Доклад В.Зорькина на конференции `Роль конституционного суда в обеспечении стабильности и развития Конституции`, проводимой Венецианской комиссией Совета Европы (Европейской комиссии за демократию через право) и Конституционным Судом Российской ФедерацииНазад
Доклад В.Зорькина на конференции `Роль конституционного суда в обеспечении стабильности и развития Конституции`, проводимой Венецианской комиссией Совета Европы (Европейской комиссии за демократию через право) и Конституционным Судом Российской Федерации
Уважаемые коллеги, дамы и господа!
Как обеспечить стабильность Конституции в том быстро меняющемся, во многом непонятном мире, в который вступило человечество в XXI веке?
Должен ли Конституционный Суд быть "хранителем древности" или он способен действовать, как говорят специалисты в области информатики, "в реальном режиме времени" и, следовательно, быть Хранителем "живой" Конституции?
Эту важнейшую задачу в континентальной системе права, к каковой принадлежит и правовая система России, Конституционный Суд выполняет посредством интерпретации и толкования положений Конституции, прежде всего фундаментальных конституционных принципов и конституционных ценностей, особенно в сфере основополагающих прав. Осуществляя конституционный нормоконтроль, Конституционный Суд развивает правовой вектор Конституции и наполняет установленные ею нормы, а тем самым и всю правовую систему все более глубоким правовым содержанием.
Выявляя смысл ("дух") тех или иных положений Конституции, заложенных в ней норм, принципов и ценностей, Конституционный Суд сталкивается с рядом проблем, неадекватное решение которых создает УГРОЗЫ КОНСТИТУЦИОННЫМ ОСНОВАМ В XXI ВЕКЕ.
Угроза первая, связанная с атаками на Вестфальскую систему мироустройства.
Как известно, современное конституционное устройство государств и международное устройство, политическое и правовое устройство мира по существу сложилось после подписания Вестфальских договоров в 1648 году и основывается на институте государства в качестве своей основной структурной единицы. Основы этой системы составляет принцип государственного суверенитета.
Именно внутри Вестфальской политической системы сформировались и начали активно действовать межправительственные и международные неправительственные организации (еще в первой половине XIX века, после победы над Наполеоном создается Постоянная комиссия по судоходству по Рейну, затем появляется Международный телеграфный союз, Всемирный почтовый союз и т.п.).
Две мировые войны ХХ века не смогли поколебать эту систему, которая еще более окрепла после создания Организации Объединенных Наций.
И вот теперь, в начале XXI века после событий 11 сентября 2001 года создалась самая большая и самая реальная угроза существования Вестфальской системы, а значит и самих основ конституционного устройства суверенных государств.
Такой крупный политик, как Генри Киссинджер, в своем прошлогоднем интервью газете "Ди Вельт" заявляет о смерти Вестфальской системы и бессмысленности идеи государственных суверенитетов.
Заявления отдельных политиков подкрепляются уже созданным агрессивным "научным" обоснованием уничтожения Вестфальской системы. Одним из идеологов этого направления является профессор международного права из США Майкл Гленнон. В своих книгах и статьях он формулирует следующий "постулат": "Крайне разрушительной производной от естественного права является идея равной суверенности государств... Отношение к государствам, как к равным, мешает относиться к людям, как к равным".
Можно выделить два типа атак на Вестфальскую систему. Одна связана с противопоставлением прав человека и права народа на самоопределение принципам государственного суверенитета и территориальной целостности. Вторая - с обвинением национальных государств в неспособности обеспечить эффективное управление в условиях глобализации. Отсюда выдвигается идея управления по сетевому принципу и построения по сетевому принципу организаций для решения глобальных проблем.
С точки зрения такой идеологии, "под снос" должно идти все: Вестфальская система, государственные суверенитеты и территориальная целостность.
Шок 11 сентября 2001 года привел в США к идеологической власти группу людей, которые последние пятнадцать лет оспаривали тезис о том, что каждое государство вправе само определять границы своей свободы. Они стремились к тому, чтобы используя технологии и военное превосходство, реорганизовать мир, взять его под контроль, сделать его более "демократическим" и более безопасным для США.
В американской аналитике все чаще произносятся слова о "мягких суверенитетах". Понятия "права этносов и регионов на самоопределение" и "гуманитарные интервенции" противопоставляются государственным суверенитетам.
Вестфальская система поставлена под сомнение и рядом международных соглашений, в рамках которых значительные объемы государственного суверенитета делегируются наднациональным органам или частям государства. Пример первого - Маастрихтские соглашения Европы 1992 года. Пример второго - "принцип субсидиарности", согласно которому проблемы должны передаваться на тот наинизший уровень, на котором имеются ресурсы и возможности для их решения.
Сейчас на наших глазах создается первое "сетевое" государство - Евросоюз, в котором все решения принимает сеть европейских правительств. Причем в самом Евросоюзе главный спор сейчас идет о том, будут ли члены Евросоюза суверенными государствами, или государствами-регионами внутри единой сети.
Надо сказать, что и ООН разрывается между жесткой вестфальской интерпретацией государственного суверенитета и возрастающим влиянием международного гуманитарного права и прав человека, которые ограничивают власть государственных лидеров над гражданами их стран. На это указал Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, после того как в 1999 году началась война в Косово - без резолюции Совета Безопасности.
Все это - очень неоднозначная тенденция. Она может быть опасна потому, что в ней конкретные конституционно-правовые понятия государств и границ вытесняются юридически неопределенными, не имеющими опоры ни в каком праве, географическими и социально-экономическими терминами.
В результате возникла угроза уничтожения междунароной и национальной законности как таковой. В этом смысле с юридической точки зрения мы все действительно попали в абсолютно хаотичный мир, где все становится непредсказуемым. У неправового мирового хаоса есть одно право - право сильных и агрессивных: это не только "право" сверхдержавы, но и "право" диктаторов, "право" лидеров мафиозных и террористических сообществ.
Очевидно, что все мы уже "в глобализации", и нам необходимо не выпасть из глобального мира, оказаться с ним во взаимовыгодных отношениях открытости. Но при этом нужно точно понимать связанный с открытостью риск. Риск раствориться в этом далеко еще не определившемся мире. Риск вобрать в себя и воспроизвести на собственной территории наступающий на мировую политическую системы неправовой хаос.
И потому именно сейчас от международного сообщества специалистов по конституционному праву особенно требуется точный анализ современного понятия полноценного суверенитета. Предельно учитывающего все императивы либеральной демократии, и одновременно обеспечивающего все компоненты сильной и правовой - именно правовой - власти. Именно сейчас от этого в высокой степени зависит сохранение и укрепление мировой субъектности суверенных государств во всех ее измерениях - политическом, экономическом, социальном.
Угроза вторая, связанная с наступлением на конституционные права человека в условиях борьбы с новыми вызовами и угрозами.
11 - е сентября 2001 года не только положило начало масштабным атакам на национальные суверенитеты и целостность государств, но стало спусковым механизмом в наступлении на конституционные права человека во многих государствах. Такое наступление прокатилось практически по всему миру - от США и Европы до Юго-Восточной Азии и Австралии. Вот отдельные примеры.
В США после 11 сентября Президент США подписал Акт о патриотизме, а Конгресс его единодушно утвердил. Этот нормативный документ во многом ограничил демократические права граждан и СМИ в США и одновременно расширил права американских спецслужб.
Американские правозащитники попытались опротестовать этот законодательный акт. Но Особый апелляционный суд США еще более расширил права министерства юстиции (ФБР подчиняется именно минюсту) по тайному прослушиванию телефонов и всему комплексу оперативных мер по электронному слежению за "подозрительными лицами".
Но это не все. Пентагон создает сейчас не имеющую аналогов в мире автоматизированную систему сбора персональной информации под названием "Тотальная информированность". Она включает: электронную почту, данные о кредитных картах и банковских операциях, сведения о путешественниках и туристах. При этом объединяются коммерческие базы данных с государственными досье, в частности, с данными спецслужб...
В Германии спецслужбы тоже получили новые полномочия - и в частности, возможность проверять банковские счета людей, даже ни в чем не обвиняемых.
В Великобритании разрешено задерживать иностранцев на неопределенное время, причем судебной санкции для этого не требуется.
В Бельгии принят закон, который позволяет полиции проводить так называемые "мягкие расследования" в тех случаях, когда есть подозрения, что готовится преступление, но у следствия не хватает конкретной информации для предъявления обвинения.
Само по себе принятие таких законов угрозы конституционным основам этих государств, конечно, не несет. И, видимо, это вполне адекватная реакция на все более разрастающиеся проявления терроризма, организованной преступности, наркобизнеса и незаконной миграции - тех явлений, которые принято называть новыми вызовами и угрозами человечеству.
Другое дело - до каких пределов можно идти в ограничении конституционных прав человека? Рецепты здесь предлагаются самые разные. Формируется даже своеобразная идеология отказа от основополагающих прав человека. В США, например, издана книга известного ученого, в недавнем прошлом ярого правозащитника - Алана Дершовица под названием "Почему терроризм работает?", в которой автор призывает использовать принцип коллективного возмездия к семьям, этносам, конфессиональным группам террористов; применять любые виды пыток; существенно ограничить иммиграцию и права чужестранцев, в особенности выходцев из определенных регионов мира и т.д.
Такие взгляды получают все большее распространение и в других странах, в том числе и в России. И не только среди ученых, но и политиков, за которых отдали голоса большие группы избирателей.
Можно ли игнорировать такие тенденции сообществу специалистов в сфере конституционного права? Где та черта в ограничениях прав человека, за которой наступает уже отрицание этих прав? Во имя чего и кого проводятся эти ограничения? Каким путем обеспечить баланс обеспечения безопасности государства и общества и соблюдения прав человека? Думаю, что здесь необходим поиск адекватных ответов на тяжелейшие, острейшие вопросы, которые ставит жизнь.
Угроза третья, связанная с реализацией конституционного принципа "социального государства". Термин "социальное государство" - это не проявление посткоммунистической идеологии. В конституциях Испании, ФРГ, Франции, Турции этот термин закреплен достаточно давно. Суть его заключается в стремлении к созданию равных возможностей для всех членов общества. Социальное государство подразумевает проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой уровень жизни (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости, вдовства.
Можно ли с этих позиций назвать многие государства, в том числе и Россию, социальными? С полной ответственностью можно заявить, что нет. Процессы глобализации богатые страны сделали еще богаче, бедные еще беднее. К последним относятся и страны так называемого "переходного периода", в том числе и Россия.
Российская Конституция декларирует равенство прав граждан независимо от имущественного и должностного положения, места жительства - но на деле этот принцип далеко не всегда реализуется. Отбросив исторически не оправдавший себя политический строй, мы ликвидировали и многие достижения в социальной сфере: равенство возможностей в области образования, здравоохранения, безопасности, культуры. Сейчас же такие составляющие качества жизни, как адекватно оплачиваемый труд, доступ к образованию, возможность смены места жительства, нормальное жилье, вроде бы гарантированы нашим гражданам, но на практике доступны очень немногим. Сложившееся неравенство возможностей, с которым российские люди не будут мириться, создает базу для нестабильности.
Такая база для нестабильности характерна для всего постсоветского пространства. Недавние события в Грузии наглядно показали: когда социальное государство отсутствует, рушится и правовое государство. И совсем необязательно смена власти неконституционным путем будет всегда идти по "бархатному" варианту.
Думаю, что можно и нужно принцип "социального государства" обеспечивать правовым путем, в том числе и с помощью законодательных ограничений на проведение таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные права и свободы граждан и размывают социальную справедливость как основу социального правового государства.
Мы понимаем, что здесь нет простых, сиюминутных решений. Право должно действовать во многом тогда, когда просчитан социально-экономический эффект, когда прогноз последствий тех или иных изменений будет работать не на увеличение неравенства, а на его заметное (заметное для простых граждан) сокращение.
С точки зрения экономической - как этого достичь? Изымать ресурсы бюджета на поддержку бедных? Но деньги ведь нужны и на армию, и на промышленность, и на образование, и на многое другое. Увеличивать налоги и бюджет, чтобы на всех хватало? Или, как советуют некоторые левые радикалы, отбирать собственность у олигархов? А за счет чего тогда предприниматели будут инвестировать в предприятия и создавать условия для экономического роста и технологического развития страны, которые только и могут обеспечить России достойное место в мире XXI века и, в том числе, решительно победить бедность?
То есть вопрос о праве и социальной справедливости, как главных принципах правовой трансформации российского общества, и здесь, в сфере экономики, оказывается проблемой, которую придется решать при помощи сложных и далеко не прямолинейных компромиссов и последовательных приближений.
Угроза четвертая, связанная с отсутствием или затягиванием проведения правовой реформы.
Опасность эта реальна для многих государств, особенно, как я уже отмечал, для тех, которые сложились на постсоветском пространстве. Хотя говорить я буду, естественно, обращаясь прежде всего к российским проблемам.
Результаты, которые достигнуты в правовой сфере за постсоветскую эпоху, действительно значимы. Но одновременно эти результаты все еще далеки от тех необходимых стандартов, на которых держится демократическое правовое государство. И это обстоятельство тормозит реальное развитие России и создает разнообразные риски и угрозы.
Поэтому вполне оправдано ставить вопрос о необходимости полномасштабной правовой реформы в России. Если не форсировать в стране правовую реформу, то и все остальные реформы с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.
Какое конкретное содержание я вкладываю в понятие "правовая реформа", и какие ее направления считаю приоритетными? Я бы выделил три основные задачи и одновременно направления правовой реформы. Они, на мой взгляд, таковы:
- правовая трансформация российского общества;
- трансформация и стабилизация системы права;
- реализация жесткой и устойчивой системы правоприменения и обеспечения доступа граждан к правосудию.
Причем подчеркну, что это именно "триединая", системная задача, которую по всем направлениям необходимо решать комплексно и одновременно.
Для реализации этой триединой задачи необходимо, на мой взгляд, решить три крупные проблемы.
Первая проблема - качество, современность и последовательность законодательства. У нас, судя по тем обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще очень много некачественных законов.
Некоторые из принимаемых законов, увы, видимым образом противоречат и букве, и духу Конституции.
Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательным для России общепризнанным принципам и нормам международного права.
Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских "групп интересов". И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства.
Недостаточная квалификация и опыт значительной части российских законодателей - это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться. Однако и в других парламентах заседают не только профессиональные юристы (хотя профессионалов там обычно все-таки гораздо больше). Как здесь быть?
Во многих странах этот вопрос уже давно решается путем тщательного обсуждения законопроектов в профессиональном сообществе и (публично!) в обществе в целом, затем в дискуссиях (вместе с независимыми юристами) во фракциях и профильных комиссиях парламента, и лишь после этого на общих парламентских дискуссиях.
Только так можно свести к минимуму возможность появления "плохих" законов и риск дальнейших правовых коллизий, которые используют всякие недобросовестные лоббисты, коррупционеры и политические авантюристы.
Вторая проблема российского права - нестабильность законодательства. Конечно, это одно из неизбежных последствий тех "послереволюционных" форсированных реформ, которые проводятся в России. Но и здесь у нас явный перебор. Например, недавно принятые Кодексы - Уголовный, Уголовно-процессуальный, Налоговый и т.д. - в скором времени оказываются изменены чуть ли не наполовину. Причем изменены так, что одни дефекты исчезли, но появились другие. Да к тому же все кодексы плохо увязаны между собой, что создает взаимные правовые коллизии.
Стабильность Конституции и всей основанной на ней правовой системы - залог социальной, политической, экономической, в конечном итоге - государственной устойчивости. И, как ни парадоксально это звучит, - залог развития.
Не может быть эффективного индивидуального, корпоративного, государственного планирования и прогнозирования, если неизвестно, как планы и прогнозы соотносятся с завтрашними законами. Не может быть устойчивости и развития, если нет эффективного планирования и прогнозирования. Даже чисто психологически - не может человек, сообщество, общество нормально действовать, если неизвестны завтрашние "условия игры".
Третья проблема - отсталое правосознание и отсталое юридическое образование. Юридические кадры. в нынешней России крайне недостаточны и по количеству, и по качеству. Высококвалифицированные юристы - в острейшем дефиците. Юридическая наука, как таковая, не обеспечена специалистами той квалификации, которая позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы. И, в том числе поэтому, российских студентов-юристов нередко учат "праву вчерашнего дня". Между тем студентов необходимо обучать "праву завтрашнего дня" (концепция "опережающего юридического образования").
Проблема юридического образования в полной мере касаются не только судей и работников правоохранительных органов. Они касаются и чиновников и предпринимателей, и военных, - всех без исключения российских граждан. То есть речь должна идти и о профессиональном юридическом образовании, и о массовом юридическом воспитании и "ликбезе". По сути, нам придется создавать широкое современное российское правосознание: от полноценного современного правосознания юридического сообщества, через правосознание власти всех ветвей, - к массовому правосознанию.
Отдельно надо сказать о правосознании власти. Если власть будет стремиться создавать "под себя" удобное право, то любая правовая реформа станет не более чем фикцией.
Идеал правовой реформы - это единство массового правосознания и правосознания власти в стремлении, опираясь на достижения юридической науки, защитить правовое государство в современном неустойчивом, быстроменяющемся мире.
Такое единство достигается тогда, когда и массовое и властное правосознание осознает истину, которая заключается в том, что Конституция - это генеральное соглашение между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна. Не случайно в буквальном переводе Конституция означает устроение.
У нас в России массовое правосознание пока находится в зачаточном, слабом и неуверенном, состоянии. В этих условиях риск ослабления конституционных принципов демократического правового социального государства - и вполне реален, и крайне опасен.
Нынешняя российская юридическая реальность - очень сложная и очень противоречивая реальность. В этой реальности острейшие мировые процессы и рушащиеся структуры международного права - вне сферы нашего контроля и решающего влияния.
В этой реальности налицо множество разрывов между оболочками властных, социальных и других институтов - и содержательным наполнением этих институтов. Множество разрывов между формой и содержанием. И Конституция, как важнейший правовой инструмент, - не может оказаться вне искажающего и трансформирующего влияния такой реальности.
Но именно в этой реальности и в этом контексте нам приходится жить сегодня. И именно в ней нам придется строить другую, более благополучную, реальность.
Строить, точно понимая необходимость единства права и правды. Строить, точно понимая, что Конституция- краеугольный камень такого единства.
Сейчас очень много говорят о различных типах безопасности, которым следует уделять особое внимание в мировом развитии. Я бы подчеркнул, что в этом ряду на особом месте должна стоять правовая конституционная безопасность - личности, общества, государства.
В заключение хотел бы сказать, что мы строим в России современное либеральное демократическое общество и рыночную экономику. Это, безусловно, требует активной интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционным Судом - должны обеспечить такую интеграцию. Обеспечить интеграцию - и одновременно не позволить размыть российский государственный суверенитет чужими интересами и правовым хаосом, ограничить права и свободы наших граждан.
Благодарю за внимание.
(Москва, 27 февраля 2004 года)
Док. 280184 Опублик.: 02.03.07 Число обращений: 616
