`Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность`Назад
`Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность`
Доклад Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина на научно-практической конференции "Роль права в обеспечении национальных интересов" 25 октября 2005 года
1. Национальные интересы в условиях глобализации.
В современный лексикон права и политики прочно вошел термин "национальные интересы". Конечно, главное в этом термине - не интересы какой-либо нации в смысле этноса (коренного, титульного, составляющего большинство), а единство интересов граждан и общества в рамках конкретного суверенного государства, т.е. интересы народа (многонационального народа), интегрированного в государственное сообщество на основе права.
Когда мы говорим о единстве интересов, то предполагаем не стопроцентное совпадение личных интересов всех граждан, населяющих то или иное государство. Такого арифметического совпадения личных интересов не может быть в природе - суть человечества в его многообразии и разности личных интересов.
Единство личных интересов в этом многообразии достигается согласованием коренных интересов, что является необходимым условием развития личности, общества и государства, их безопасности.
Именно такие согласованные национальные интересы граждан, общества и государства выражаются в праве и закрепляются в Конституции - Основном Законе России как правовом государстве.
Зачастую на право смотрят лишь как на средство, инструмент. Между тем право как мера, норма человеческой свободы представляет собой великую ценность. Жестокой альтернативой ему выступает бесправие, безнормие, социальный хаос. Поэтому принцип господства права лежит в основе современного миропорядка и конституционного строя современного государства, в том числе России.
Конституционный Суд призван в режиме непрерывного мониторинга поддерживать это согласование интересов, осуществляя конституционное правосудие в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей ее территории. Вмешательство Конституционного Суда требуется каждый раз тогда, когда образуются или выявляются несоответствия, противоречия, разрывы закрепленных в Конституции согласованных национальных интересов с нормами федеральных и региональных законодательных актов.
Такие правовые разрывы обусловлены не только ошибками соответствующих законодательных органов, но и многими факторами объективного характера. И прежде всего - стремительно меняющимся современным миром, процессом, который в науке и практике назван глобализацией.
О глобализации уже написаны сотни книг и тысячи статей. Но до сих пор отсутствует единство в понимании сути этого, определяющего современный мир явления.
Одна группа ученых, которых называют гиперглобалистами, полагает, что люди на всей планете попали в зависимость от порядков, царящих на мировом рынке; экономическая глобализация влечет за собой "денационализацию" экономики путем установления транснациональных сетей производства, торговли и финансов; традиционные национальные государства становятся неестественными и даже невозможными коммерческими единицами мировой экономики; глобализация порождает новые формы социальной организации, которые вытесняют и постепенно вытеснят национальные государства как первичные экономические и политические образования мирового сообщества.
Отсюда - прямые призывы сломать Вестфальскую систему суверенных государств и заменить ее на новую сетевую систему управления.
Другая группа ученых, которых можно назвать скептиками глобализации, напротив, считают, что это явление не является чем-то новым; что современный уровень экономической взаимозависимости не является беспрецедентным в истории; наряду с интернационализацией экономики, происходит ее значительная регионализация; увеличение глобального неравенства, реальная политика в области международных отношений и "конфликт цивилизаций" разоблачают иллюзорную природу "глобального правления".
Но существует и третья позиция, суть которой в том, что глобализация не устраняет суверенные государства с экономической и политической арены, а серьезно "перетряхивает" национальную экономику, политическое устройство, "переиначивает" власть, функции и полномочия национальных правительств.
При этом власть национальных правительств не обязательно уменьшается в результате процесса глобализации. Напротив, публичная власть преобразуется, реструктуризируется, приспосабливаясь к сущности возрастающих в современном мире процессов управления, пронизанных более тесными взаимосвязями.
Международная система пребывает в затянувшемся переходном периоде. Именно такие потрясения, как распад Советского Союза и трагедия 11 сентября 2001 года, которыми ознаменовалось вступление мира в новое тысячелетие, привели к радикальным изменениям в международных отношениях. Сообщество наций столкнулось не только со старыми угрозами, но и с новыми вызовами, которые могут привести к утрате некоторых из крупных завоеваний предыдущих десятилетий, особенно в сфере прав человека и демократических устоев. Во взаимосвязанном мире трансграничные по воздействию и последствиям вызовы и угрозы первоначально локального характера, неконтролируемо приобретают глобальные масштабы. Здесь мы говорим о новых формах терроризма, распространении оружия массового уничтожения, средств его доставки и технологий их изготовления, расползании и укоренении транснациональных преступных сетей, наркобизнесе, голоде и нищете, угрозе обеднения продовольственных и пресноводных ресурсов, незатухающих внутренних вооруженных конфликтах и тлеющих угрозах возникновения новых.
В этих условиях особую опасность представляет преследование государствами сугубо эгоистических национальных интересов. Не считаясь с правами и национальными интересами других и не принимая во внимание глобальные реальности, они стремятся усилить свое влияние в международных отношениях, одновременно затрудняя, исподволь, а нередко открыто и активно, достижение национальных интересов прочими участниками международных отношений. В этой сфере роль права состоит в том, чтобы найти гармоничное сочетание национальных и глобальных интересов.
2. Современные вызовы международной и национальной безопасности и права человека.
Отстаивание принципа верховенства права, защита прав человека и основных свобод всегда было и будет приоритетным направлением в осуществлении конституционного правосудия. XXI век ставит перед международным сообществом и государствами немало проблем на этом основополагающем направлении, особенно исходя из характера новых вызовов и угроз международной и национальной безопасности.
В докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, подготовленном по поручению Генерального секретаря ООН в конце 2004 года, отмечено, что любое событие или процесс, которые ведут к массовой гибели людей или уменьшению шансов на выживание и ослабляют государства как базовые элементы международной системы, представляют собой угрозу международной безопасности. Если исходить из этого определения, то существует шесть блоков угроз, которыми мир должен заниматься сейчас и в предстоящие десятилетия:
- экономические и социальные угрозы, включая нищету, инфекционные болезни и экологическую деградацию;
- межгосударственный конфликт;
- внутренний конфликт, включая гражданскую войну, геноцид и другие массовые зверства;
- ядерное, радиологическое, химическое и биологическое оружие;
- терроризм;
- транснациональная организованная преступность.
В этой связи перед международным сообществом стоит главная задача - обеспечение того, чтобы из всех угроз, входящих в вышеуказанные категории, те угрозы, которые являются отдаленными, не стали непосредственными, а те угрозы, которые носят непосредственный характер, не вызвали реальных разрушительных последствий. Это требует выработки рамок превентивной деятельности, которые охватывали бы все эти угрозы во всех аспектах, в которых они с наибольшей силой проявляются в различных районах мира. И прежде всего это потребует принятия руководителями на национальном и международном уровнях своевременных, решительных и коллективных мер по противодействию всем этим угрозам - от нищеты и социальной деградации до всех видов терроризма, включая ядерный и биологический.
Все виды угроз тесно переплетены между собой. Часто между ними существует сложная связь детерминации, затрагивающая фундаментальные права человека.
Не случайно поэтому в последних документах ООН подчеркивается, что, например, всеобъемлющая стратегия борьбы с терроризмом должна включать не только и не столько силовые меры воздействия.
В ходе всех дискуссий в начале XXI века в рамках ООН, Европейского Союза, в структурах гражданского общества высказывается обеспокоенность по поводу того, что нынешняя "война с терроризмом" в некоторых случаях подрывает те самые ценности, по которым наносят удар террористы: права человека и верховенство права. Большинство из тех, кто выражал такую обеспокоенность, не ставили под сомнение серьезность террористической угрозы и признавали, что право на жизнь является самым основополагающим среди прав человека. Они, однако, высказывали опасения насчет того, что подходы к проблеме террора, сконцентрированные целиком и полностью на военных, полицейских и разведывательных мерах, грозят подорвать усилия по обеспечению прав человека, привести к отчуждению больших групп населения мира и тем самым ослабить потенциал коллективных действий против терроризма. Что касается государств в регионах, откуда происходят террористы, то первейшая необходимость состоит в том, чтобы укреплять не только их способность, но и их волю к борьбе с терроризмом. Для укрепления этой воли - причем так, чтобы государства пользовались поддержкой своих собственных народов, а не наталкивались на оппозицию с их стороны, - необходим более широкий подход. Именно поэтому в документах ООН и Европейского Союза говорится о настоятельной необходимости глобальной стратегии по борьбе с терроризмом - стратегии, затрагивающей коренные причины и укрепляющей ответственные государства, верховенство права и основополагающие права человека.
Такая всеобъемлющая стратегия должна включать сдерживание, осуществляемое с целью опрокинуть причину терроризма или тех, кто способствует терроризму, в том числе посредством поощрения социальных и политических прав, верховенства права и демократических реформ; принятия мер для устранения главных политических причин недовольства; борьбы с организованной преступностью; уменьшения масштабов нищеты и безработицы; и прекращения распада государств.
Эта же стратегия предполагает разработку более действенных инструментов для глобального сотрудничества в борьбе с терроризмом, причем исключительно в правовых рамках, основанных на уважении к гражданским свободам и правам человека, в том числе в областях правоохранительной деятельности; обмена разведывательными данными, когда это возможно; мер финансового контроля; наращивание потенциала государств по предотвращению террористической вербовки; контроль за опасными материалами и меры по охране здоровья населения.
В рамках такой стратегии России для обеспечения коренных национальных интересов в конце ХХ - начале XXI века пришлось решать ряд крайне острых проблем, так как их нерешенность прямо угрожала безопасности ее граждан, общества и государства в целом.
В число таких проблем входили:
угроза отторжения части территории России и проведение в связи с этим контртеррористической операции в Чечне;
гипертрофированная региональная самостийность, доходящая до таких пределов, что в некоторых регионах России фактически действовали законы, ущемляющие права и свободы граждан;
стремление к противопоставлению полномочий субъекта Федерации полномочиям суверенной Российской Федерации и - вопреки действительному смыслу Конституции Российской Федерации 1993 года - попытка сконструировать и отстоять на практике доктрину суверенитета республик как субъектов в составе Российской Федерации и притом первичности этого суверенитета по отношению к суверенитету России. По существу это приводило к выводу о распространении на нынешнюю Россию юридических свойств бывшего СССР как объединения суверенных государств, т.е. придание современной России, основанной на Конституции 1993 года, кардинальных свойств договорной, а не конституционной федерации;
желание отдельных политических сил использовать этнический и конфессиональный факторы для достижения своих целей, расходящихся с такими конституционными ценностями, как исторически сложившееся государственное единство России, идеологическое и политическое многообразие, плюрализм; желание радикально настроенных религиозных групп скрыть свои истинные намерения под видом политических партий;
общая слабость политической власти, неспособность государства к выполнению самых элементарных своих обязанностей, что приводило, в частности, к лавинообразной невыплате зарплат и пенсий, невозможности получить элементарное медицинское обслуживание, к массовому уклонению от уплаты налогов, к неспособности государства обеспечить безопасность человека и гражданина и в целом право на жизнь.
Все это превращалось в трудно преодолимое препятствие на пути становления принципа правового государства.
Надо учесть и другие факторы, которые и в настоящее время препятствуют упрочению господства права.
Прежде всего - это социальная составляющая, в том числе разрушение традиционной системы социальной защиты, повышение цен, риск безработицы, рост преступности. Кроме того, наблюдатели отмечают слабость институтов государственной власти, коррумпированность элиты, несовершенство системы политического представительства и подотчетности власти.
В этих условиях существует риск разочарования граждан в демократии и праве, поскольку об этих ценностях они судят по достигнутому результату. Если жизнь остается плохой, то конечный эффект может быть отрицательным. Здесь лежат истоки авторитарного режима.
Если к этому добавить, что в стране до сих пор не проведена полномасштабная правовая реформа, предполагающая прежде всего коренную трансформацию правосознания элиты, то вполне понятно, что перед Россией по-прежнему стоит задача взять правовой барьер.
Стоящие перед Россией трудности и проблемы становления правового государства нашли свое отражение в ходе осуществления конституционного правосудия, в характере вопросов, поставленных перед Конституционным Судом в запросах органов государственной власти и конституционных жалобах граждан и, следовательно, в делах, которые ему пришлось разрешать.
Если проанализировать деятельность Конституционного Суда по соблюдению национальных интересов и в их взаимосвязи с проблемами современного миропорядка, то становится очевидной необходимость, с одной стороны, осуществлять постоянную корректировку национального законодательства в соответствии с международно-правовыми стандартами, которые Россия признала в соответствующих договорах, а, с другой, отстаивать в законодательстве новые специфические национальные интересы России, которые соответствуют закрепленным в Основном Законе страны коренным национальным интересам.
3. Защита суверенитета России, исторически сложившегося государственного единства, недопущение распада государства.
Как уже отмечалось, распад государств выдвинут ООН в роли угроз международной безопасности. Именно распад государств и тесно связанные с ним проявления экстремизма, сепаратизма, терроризма, гражданских войн приводят к массовым нарушениям прав человека.
В 2005 году исполнилось 10 лет принятия Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года No 10-П по делу о проверке нормативных правовых актов, связанных с восстановлением конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики.
Это было непростое решение. Необходимо еще раз взглянуть на него с позиций сегодняшнего дня. Ведь ситуация в Чечне все эти десять лет являлась и является одной из главных проблем обеспечения национальной безопасности, конституционной законности и правопорядка в стране.
Напомню, что в указанном Постановлении Конституционный Суд установил, что в 1991 - 1994 годах на территории Чеченской Республики, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация: отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан.
Осенью 1991 года был разогнан законно избранный Верховный Совет республики. Проведенные 27 октября 1991 года новые выборы в высший орган государственной власти и выборы Президента республики были признаны 2 ноября 1991 года пятым Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению. Оценка этих событий как антиконституционных и имеющих тяжелые последствия была дана в Обращении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 года к народу, органам власти и управления Чеченской Республики, в других документах федеральных властей. Решения Съезда подтверждены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 декабря 1994 года в Заявлении в связи с резолюцией о положении в Чеченской Республике, принятой Европейским парламентом. В Заявлении указывалось, что в Чеченской Республике свободные выборы или референдум не проводились, законные органы власти сформированы не были.
В дальнейшем внутриполитическая обстановка в Чеченской Республике продолжала обостряться. Осенью 1994 года на ее территории имели место вооруженные конфликты между враждующими группами, грозившие перерасти в гражданскую войну.
Федеральные органы власти Российской Федерации ослабили правозащитную деятельность в Чеченской Республике, не обеспечили охрану государственных складов оружия на ее территории, в течение нескольких лет проявляли пассивность в решении проблем взаимоотношений с этой республикой как субъектом Российской Федерации.
В этой связи Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, суть которой в том, что Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о его выходе из состава Российской Федерации. Согласно статье 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Государственная целостность - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (часть 3), 5 (часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации. Государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.
В Постановлении от 31 июля 1995 года отмечено, что конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, следует, что осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов".
Эти правовые позиции, безусловно, явились определяющими для восстановления конституционного порядка в Чеченской Республике. Вместе с тем, и по прошествии десяти лет надо говорить о необходимости углубления правовых позиций, относящихся к оценке ситуации в Чеченской Республике.
Ситуация на момент введения федеральных войск действительно сложилась экстраординарная. Это вытекало из тех материалов, которые имелись в распоряжении Суда. Однако, уже во время принятия указанного Постановления было ясно, что экстраординарность бывает разного рода и предполагает, соответственно, применение разных мер реагирования на нее. Одной из таких правовых мер, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, является введение режима чрезвычайного положения. Почему тогда не было введено ЧП? Если необходимо было применение армии, тогда почему не было введено военное положение?
Конституция правового государства предполагает необходимость адекватных действий государственной власти на основе точного выяснения конституционно-правовых параметров происшедшего. Само понятие экстраординарной ситуации не имеет определенного юридического значения и конкретного содержания. Поэтому необходимо было выявить конкретное правовое качество имевшей место экстраординарной ситуации и ее конкретные юридические признаки, собрать и оценить надлежащую доказательственную базу для юридического определения данной экстраординарности. На момент принятия Постановления мы не знали точно, с чем конкретно имели дело. Что это было - мятеж, война или нечто выходящее за рамки и этих понятий?
Теперь привычными стали термины "международный терроризм", "радикальный ислам". В решении Конституционного Суда эти понятия и стоящие за ним реалии не рассматривались. Хотя сейчас известно, что на тот период все их признаки уже имели место. И, наверное, не было бы впоследствии Хасавюртовского соглашения и, как следствие, второй контртеррористической операции по наведению конституционного порядка в Чеченской Республике, если бы десять лет назад государственной властью в Российской Федерации была дана надлежащая конституционно-правовая оценка так называемой "экстраординарной ситуации" в республике, было бы определено качество экстраординарности и формат и приняты вытекающие из нее адекватные меры, необходимые для защиты конституционного строя Российской Федерации.
В указанном Постановлении не рассматривался вопрос о политической целесообразности решений, принятых Президентом и Правительством, поскольку Конституционный Суд решает "исключительно вопросы права" (статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). В данном случае выбор средств (тем более, когда были выбраны экстраординарные средства, прямо не предусмотренные в Конституции и законах) - это вопрос не только политической, но и юридической целесообразности, т.е. именно вопрос права, прежде всего - Конституции и конституционного права в целом. Иное препятствует конституционно-правовой оценке выбранных юридических мер, т.е. оценке юридической формы той самой "политической целесообразности", а по сути - оценке конкретного правового содержания проверяемых нормативных актов.
Состояние конституционно-правового исследования чеченских событий в то время требовало большей глубины, которая необходима с правовой точки зрения, тем более когда трагедия в Чеченской Республике очевидно для всего народа становилась картой в политических и политиканских баталиях внутрироссийского и международного уровня, сопровождавшихся манипулированием с понятиями прав человека, демократии и суверенитета.
Мы должны извлекать уроки из нашего недавнего прошлого. Трагическое начало XXI века, связанного с актами глобального терроризма в США, России, Испании, Великобритании, Египте, Саудовской Аравии, Юго-Восточной Азии свидетельствует о том, что мир весьма уязвим. В том, чтобы расшатать устоявшийся правопорядок, вывести его за рамки правового поля, заинтересованы самые разные политические силы. Их главная цель состоит в том, чтобы путем актов насилия посеять хаос, в том числе в сфере права. Именно это в конечном счете может привести к нарушениям территориальной целостности и суверенитета государств.
Для России данная проблема продолжает оставаться предельно острой. По-прежнему в прицеле деструктивных сил - Чеченская Республика, а теперь уже весь Северный Кавказ. Не исключено, что федеральной власти еще не раз придется принимать непростые правовые решения по обеспечению территориальной целостности государства и обеспечению национальной безопасности. И также не исключено, что Конституционному Суду придется рассматривать эти меры через призму их соответствия Конституции России. Вот почему Конституционный Суд должен быть готов применить более совершенные, чем десять лет назад, алгоритмы действий.
Для преодоления гипертрофированной региональной самостоятельности отдельных субъектов Российской Федерации Конституционный Суд в Постановлении от 7 июня 2000 года прежде всего определил, что федеральная Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.
Эта правовая позиция позволила Суду сделать вывод, что принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, в частности, что субъект Российской Федерации не может изменять установленные Конституцией Российской Федерации приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законам (Определение от 27 июня 2000 года No 92-О).
Согласно правовым позициям, сформулированным Конституционным Судом, суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).
Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.
Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом.
Несогласные с принципами, сформулированными в правовых позициях Конституционного Суда России, аргументируют свои доводы тем, что якобы исключение положений о суверенитете республик из их конституций ограничивает права и свободы граждан, проживающих в этих субъектах.
Думаю, что в этой логике происходит подмена понятий ограничений прав и свобод. Ведь при наличии таких региональных суверенитетов были бы нарушены права большинства граждан страны и в то же время конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, учитывая, что все другие субъекты (край, область, автономный округ, автономная область, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург) суверенитетом не обладают.
Мы в России строили основы единого федеративного государства в условиях взрывоопасных центробежных тенденций, вызванных последствиями распада Советского Союза. И эта, самая опасная тенденция, которая могла уничтожить единую российскую государственность (как это параллельно произошло в Югославии), эта тенденция во многом преодолена. Хотя говорить о полной остановке центробежных сил еще рано, т.к. до сих пор возникают "дискуссии" о необходимости строить федерацию на "разделенном суверенитете". И это, несмотря на решение Конституционного Суда, согласно которому суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, не допускает суверенитета субъектов Федерации и, следовательно, положения о суверенитете подлежат исключению из конституций этих субъектов Российской Федерации.
Когда сегодня спрашивают, что было самое опасное в прошедшее десятилетие действия Конституции Российской Федерации, я без всяких колебаний отвечаю, что это была реальная опасность развала страны. Не дефолт, не все увеличивающееся социальное неравенство, не рост бедности и социальных пороков в виде преступности, коррупции, пьянства, наркомании и проституции. А именно распад страны. Потому что, если все другие социальные кризисы и антисоциальные явления можно пережить, преодолеть и развернуть ситуацию вспять, то распад государства преодолеть невозможно. Обратного хода здесь нет. И восстановить что-либо в прежнем виде никогда никому в истории еще не удавалось.
Остановить распад стало возможным только опираясь на действующую Конституцию. Поэтому в обеспечении ее стабильности, укреплении и развитии конституционного контроля за органами и учреждениями публичной власти состоит важнейшая задача Конституционного Суда.
4. Политические партии в многоконфессиональной России.
В качестве превентивного средства для обеспечения национальной безопасности следует рассматривать правовые позиции Конституционного Суда по вопросам о соотношении политических партий и религиозных объединений. Эти позиции - не дань политической моде, которая базируется на весьма сомнительной концепции о "конфликте цивилизаций".
В Постановлении от 15 декабря 2004 года Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности положения Федерального закона "О политических партиях", не допускающего создание политических партий по признакам национальной (этнической) или религиозной принадлежности.
В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда, религиозные объединения в отличие от политических партий, как следует из статей 28 и 30 Конституции, создаются с целью реализации свободы вероисповедания, права каждого объединяться с другими для исповедания определенной религии, что предполагает и возможность совершения в соответствии с избранными убеждениями религиозных обрядов и церемоний, распространения своих религиозных убеждений, религиозное обучение и воспитание, благотворительность, миссионерскую, подвижническую и иную деятельность, определяемую соответствующим вероучением. Конституционно-правовой основой создания и деятельности религиозных объединений наряду со статьей 13 Конституции, закрепляющей идеологический и организационный плюрализм, служит также ее статья 14, согласно которой Российская Федерация - светское государство; никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной; религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
Следовательно, в Российской Федерации как демократическом и светском государстве религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично. Партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна.
В многонациональной и многоконфессиональной России - вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений (с одной стороны, православия как господствующего направления христианства, а с другой - мусульманства), их влияния на социальную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, исторически в значительной степени тесно связанного с национально-этническим фактором, - такие понятия, как "христианский", "православный", "мусульманский", ассоциируются в общественном сознании скорее с конкретными конфессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом.
Конкуренция партий, образованных по национальному или религиозному признаку, которая особенно остро проявляется в предвыборной борьбе за голоса избирателей, способна привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России, противопоставлению этнических и религиозных ценностей, возвеличению одних и принижению других и в конечном счете - к приданию доминирующего значения не общенациональным ценностям, а какой-либо этнической идеологии или религии, что противоречило бы Конституции, ее статьям 13 и 14.
На основании изложенного Конституционный Суд признал положение Федерального закона "О политических партиях", не допускающее создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности, не противоречащим Конституции Российской Федерации.
5. Конституционные критерии ограничения прав человека в Российской Федерации.
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью является ведущим принципом российского конституционализма. В Российской Федерации, как гласит статья 17 (часть 1) Конституции России, признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
Статье 17 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод соответствует положение статьи 55 (часть 2) Конституции России, устанавливающей, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека.
Перечень прав и свобод человека и гражданина, которые не могут быть ограничены, закреплен в Конституции Российской Федерации. Среди них есть и такие, которых нет в актах международного права. Так, если в статье 15 (часть 2) Всеобщей декларации прав человека записано: "Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство", следовательно, лишение гражданина гражданства в определенных условиях допускается, то в статье 6 Конституции России установлено, что "гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его".
Даже в условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению: право на жизнь, охрана государством достоинства личности, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на жилище, свобода совести, вероисповедания и др.
Особенно следует отметить, что во всех случаях сохраняются гарантии права на судебную защиту. Конституционный Суд России указывал в своих решениях, что закрепленное в статье 46 Конституции право на судебную защиту относится к числу основных, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах; оно должно быть предоставлено всем гражданам Российской Федерации, иностранцам, лицам без гражданства; оно действует во всех видах судопроизводства и на всех его стадиях, включая кассационное и надзорное судопроизводство; оно выступает как гарантия в отношении всех конституционных прав и свобод.
В вопросе о допустимых ограничениях прав и свобод есть много общего в нормах Европейской конвенции и Конституции Российской Федерации. Общее заключается в том, что ограничение прав и свобод рассматривается как исключение из общего правила о необходимости наиболее полной и эффективной их защиты. Введение ограничений допускается лишь при соблюдении ряда требований и в общественнозначимых целях, ради защиты которых допускается ограничение прав человека.
Статья 55 Конституции гласит: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Однако, достаточно общие формулировки Конституции об условиях ограничения прав и свобод таят опасность их неоправданно широкого толкования на практике и установления чрезмерных ограничений. В этой связи существенную роль приобретают полномочия Конституционного Суда по проверке конституционности законов по запросам государственных органов и должностных лиц, по жалобам граждан, их объединений (статья 125 Конституции).
Конституционный Суд неоднократно признавал неконституционными положения законов, ограничивающие права граждан на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения и выбор места жительства, избирательные права, право собственности, права в налоговых правоотношениях, трудовые, пенсионные права, право на жилище, на благоприятную окружающую среду, на судебную защиту и др.
Конституционный Суд России, исходя из собственной практики и учитывая практику Европейского Суда по правам человека, конституционных судов Европы, выработал ряд правовых позиций, касающихся допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Суть этих правовых позиций заключается в следующем:
ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений;
в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания;
при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры;
норма Конституции о возможности ограничения прав и свобод, при определенных условиях, не может служить оправданием ущемления прав и свобод человека и гражданина в зависимости от национальной принадлежности или иного обстоятельства;
публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм;
чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения.
В Конституции содержатся указания на ряд конституционных прав и свобод, которые не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах, даже в условиях чрезвычайного положения, о чем упоминалось ранее.
Принцип равенства всех перед законом и судом и гарантирование государством равенства прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств закреплены в статье 19 Конституции Российской Федерации.
Положения Конституции о равенстве всех перед законом и судом воспроизводятся в отраслевом законодательстве.
В Конституции также содержатся положения, в соответствии с которыми каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность:
арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (статья 22);
каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статья 46);
никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом (статья 47);
каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (статья 48);
каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (статья 49).
Достоинство личности, в соответствии со статьей 21 Конституции, охраняется государством; ничто не может служить основанием для его умаления, даже в условиях чрезвычайного положения.
Эти положения Конституции воспроизведены в различных кодексах и другом законодательстве.
Соблюдение этих конституционных положений обеспечивается при любых условиях развития социальной ситуации в стране и обострении террористической угрозы (например, в ходе проведения контртеррористических операций по освобождению больших групп заложников, пресечению деятельности террористических организаций и групп).
После 11 сентября 2001 года в США и ряде государств Европы приняты законы, содержащие существенные ограничения прав и свобод граждан при осуществлении антитеррористических мер. Это касается и прослушивания телефонных разговоров, и ограничения банковской тайны, и создания информационных систем персональных данных.
Само по себе принятие таких законов угрозы конституционным основам этих государств, конечно, не несет. И, видимо, это вполне адекватная реакция на все более разрастающиеся проявления терроризма и организованной преступности.
Другое дело - до каких пределов можно идти в ограничении конституционных прав человека? Рецепты здесь предлагаются самые разные. Формируется даже своеобразная идеология отказа от основополагающих прав человека. В США, например, издана книга известного ученого, в недавнем прошлом ярого правозащитника - Алана Дершовица под названием "Почему терроризм работает?", в которой автор призывает использовать принцип коллективного возмездия к семьям, этносам, конфессиональным группам террористов; применять любые виды пыток; существенно ограничить иммиграцию и права чужестранцев, в особенности выходцев из определенных регионов мира и т.д.
Такие взгляды получают все большее распространение и в других странах, в том числе и в России. И не только среди ученых, но и политиков, за которых отдали голоса большие группы избирателей.
Можно ли игнорировать такие тенденции сообществу специалистов в сфере конституционного права? Где та черта в ограничениях прав человека, за которой наступает уже отрицание этих прав? Во имя чего и кого проводятся эти ограничения? Каким путем достигнуть баланс обеспечения безопасности государства и общества и соблюдения прав человека? Думаю, что здесь необходим поиск адекватных ответов на тяжелейшие, острейшие вопросы, которые ставит жизнь.
6. Защита социальных прав граждан,как гарантия от нищеты и социальных эксцессов.
Исходя из стратегии мирового сообщества по предотвращению разрастания угроз международной и национальной безопасности конституционное правосудие в Российской Федерации сосредоточивает свое внимание на недопущении ограничения равных возможностей для всех членов общества по обеспечению своей жизнедеятельности.
Имеется в виду реализация конституционного принципа "социального государства". Как известно, термин "социальное государство" - это не проявление посткоммунистической идеологии. В конституциях Испании, ФРГ, Франции, Турции этот термин закреплен достаточно давно.
Социальное государство подразумевает проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой уровень жизни (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости, вдовства.
Можно ли с этих позиций назвать многие государства, в том числе и Россию, социальными? С полной ответственностью можно заявить, что пока нет. Процессы глобализации богатые страны сделали еще богаче, бедные еще беднее. К последним относятся и страны так называемого "переходного периода", в том числе и Россия.
По данным социологов, пятая часть населения нашей страны находится сейчас в зоне бедности.
Чувствительность к этому вопросу демонстрируют не только те группы населения, которые находятся непосредственно в "зоне бедности", но и немалое число россиян, которые по самооценкам относят себя к средним слоям, но вынуждены, тем не менее, прилагать огромные усилия для сохранения более-менее приемлемого уровня жизни.
Особенно остро эти вопросы встали в конце 2004 года, когда началась реализация нового законодательства о монетизации льгот.
Задачи преодоления бедности и роста благосостояния граждан россияне ставят выше, чем задачи экономического подъема и роста производства, хотя ясно, что они взаимосвязаны.
Тем не менее, без успеха реформ в социальной сфере, включая полномасштабную реформу системы заработной платы, эту задачу решить не удастся.
Следующий вывод социологов касается отношения опрошенных к социальной роли государства. В обществе, говорят ученые, зафиксирована острая потребность в "возвращении" государства, особенно в те сферы, откуда оно в 90-е годы фактически ушло, но где оно жизненно необходимо (культура, наука, образование, общественная мораль, защита старости и детства, личная безопасность граждан, повышение уровня медицинского обслуживания, улучшение качества и повышение доступности образования, жилищных условий россиян, создание рынка доступного жилья). Это свидетельство не только того, что внимание государства к социальным проблемам в последние годы ослабло, но и того, что само "социальное бремя" распределяется далеко не равномерно.
Сложившееся неравенство возможностей, с которым российские люди не будут мириться, создает базу для нестабильности.
Думаю, что можно и нужно принцип "социального государства" обеспечивать правовым путем, в том числе и с помощью законодательных ограничений на проведение таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные права и свободы граждан.
Мы понимаем, что здесь нет простых, сиюминутных решений. Право должно действовать тогда, когда просчитан социально-экономический эффект, когда прогноз последствий тех или иных изменений будет работать не на увеличение неравенства, а на его заметное (заметное для простых граждан) сокращение.
Вопрос о праве и социальной справедливости, как главных принципах правовой трансформации российского общества, и здесь, в сфере экономики, оказывается проблемой, которую придется решать при помощи сложных и далеко не прямолинейных компромиссов и последовательных приближений.
Весомая роль принадлежит здесь и Конституционному Суду, который контролирует конституционную точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, что необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
Согласно правовым позициям, сформулированным Конституционным Судом, придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 56 Конституции, поскольку, по смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
Конституционный Суд России сформулировал эти позиции в целом ряде своих решений, сохраняющих свою силусо всеми вытекающими последствиями.
7. Устойчивость бюджетной и налоговой политики как гарантия обеспечения социальной функции государства.
Конституционный Суд в своих решениях неоднократно отмечал обязанность государства осуществлять свою социальную функцию путем своевременной выплаты пенсий, зарплаты бюджетникам, обеспечения медицинского обслуживания всех категорий граждан. Как известно, устойчивость бюджетной политики - это главный фактор реализации конституционного положения о социальном государстве. Сила или слабость государства как раз и проявляется в способности обеспечить такую устойчивость. Это достигается, прежде всего, продуманной налоговой политикой.
За счет налогов в настоящее время формируется до 80% федерального бюджета России. Но острота сегодняшней ситуации заключается в том, что по различным оценкам в бюджет не поступает от 20 до 50% причитающихся к уплате налогов. Неуплата налогов напрямую подрывает устойчивость бюджетной политики, нарушает принцип социальной справедливости, провоцирует социальную напряженность в обществе.
Конституционный Суд неоднократно принимал решения по вопросам налоговой политики (постановления от 17 декабря 1996 года No 20-П, от 11 марта 1998 года No 8-П, от 15 июля 1999 года No 11-П, от 27 апреля 2001 года No 7-П, а также определения от 14 декабря 2000 года No 244-О и от 5 июля 2001 года No 130-О). Однако наибольший резонанс вызвало Постановление Конституционного Суда от 14 июля 2005 г. No 9-П. Повышенное общественное внимание вызвано, прежде всего, тем, что это решение связано с компанией "ЮКОС". При этом критики постановления Конституционного Суда почему-то забывают, что данное решение относится ко всей налоговой политике в целом и направлено именно на укрепление бюджетной устойчивости государства.
В правовых позициях, содержащихся в данном постановлении, отмечено, что согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы, по смыслу данной статьи, имеет публично-правовой, а не частноправовой (гражданско-правовой) характер. Ее реализация в соответствующих правоотношениях предполагает субординацию, властное подчинение одной стороны другой, а именно: налогоплательщику вменяется в обязанность своевременно и в полном объеме уплатить суммы налога, а налоговому органу, действующему от имени государства, принадлежит полномочие обеспечить ее исполнение налогоплательщиком. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью принадлежащего ему имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, соответствующие же органы публичной власти наделены правомочием в односторонне-властном порядке, путем государственного принуждения взыскивать с лица причитающиеся налоговые суммы, - иначе нарушались бы воплощенный в статье 57 Конституции Российской Федерации конституционно защищаемый публичный интерес и связанные с ним права и законные интересы налогоплательщиков, публично-правовых образований, государства в целом.
В целях обеспечения исполнения налогоплательщиками конституционной обязанности платить налоги и возмещения ущерба, понесенного казной в случае ее неисполнения, федеральный законодатель - на основании статей Конституции Российской Федерации - устанавливает систему налогов, взимаемых в бюджет, и общие принципы налогообложения, а также предусматривает меры государственного принуждения, которые могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими исполнение налогоплательщиком его конституционной обязанности (погашение недоимки и возмещение ущерба от несвоевременной и неполной уплаты налога - пеня), так и штрафными, возлагающими на нарушителей в качестве меры ответственности дополнительные выплаты.
Приведенным положениям Конституции Российской Федерации корреспондирует положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод о праве государства принимать такие законы, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов, других сборов и штрафов (статья 1 Протокола No 1).
В соответствии со статьей 113 НК лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения, если со дня его совершения либо со следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено данное правонарушение, истекли три года (срок давности). Поскольку начальный момент течения срока давности сомнений не вызывает, при анализе данной нормы специалисты фокусировали свое внимание на вопросе о том, когда же налогоплательщик считается привлеченным к ответственности за налоговое правонарушение, полагая, что полученный ответ позволит определить момент окончания течения срока давности.
Конституционный Суд установил, что формулировка статьи 113 НК означает, что в отношении налогоплательщика не может быть запущен процесс привлечения к ответственности после истечения трехлетнего срока давности. Данный процесс имеет несколько стадий и начинается с момента обнаружения правонарушения и составления соответствующего акта, который обладает чертами правоприменительного документа. Таким образом, акт проверки является конечной точкой для срока давности привлечения к ответственности и, одновременно, выступает начальной точкой отсчета для срока давности взыскания санкции (статья 115 НК). При этом взыскание санкции также входит в многостадийный процесс привлечения к ответственности.
Наряду с предельными сроками проверки и хранения отчетной документации, которые защищают налогоплательщика от взыскания недоимок и пеней, выявленных за их пределами, срок давности представляет собой дополнительную гарантию от неправомерного ограничения права собственности, т.е. от начисления денежных штрафов в условиях, когда налоговое правонарушение по времени значительно отстоит от факта его обнаружения. Но если этот факт обнаружен и зафиксирован на основе отчетной документации, хранящейся у налогоплательщика, денежный штраф подлежит взысканию.
По мнению некоторых налоговедов, принятая Конституционным Судом интерпретация дает налоговым органам возможность заблаговременно прекращать течение срока давности путем составления неполноценных актов проверок и продолжать процесс выявления правонарушений в ходе дополнительных мероприятий налогового контроля. Однако с такой оценкой нельзя согласиться. В постановлении подчеркивается факультативный характер таких мероприятий, цель которых - в уточнении обстоятельств, имеющих связь с обнаруженными в ходе проверки правонарушениями.
Конституционный Суд указал на недопустимость прерывания срока давности (такое положение ранее было исключено законодателем). Вместе с тем, если налогоплательщик умышленно препятствует ходу налоговых проверок с целью "вывести" правонарушения за пределы срока давности, возникает необходимость признать уважительными причины пропуска данного срока. Данный вопрос может быть решен по инициативе налоговых органов арбитражными судами, которые в соответствии с положениями действующего АПК принимают к рассмотрению и рассматривают по существу заявление о взыскании налоговой санкции независимо от пропуска срока давности.
Одновременно Конституционный Суд постановил, что федеральный законодатель - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженных на их основе в настоящем Постановлении, - правомочен внести соответствующие дополнения и изменения в регулирование последствий пропуска срока давности привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений.
Таким образом, Постановление от 14 июля 2005 г. No 9-П играет важную роль в обеспечении устойчивости бюджетной и налоговой политики и, в целом, национальной безопасности страны.
8. Борьба с организованной преступностью и нормы международного права.
В практике Конституционного Суда с самого начала его деятельности утвердился подход, когда общепризнанные принципы и нормы международного права используются в качестве эталона, сообразуясь с которым в государстве осуществляются права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией.
Конституционный Суд не только привлекает международно-правовую аргументацию в качестве дополнительного довода в пользу своих правовых позиций, вырабатываемых на основе Конституции, но и использует ее для разъяснения смысла и значения конституционного текста, выявления конституционно-правового смысла рассматриваемого законоположения.
Как известно, одним из стержневых элементов конвенций ООН и Совета Европы по вопросам борьбы с транснациональной организованной преступностью, коррупцией, наркобизнесом, отмыванием преступных доходов является использование национальных и международных механизмов конфискации этих преступных доходов.
Вместе с тем российский законодатель посчитал, что конфискация имущества как один из видов наказания в российском праве ограничивает права человека.
В декабре 2003 года федеральным законодателем был исключен институт конфискации как дополнительный вид наказания из уголовного законодательства. Это значительно ограничило возможности выполнения Российской Федерацией своих международно-правовых обязательств по целому ряду конвенций, участницей которых она уже является (Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 9 ноября 1990 года; Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 года; Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 года; Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года), и которые готовятся к ратификации (Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года; Конвенция ООН против коррупции от 9 декабря 2003 года).
Конституционный Суд в своем Определении от 8 июля 2004 года No 251-О отметил, что в настоящее время институт конфискации имущества в сфере уголовной юстиции регулирует норма, содержащаяся в пункте 1 части третьей статьи 81 УПК Российской Федерации (институт конфискации имущества, признанного вещественным доказательством по уголовному делу). Данная норма, будучи по своей природе и сущности нормой уголовно-процессуального законодательства как самостоятельной отрасли в системе российского законодательства, имеет собственный предмет правового регулирования - институт вещественных доказательств в уголовном судопроизводстве. Как таковая данная норма, обеспечивая выполнение Российской Федерацией принятых на себя международно-правовых обязательств применительно к сфере уголовно-процессуального законодательства, не подменяет и не может подменять собой нормы уголовного закона, которыми и только которыми конфискация устанавливается в качестве уголовного наказания, и, соответственно, не исключает урегулирование вопросов конфискации в сфере уголовного законодательства с учетом предписаний названных конвенций.
Исходя из указанной правовой позиции урегулирование вопросов конфискации в сфере уголовного законодательства предполагает не просто восстановление исключенной статьи 52 Уголовного кодекса в прежнем виде, а введение уголовно-правового института конфискации в новой редакции, соответствующей требованиям названных конвенций.
Как видно из приведенного примера, Конституционный Суд исходил из того, что уголовно-правовой институт конфискации имущества ограничивает права лиц в пределах, допустимых нормами международного права.
В настоящее время в парламенте России высказываются за восстановление конфискации имущества как одного из видов наказания, разрабатывается соответствующий законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации.
9. Конституционная защита граждан, ставших жертвами преступлений.
В решении проблем обеспечения безопасности личности особая роль отводится конституционной защите граждан, ставших жертвами преступлений.
На двух последних конгрессах ООН по предупреждению преступности (в Вене - в 2000 году и в Бангкоке - 2005 году) отмечалось, что в целом в мире многие потерпевшие недовольны обращением с ними со стороны системы правосудия. Согласно данным Обзора ООН по вопросам преступности, более половины жертв преступлений во всем мире не удовлетворены отношением полиции к их жалобам. Во многих случаях потерпевшие серьезно травмированы обращением с ними со стороны системы уголовного правосудия.
Остро данная тенденция проявляется в Российской Федерации. Об этом свидетельствует тот факт, что количество обращений в Конституционный Суд граждан, ставших жертвами преступлений, постоянно увеличивается.
В этой связи защита конституционных прав, в частности потерпевших, упрочение их процессуального статуса всегда была и остается одним из приоритетных направлений деятельности Конституционного Суда.
Конституционный Суд в своих решениях по конституционности норм Уголовно-процессуального кодекса РСФСР неоднократно указывал на недопустимость ограничения процессуальных прав потерпевшего в его стремлении отстаивать свои интересы. Причем в этих решениях нашли отражение важные положения Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/34 от 29 ноября 1985 года) и Рекомендации Комитета Министров Совета Европы No R (85) 11 "О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса", не только предусматривающих право потерпевшего на доступ к механизму правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный ему ущерб, но и указывающих на необходимость обеспечения процессуального положения потерпевшего на всех стадиях уголовного процесса.
Все решения Конституционного Суда Российской Федерации были учтены законодателем в новом УПК, где объем правомочий потерпевшего значительно расширился.
Вместе с тем, многие вопросы, касающиеся статуса и прав потерпевшего, вновь стали предметом рассмотрения Конституционного Суда.
В Постановлении Конституционного Суда от 8 декабря 2003 года по делу о проверке конституционности положений ряда статей УПК РФ еще раз было подтверждено право потерпевшего обжаловать в кассационном порядке решения суда, связанные с отказом государственного обвинителя от обвинения, поскольку запрет пересмотра определений или постановлений суда о прекращении уголовного дела ввиду отказа прокурора от обвинения, исключающий их проверку в кассационном порядке, не согласуется с другими нормами УПК, закрепляющими правомочия участников уголовного судопроизводства на обжалование не вступивших в законную силу судебных решений.
В Постановлении Конституционного Суда от 24 апреля 2003 года по делу о проверке конституционности положения пункта 8 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2999 года "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1841-1945 годов" сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой ни объем, ни степень гарантированности потерпевшим конституционного права на судебную защиту и восстановление в нарушенных правах и интересах не могут зависеть от того, было ли государством реализовано его правомочие по осуществлению уголовного преследования или же оно отказалось от этого, издав акт об амнистии. То обстоятельство, что потерпевшему по делам публичного и частно-публичного обвинения не предоставлено право предопределять решение суда о применении акта об амнистии, само по себе не может расцениваться как основание для его отстранения от решения иных вопросов по уголовному делу, находящемуся в производстве суда. Потерпевшему по такому делу должна быть предоставлена возможность отстаивать свою позицию по существу рассматриваемых вопросов, что предполагает его право доказывать отсутствие оснований для прекращения дела и незаконность применения амнистии.
В Постановлении от 11 мая 2005 года по делу о проверке конституционности статьи 405 УПК РФ Конституционный Суд пришел к выводу, что установленное право потерпевшего и его представителя ходатайствовать об устранении допущенных в предшествующем разбирательстве существенных нарушениий, ведущих к неправильному рассмотрению дела, не может быть реализовано без предоставления им возможности обжаловать вступившие в законную силу судебные постановления по основаниям, ухудшающим положение осужденного (оправданного).
В Определении Конституционного Суда от 22 января 2004 года по жалобе гражданки Л.М.Семеновой Конституционный Суд подтвердил право лиц, пострадавших от преступных действий, но официально не признанных потерпевшими в установленном законе порядке, на обжалование в кассационном порядке решений суда, затрагивающих их права и законные интересы.
В Определении Конституционного Суда от 4 ноября 2004 года по жалобе гражданки О.В.Старовойтовой продублирована правовая позиция, в соответствии с которой следователь обязан предоставить потерпевшему возможность знакомиться с материалами предварительного расследования, в частности, с постановлением о продлении срока предварительного расследования и постановлениями о назначении судебных экспертиз, независимо от их вида, и с полученными на их основании экспертными заключениями.
Особое место в решениях Конституционного Суда, направленных на защиту прав потерпевших, занимает Постановление от 27 июня 2005 года No 7-П по делу о проверке конституционности положений ряда норм УПК РФ в связи с запросами Законодательного Собрания Республики Карелия и Октябрьского районного суда города Мурманска.
В этом постановлении Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции положения ряда норм УПК РФ в той их части, в какой они не обязывают прокурора, следователя, орган дознания и дознавателя принять по заявлению лица, пострадавшего в результате умышленного причинения легкого вреда здоровью (ст.115 УК РФ) и побоев (ст.116 УК РФ), в том числе и совершенных из хулиганских побуждений, меры, направленные на установление личности виновного в этом преступлении и привлечение его к уголовной ответственности.
Нормы УПК РФ, признанные неконституционными, приводили к фактической безнаказанности значительного количества хулиганов, членов организованных преступных групп и экстремистских формирований, которые побоями терроризируют свои жертвы, зная, что их действия не влекут адекватной реакции со стороны правоохранительных органов.
Вместе с тем, криминологами уже давно доказана закономерность, в соответствии с которой массовое непринятие мер по фактам хулиганства приводит к непременному увеличению всех видов тяжких и особо тяжких преступлений против жизни, здоровья, половой неприкосновенности.
Не случайно, поэтому, общий коэффициент насильственных смертей в России в последние годы достиг запредельной величины - 70-80 убийств на 1000 тыс. жителей, что на порядок больше, чем в США, и на два порядка, чем в государствах Евросоюза.
Безусловно, на рост тяжких преступлений влияет множество факторов, и Конституционный Суд своим решением устранил только один из них. Но, думается, его социальные последствия отражают коренные национальные интересы, закрепленные в Конституции, и положительным образом повлияют за правовую защищенность российских граждан.
10. Сотрудничество Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда в сфере защиты прав человека.
В силу статьи 32 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский Суд по правам человека имеет право решать все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней. Поэтому правовые позиции Европейского Суда, излагаемые им в решениях при толковании положений Конвенции и Протоколов к ней, и сами прецеденты Европейского Суда признаются Российской Федерацией как имеющие обязательный характер.
Как справедливо отмечают специалисты, все более активное внедрение элементов прецедентного права свидетельствует об углублении интеграции судебной системы России в международное судейское общество.
Из официального признания Россией юрисдикции Европейского Суда обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней следует, что российским судам необходимо учитывать в своей деятельности прецедентную практику Европейского Суда.
Конституционный Суд России неоднократно ссылался в своих постановлениях на решения Европейского Суда, которые оцениваются им фактически как источник права.
Так, в Постановлении от 27 июня 2000 года Конституционный Суд признал неконституционными положения прежнего Уголовно-процессуального кодекса, ограничивавшие право каждого на досудебных стадиях уголовного судопроизводства пользоваться помощью адвоката (защитника) во всех случаях, когда его права и свободы существенно затрагиваются или могут быть существенно затронуты действиями и мерами, связанными с уголовным преследованием.
Наряду с истолкованием норм Конституции и выявлением конституционно-правового смысла оспоренных положений при их оценке Конституционный Суд сослался также на ряд положений, сформулированных Европейским Судом относительно права обвиняемого на получение помощи адвоката как распространяющееся на досудебные стадии производства (решения от 24 мая 1991 года по делу Quaranta, от 24 ноября 1993 года по делу Imbrioscia). Это положения, согласно которым отказ задержанному в доступе к адвокату в течение первых часов допросов полицией в ситуации, когда праву на защиту мог быть нанесен невосполнимый ущерб, является - каким бы ни было основание такого отказа - несовместимым с правами обвиняемого, предусмотренными статьей 6 (пункт 3с) Конвенции о защите прав человека и основных свобод (решение от 8 февраля 1996 года по делу John Murray); при этом под обвинением в смысле статьи 6 Конвенции Европейский Суд понимает не только официальное уведомление об обвинении, но и иные меры, связанные с подозрением в совершении преступления, которые влекут серьезные последствия или существенным образом сказываются на положении подозреваемого (решения от 27 февраля 1980 года по делу Deweer, от 15 июля 1982 года по делу Eckle и др.).
Положения Постановления Конституционного Суда от 27 июня 2000 года нашли затем отражение в изменениях прежнего УПК и в новом УПК.
В Постановлении от 30 октября 2003 года Конституционный Суд оценивал конституционность положений избирательного закона, касающихся регулирования деятельности средств массовой информации в связи с информационным обеспечением выборов, агитационной деятельности журналистов в предвыборный период.
Кроме интерпретации конституционных норм о свободных выборах и свободе массовой информации, положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 10), статьи 3 Протокола No 1 к ней, Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 3 статьи 19) по тем же вопросам Конституционный Суд при обосновании правовых позиций по рассматриваемому вопросу сослался на корреспондирующие им правовые позиции Европейского Суда в делах, связанных с определением границ свободы выражения мнений и права на информацию в период избирательной кампании.
В Постановлении были приведены положения решения Европейского Суда от 19 февраля 1998 года по делу "Bowman", в которых подчеркивалось, что свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образует основу любой демократической системы, оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга; по этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам; тем не менее при некоторых обстоятельствах эти два права могут вступить в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым, чтобы до или во время проведения выборов были установлены определенные ограничения свободы слова, которые в обычных условиях были бы неприемлемы; их цель - обеспечить свободное выражение мнений народа при избрании законодательной власти.
Конституционно-правовые аргументы и учет международных стандартов в области прав человека в рассматриваемой сфере позволили Конституционному Суду дифференцированно оценить конституционность оспоренных законоположений и очертить конституционные границы свободы выражения мнений в СМИ и права на информацию в период избирательной кампании.
Всего за последние 9 лет Конституционный Суд России сослался на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, на решения образованных на основе Конвенции органов и других институтов Совета Европы более чем в 90 своих решениях.
Что касается решений Европейского Суда по жалобам против России, то Конституционный Суд использовал, в частности, постановление от 7 мая 2002 года по делу "Бурдов против России". Рассматривая в Постановлении от 19 июня 2002 года конституционность законоположений о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, о возмещении причиненного в результате этой катастрофы вреда здоровью граждан, Конституционный Суд привел положение названного решения Европейского Суда, согласно которому государство не вправе ссылаться на недостаток денежных средств как причину невыплаты долга по судебному решению.
Конституционный Суд неоднократно подчеркивал в своих решениях значение конституционного права каждого обращаться в соответствии с международными договорами России в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. При этом, как указывалось в Определении от 13 января 2000 года No 60-О, конституционное судопроизводство не относится к тем внутригосударственным правовым средствам, использование которых, согласно части 3 статьи 46 Конституции, должно рассматриваться в качестве обязательной предпосылки для обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.
И позиция Европейского Суда по вопросу об исчерпании внутренних средств судебной правовой защиты применительно к российской судебно-правовой системе заключается, как известно, в том, что достаточно прохождения двух инстанций - первой и кассационной. Если первоначально дело рассматривал мировой судья, то добавляется еще одна инстанция.
В то же время нельзя исключать ситуации, когда гражданин обратился в Конституционный Суд с жалобой, которая принята к рассмотрению, и одновременно направил жалобу в Европейский Суд. В таком случае Европейский Суд может признать, что внутригосударственные средства правовой защиты еще не исчерпаны, поскольку сохраняется реальная возможность защитить права посредством национальных правовых средств - через Конституционный Суд.
Как известно, в соответствии с Конвенцией решения Европейского Суда влекут за собой обязательства принятия "действенных мер для предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных нарушениям, выявленным решениями Суда".
Согласно правовой позиции Конституционного Суда, зафиксированной в Постановлении от 2 февраля 1996 года No 4-П, принятом еще до ратификации Конвенции Россией, решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Российской Федерации, что открывает дорогу для полномочий последних по повторному рассмотрению дела в целях изменения ранее состоявшихся по нему решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной инстанцией.
Данная правовая позиция нашла затем отражение в новейшем российском уголовно-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве. Так, статья 413 (часть 4) УПК 2001 года относит к новым обстоятельствам как основанию возобновления производства по уголовному делу установленное Европейским Судом нарушение положений Конвенции при рассмотрении уголовного дела, связанное с: а) применением федерального закона, не соответствующего положениям Конвенции; б) иными нарушениями положений Конвенции. Пересмотр судебного решения осуществляется Президиумом Верховного Суда России по представлению его Председателя. Судебное решение отменяется или изменяется в соответствии с постановлением Европейского Суда (статья 415, часть 5). Сходные положения о пересмотре судебных актов в соответствии с решениями Европейского Суда предусмотрены АПК 2002 года (статья 311, часть 7).
Если же защищаемые Конвенцией права и свободы нарушены законом, примененным в конкретном деле, т.е. если речь идет о дефекте закона, то вопрос о его судьбе решает законодатель, а в пределах своей компетенции может решить и Конституционный Суд.
Таким образом, Конституционный Суд в своей практике, при проверке законов и иных нормативных актов, принимает решения и вырабатывает правовые позиции, опираясь в том числе на Конвенцию и ее толкование Европейским Судом.
Как судебный орган конституционного контроля Конституционный Суд Российской Федерации ориентирует развитие правовой системы России, ее законотворчество и правоприменительную практику в целом в направлении соответствия современному пониманию прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Тем самым Конституционный Суд играет важную роль в установлении и упрочении российского права как составной части единого европейского правового пространства, основанного на данной Конвенции.
В моем докладе затронуты лишь некоторые, наиболее острые проблемы, которые решал Конституционный Суд в целях обеспечения национальных интересов. В широком смысле национальные интересы пронизывает все конституционное правосудие, которое осуществляет системообразующую функцию по отношению ко всей правовой политике Российского государства.
Мы строим в России современное либеральное демократическое общество и рыночную экономику. Это, безусловно, требует активной интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционным Судом - должны обеспечить такую интеграцию. Обеспечить интеграцию - и одновременно не позволить размыть российский государственный суверенитет, ее национальные интересы чужими интересами и правовым хаосом, ограничить права и свободы наших граждан.
Док. 280180 Опублик.: 02.03.07 Число обращений: 698
