Гуселетов Б.П.: О ХОДЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ. ГОСУДАРСТВО И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВОНазад
Гуселетов Б.П.: О ХОДЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ. ГОСУДАРСТВО И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО
Вопрос об обществе, какое мы создаем, не решить без уяснения роли государства в этом процессе и осознания того, каким оно может и должно быть на данном этапе. Идея "сильного государства" продолжает оставаться предметом дискуссий. Существует три разных и взаимосвязанных, запроса на "сильное государство": от населения, жаждущего порядка, гарантии личной безопасности и социальной защищенности; от олигархов, стремящихся закрепить свой статус; от власти, озабоченной сохранением целостности страны и ее реальным местом в современном мире. Отвечая на них, новое руководство страны вынуждено решать двойную задачу - консолидации государства и его реконструкции, которая не под силу одной власти, без участия общества. Государственная власть может быть действительно эффективной, лишь обретя демократическую и социальную направленность, реально взаимодействуя с политическими партиями, профсоюзами, деловыми кругами, общественными движениями, опираясь на инициативу и ответственность разных слоев общества. Это предполагает наличие зрелого гражданского общества, иначе "усиление" государства чревато подменой им общества и, по сути, возвращением к традиционной для России авторитарной модели.
Наблюдаемый сегодня крен в сторону "управляемой демократии" несет опасность усиления административного контроля власти над основными институтами демократии - парламентом, представительными органами власти, местным самоуправлением, партиями и общественными организациями, СМИ и судебной системой. Проведение рыночных реформ без опережающего построения гражданского общества и правового государства - это шаг не вперед, а назад, к традиционно-сословному укладу жизни.
В этом контексте нуждаются в практическом разрешении узловые проблемы дальнейшего развития самой российской государственности. Среди них в стратегическом плане следует выделить две важнейшие темы - изменения сложившейся формы правления, реконструкции механизма государственного управления и формирование социального государства. Обе они носят не столько функциональный, сколько политический характер.
Сложившаяся России президентская форма правления с почти монархическими полномочиями главы государства, правительством, находящимся на вторых ролях, и парламентом - на третьих, оказалась явно неэффективной. Этот общий вывод не меняют даже известные успехи последних лет в укреплении "вертикали" власти и обретении относительной стабильности. Рано или поздно ее придется менять, передав парламенту право формировать правительство и нести ответственность за его работу. Но это произойдет не раньше, чем правящая элита осознает ограниченность ресурсов и низкий КПД действующей системы власти.
В подтверждение необходимости перестройки ныне действующего режима власти можно сослаться на успешный опыт стран Центральной и Восточной Европы, которые последовательно осуществили переход от старой коммунистической модели к демократической. В результате им удалось достичь того, чего пока нет в России: создать системные рамки, обеспечивающие целенаправленное движение к демократии и блокирующие возможность реставрации. Преобразования они начинали не с выборов, а с договора между разными группами элиты по поводу новых правил политического общежития, определения отношения к прошлому, настоящему и будущему; с проектирования и строительства демократической политической системы. Тем самым, исключив возможность реанимации прежнего режима, где власть концентрировалась в одном институте. Партии, принявшие эти принципы, получили доступ к исполнительной власти (в случае успеха на выборах), и их приход к власти нигде не сопровождался попытками изменить экономический строй или политический режим.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА
Существуют варианты позитивной эволюции и в рамках существующей модели и формулы власти. В этом плане особого внимания заслуживает идея административной реформы, которую активно поддерживает президент Путин, настаивая на пересмотре функций бюрократии дабы сделать ее ответственной за результаты управленческой деятельности. Это может стать важнейшим направлением осуществляемых системных реформ, которые в определенных условиях могут обрести позитивное содержание, облегчив трансформацию сохраняющей многие свои пережитки административно-политической системы, базирующейся на безответственности и персонификации власти.
Признание неэффективности работы государственного аппарата ныне стало общим местом. Коррумпированный и чрезмерно разбухший по своей численности, он превратился не в мотор, а в мощный тормоз модернизации российской экономики. Наша бюрократия, с одной стороны, игнорирует или слабо реагирует на потребности и проблемы традиционно регулируемых секторов экономики, а с другой - вмешивается и навязывает свои правила игры в тех отраслях и сферах, где присутствие государства вообще не обязательно. В результате возникает избыточная нагрузка на экономику там, где в этом нет нужды, а качественные институты для ее нормальной работы в рыночных условиях просто отсутствуют. В рамках правового демократического государства и рыночной экономики такая система управления не может быть эффективной.
Стратегическая цель и смысл предстоящей административной реформы - создание нового эффективно работающего политического механизма, способного обеспечить ускоренную модернизацию не только экономики, но и страны в целом. Нынешняя политическая система управления, созданная в условиях жесточайшего кризиса власти, безусловно, стабилизировала ситуацию в обществе и государстве, но в качестве инструмента проведения реформ оказалась полностью непригодной. Усиление "вертикали власти" обернулось дальнейшим обюрокрачиванием. Вот почему так важны четкие стратегические установки в определении смысла и направленности административной реформы, вплоть до обозначения рамок и правил игры, санкционированных правовыми установлениями и моральными требованиями.
Первые шаги по практической реализации административной реформы - структурное преобразование правительства, перераспределение функций между министерствами, службами и агентствами носят несомненно позитивный характер. Вместе с тем, их позитивный потенциал будет сведен на нет без последующих действий включающий пересмотр системы финансирования министерств и ведомств и перехода от сметного принципа к предметно-целевому; реформирования системы подбора, продвижения и стимулирования государственных и муниципальных служащих; создания системы административных судов, специализирующихся на разрешении претензий в власти со стороны физических и юридических лиц.
Для снижения административных барьеров, уровня коррупции, неэффективного использования государственных средств необходимо, во-первых, максимально ограничить вмешательство исполнительной власти в экономику: чиновники не должны определять трансферты регионам; экспортные квоты; тарифные скидки; возможности реструктуризации долгов; преференции в обслуживании бюджетных счетов; финансовые льготы; допуск к инфраструктуре для экспортных поставок и т.д. Там, где федеральные органы вынуждены принимать решения, выполняя регулятивные функции, они должны это делать на основе утвержденных правил и процедур, четких и прозрачных. Чиновники лишь оформляют решения, руководствуясь действующими правилами. Во-вторых, необходимо перейти к открытой и прозрачной системе конкурсного распределения государственных и муниципальных заказов, обеспечивающих общественный контроль над использованием государственных средств. В-третьих, нужна стройная система государственного финансового контроля на всех уровнях. В-четвертых, нужно перейти к открытому конкурсному набору на государственную и муниципальную службу.
СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО
Создавая условия для перехода к гражданскому обществу, правовое демократическое государство бессильно снять порождаемое рынком экономическое неравенство. Рождающийся на почве гражданского общества капитализм раскалывает общество на богатых и бедных, что чревато социальными конфликтами. Ответ на этот вызов - социальное государство как органичное продолжение и дополнение государства правового. Социальное государство несовместимо с понятием "рыночного общества". Хотя в Конституции России государство определяется как социальное, практика последних лет показала, как мы еще далеки от этой формулы. Обозначилась явная тенденция ухода государства не только из экономической, но и социальной сферы. Государство отказалось от патернализма (по идеологическим мотивам), и не стало социальным в западном смысле (по экономическим и финансовым причинам). Рост тарифов на коммунальные услуги, не отвечающий реальным доходам населения, сокращение социальных выплат и льгот, стремление переложить на плечи населения все расходы на жилье, медицинское обслуживание, воспитание детей, образование, финансирование науки и культуры по остаточному принципу - это и многое другое никак не укладывается в общепринятое понятие социальной политики.
Социальная политика пока остается прерогативой государственной власти, прямо зависит от того, насколько она сострадательна к нуждам простых людей. Безответственная политика сокращения роли государства не только в экономике, но и в социальной сфере, подчинение социальной политики интересам частного накопления выглядит сегодня архаизмом - особенно на фоне предпринимаемых на Западе попыток существенно модернизировать модель социального государства (концепция Блэра-Шрёдера). Важное место в ней принадлежит взаимному диалогу государства и гражданского общества по вопросам социальной политики. В России общество заняло пассивно-созерцательную позицию, доверив заботу о социальных правах государству, считая эти права предметом исключительной компетенции самой власти.
В последнее время предпринимались отдельные попытки переломить эту негативную тенденцию, включить людей в политическую борьбу за свои права, в т. ч. социальные. Но в действиях власти не видно стратегической заинтересованности в развитии и расширении этой сферы. Напротив, отчетливо проглядывает установка на деполитизацию общества, его вывод за рамки большей политики. Граждан призывают концентрировать свои усилия на проблемах личного выживания и самообеспечения, а политика пусть остается прерогативой политиков.
Цель социального государства - переход к общественной системе, базирующейся на развитии самого человека, его духовном обогащении и культурном совершенствовании, что является логическим продолжением гражданского общества на этапе постиндустриального развития. Либеральные права и свободы человека не отрицаются, а дополняются социальными правами, включая право на труд по интересам, свободный выбор профессии, образование, творчество, духовное развитие. Их реализация требует от государства нерыночных методов управления, внимания к нематериальной сфере и общественному производству - фундаментальной науке, некоммерческому искусству, образованию, спорту, социальному творчеству и публичной деятельности. Именно эти сферы скоро станут основными в жизни человека, но и сегодня они влияют на общество, в том числе на экономику. Учитывая эту логику становления современного социального государства, в число основных обязанностей нашего государства следует включить: поддержку солидарных действий граждан, направленных на политическое решение стоящих перед ними социальных проблем; создание институциональных механизмов взаимодействия государства и общества для эффективного разрешения возникающих конфликтов и поиска социального компромисса; разработку эффективных социальных программ поддержки и развития внерыночных сфер (образование, медицина, культура и пр.); активная политика поддержки высокотехнологичного производства; содействие развитию публичной сферы и гражданских инициатив; защита человеческого капитала и духовно-нравственных ценностей общества.
01.03.2007
Док. 279885 Опублик.: 01.03.07 Число обращений: 1675
