы стабильной власти", с реальной политикой, которая всегда есть борьба за власть. Конституция - это генеральное соглашение между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна. Не случайно в буквальном переводе Конституция означает устроение. Политика - это борьба. А Конституция - это свод правил, в пределах которых возможна политическая борьба. Причем Президент - это гарант Конституции, а Конституционный Суд - арбитр, призванный следить за соблюдением главных правил борьбы. Он - хранитель этих главных правил, чтобы никто не стал менять их в угоду избранным игрокам. Разумеется, Конституция не исчерпывает этих правил. Кроме нее, существуют нормы собственно правовой системы (прежде всего законодательных актов), а также правила морали, личные и групповые идеи и идеалы и многое другое. Но все это обязано существовать в конституционных рамках. И одна из особых угроз обществу - нарушения конституционных рамок, как главных правил. Необоснованные изменения, нестабильность, нарушения Основного закона - толчки к тому, что вся остальная система правил, по которым живет общество, начнет подвергаться сомнению, эрозии, размыванию. И тогда сначала дух, а затем и буква правил - любых правил! - начнут терять значение. У нас в России, где массовое правосознание пока находится в зачаточном состоянии, риск дальнейшего ослабления этого правосознания в результате попыток принципиального и всеобъемлющего пересмотра конституционных норм - серьезная угроза социально-политической и государственной устойчивости.
14. В то же время Конституция - не мертвый текст, не пыльный манускрипт, лежащий на полке. Она, не побоюсь этой метафоры, - Слово в его изначальном библейском понимании. То есть Слово действующее и творящее. Текст Конституции живет и творит в сложном контексте культуры и идеологий, которые не могут не влиять на его творящее действие. Выходы этого текста в соприкосновение с целостной жизнью, и в том числе с политической, экономической, социальной реальностью - в его интерпретациях. Есть Конституция как каркас, содержащий в себе фундаментальную доктрину права. Еще раз скажу, что считаю необходимым эту доктрину совершенствовать, развивать вглубь и вширь. Есть отраслевые своды правовых норм, опирающиеся на Конституцию и являющиеся, в определенном смысле, ее конкретизирующими интерпретациями. И есть судебная практика, живое и постоянно реализуемое право, где идет постоянная интерпретация конституционных и отраслевых правовых норм в судебных решениях. То есть суть интерпретаций Конституции - в практическом нормотворчестве и правоприменении. И именно здесь кроется очень много правовых "подводных камней".
15. Наше законодательство не без оснований критикуют за его недостатки. Должен заметить по своему опыту, что нет страны, в которой законодательство не критиковали бы точно так же. Но есть в этой критике и своя особая российская правда. Она - в недостаточном опыте и профессионализме наших парламентариев. В законодательном процессе недостаточно просто знать правила. Нужно еще уметь и по настоящему хотеть ими пользоваться. Нужно, чтобы в результате законотворчества практически исключалась возможность появления законов "сырых", неэффективных, а также не согласованных с действующим законодательством и конституционными нормами. Только тогда сводится до минимума поле правовых коллизий, на котором резвятся недобросовестные лоббисты, коррупционеры и политические авантюристы. Решающая роль в этом, повторю, принадлежит именно профессионализму и добросовестности законодателей. Очень надеюсь, что депутаты и фракции новой Государственной Думы будут в полной мере соответствовать высоким стандартам законотворчества, к которым их обязывает важнейшая политическая и гражданская роль в системе российской власти.
16. Нашу судебную систему критикуют еще чаще, чем законодательство. И также не без оснований. Идеальных законов, повторю, не бывает. Но если закон к тому же не вполне профессионален и однозначен, его субъективная интерпретация открывает лазейки и для судебных ошибок, и для прямых злоупотреблений. Об этом, как об огромной проблеме нашей сегодняшней России, говорят многие. Не стану повторяться. Хочу лишь подчеркнуть, что наша задача, как юристов, - не допускать, чтобы буква закона уничтожала его дух. Наша - задача - в том, чтобы изо всех сил стараться снять извечное русское противопоставление "судить по закону или по совести". Наша задача - в том, чтобы российские граждане не считали альтернативой право - и правду. По закону и по совести, по праву и по правде, - должно совпадать. На правовом языке это прежде всего означает, что мы должны максимально быстро создавать в России современную и эффективную судебную власть.
17. Конституционный Суд - вершина этой власти. И должен отметить, что растет количество обращений в КС по вопросам нарушений конституционных прав граждан законами, в том числе по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой. С одной стороны, это означает, что все больше граждан страны осваивает Конституцию, правовую систему и начинают активно отстаивать свои конституционные права и свободы. Но это одновременно и тревожит. Тревожит потому, что многие дела, которые приходится разбирать в КС, оказываются примерами правоприменительных ошибок. Конечно, Конституционный Суд - не пожарная команда, которая должна по первому звонку выезжать на каждый правовой пожар. Но нельзя допускать и того, чтобы КС всякий раз появлялся на остывшем правовом пепелище. Решение этой дилеммы зависит не от КС. Мы по закону рассматриваем проблемы только на основании конституционных обращений (запросов правомочных органов государственной власти и жалоб граждан). А потому подчеркну, что именно российские граждане и органы государства могут и должны своевременно ставить перед КС те проблемы, которые относятся к сфере нашей компетенции и требуют немедленного реагирования.
18. Я не имею, по своему статусу, права на личные политические высказывания и собственные публичные правовые оценки. Но в то же время я прекрасно понимаю, что роль КС непосредственно относится к высшему уровню российской политики. Именно поэтому для меня и моих коллег категорически недопустима малейшая политизация его деятельности и решений. Однако каждый из нас хорошо сознает, что мы все находимся в единой и во многом кризисной российской реальности. Это очень сложная и очень противоречивая реальность. В этой реальности налицо множество разрывов между оболочками-формами властных, социальных и других институтов - и содержательным наполнением этих институтов. И Конституция, как важнейший правовой институт, - не может оказаться вне искажающего и трансформирующего влияния такой реальности. Одно из опасных свойств этой реальности - ее криминальный контекст. В котором даже нормальные русские слова начинают приобретать криминальный оттенок. Например, такое важное и нужное слово, как понятия, оказывается противопоставлено закону. Но право без понятий - бессмысленно. А слова, повторю, не мелочь. Они творят реальность. И мы не можем не видеть, как криминальный контекст начинает искажать, смещать нашу реальность. И не дай нам Бог, чтобы эти искажения начали пропитывать сферу права.
19. Но именно в этой реальности и в этом контексте нам сегодня приходится жить. И именно в ней нам придется строить другую, более светлую и благополучную, реальность. Строить, точно понимая необходимость единства права и правды. Строить, точно понимая, что Конституция - краеугольный камень такого единства. Мы должны все это понимать. И должны помнить, что действующая Конституция появилась после трагедии осени 1993 года и учитывает горький и страшный опыт этой трагедии. И что мы в ответе за то, чтобы этот горький и страшный опыт никогда не повторился на нашей земле. Наша Конституция, десятилетие которой мы отмечаем, - не некий подарок свыше, а завоевание. Завоевание, полученное ценой больших усилий и больших жертв. Завоевание, обеспечившее новый и большой исторический результат. А, значит, с учетом цены и результата - наша Конституция - огромная ценность для России. Сейчас очень много говорят о различных типах безопасности, которым следует уделять особое внимание в развитии России. Я бы подчеркнул, что в этом ряду на особом месте должна стоять правовая конституционная безопасность - личности, общества, государства. Она подразумевается как бы сама собой. Есть, мол, обязанности министерств, ведомств, Конституционного Суда, Законодательного Собрания, Президента, связанные с защитой конституционного строя. Но "само собой" ничего в мире не бывает. А сфера Конституции - очень тонкая и неоднозначная. И чисто юридические санкции здесь недостаточны. А значит, от политиков требуется что-то еще. То, что трудно описать словами. Но это "что-то" всем нам очень нужно и очень важно. Я бы назвал это "конституционно-правовым патриотизмом".
Док. 280186 Опублик.: 02.03.07 Число обращений: 604
