Владимир Пансков: `Схемы минимизации налогов остаются и даже становятся все более изощренными`Назад
Владимир Пансков: `Схемы минимизации налогов остаются и даже становятся все более изощренными`
В последнее время многие российские компании заявляют о том, что отказываются от схем налоговой оптимизации. Однако проверки Счетной палаты РФ говорят об обратном. Об итогах некоторых таких проверок и о том, какие лазейки Налоговый кодекс, к сожалению, по-прежнему оставляет налогоплательщикам, корреспонденту агентства "Интерфакс-АФИ" Анне Шестовой рассказал аудитор Счетной палаты Владимир Пансков.
"Налоговые органы проверяют отдельных налогоплательщиков, мы же исследуем проблему в целом"
- Владимир Георгиевич, когда проверяется правильность уплаты налогов, чем проверки Счетной палаты отличаются от контрольных мероприятий налоговых органов?
- Налоговые органы проверяют отдельных налогоплательщиков, мы же исследуем проблему в целом. Например, мы еще в 1998 году заметили проблему внутренних офшоров. Они стали настоящим бичом для всей фискальной системы. Тогда местные власти некоторых субъектов федерации начали созывать к себе крупные и не очень крупные предприятия для постановки на учет в налоговых инспекциях, предлагая значительные налоговые льготы. При этом работать компания могла продолжать в любом другом регионе.
Счетная палата внесла предложение: давайте в законе установим, что фирма может вставать на учет в той налоговой инспекции, на территории действия которой у нее находится 90% фондов и 70% рабочей силы. Нам же сразу сказали, что этим мы ограничим предпринимательскую активность. Кончилось это тем, что масштабы такого "узаконенного" ухода от налогов приняли всероссийский и всеотраслевой характер.
А сколько мы писали про закрытые административно-территориальные образования, Байконур? Ведь это, грубо говоря, было прямое узаконенное воровство денег из бюджета. Причем проблема касалась не только нефтяников, но и многих других отраслей. Сейчас эти схемы закрыли. Но у региональных властей все еще есть возможность предоставлять налоговые льготы по федеральным налогам, пусть не такие значительные, как раньше.
В то же время проблема закрытых административно-территориальных образований окончательно до сих пор не решена. По закону о ЗАТО все налоги зачисляются в бюджет ЗАТО. Да, каждый год в законе о бюджете устанавливается, что действие этого правила приостанавливается, но сам закон о ЗАТО в этой части не отменен. Однажды можно и забыть вписать нужную строчку...
- В июле планировалось завершить проверки ряда крупных нефтяных компаний. Каковы их итоги?
- Проверки закончились, но результаты еще не утверждены на коллегии палаты. Поэтому пока подробностей раскрыть не могу. Скажу только, что серьезного криминала мы не обнаружили. В основном, все делается в рамках закона. Но мы увидели, что налогоплательщики начали создавать еще одну налоговую лазейку: этакие внутренние офшоры, но уже в другом виде. Давайте, поясню.
В регионе создана компания. Поскольку итоги проверки еще не утверждены, компанию и регион я пока не называю. С помощью трансфертного ценообразования получена прибыль, которая в полном соответствии с действующим законодательством вносится в бюджет региона. Компания платит налоги по закону, не придерешься. Но при этом она заключает соглашение с местной администрацией. Суть его сводится к тому, что компании выделяется субвенция из местного бюджета в размере 80% уплаченных в бюджет региона налогов. Таким образом, компания получает дополнительный доход в несколько сот миллионов рублей. Регион получает 20% от дополнительно уплаченных налогов. Это достаточно солидный куш. И все действуют строго в рамках закона. Но страдают при этом другие субъекты федерации.
Мы будем предлагать изменить эту ситуацию. Статья 80 Бюджетного кодекса разрешает из любого бюджета финансировать негосударственные организации. Но если деньги выделяются на инвестиции, на эту сумму бюджет должен получить акции этой организации. В данном случае в договоре между компанией и местной администрацией было написано, что это не инвестиции, а субвенция, то есть безвозмездная помощь. Нужно статью 80 Бюджетного кодекса распространить на любые формы капитальных вложений в частный бизнес. При желании это можно сделать очень быстро.
- Недавно вы закончили проверку системы взимания акцизов на алкогольную продукцию. Насколько нам известно, результаты не очень удовлетворительные.
- Да, государство теряет значительные деньги из-за отсутствия необходимого контроля над акцизными складами со стороны налоговых органов. В этой сфере создано уже несколько схем, позволяющих минимизировать налоги. Например, широко используется практика многоступенчатой отгрузки алкоголя с акцизных складов одних регионов на акцизные склады в другие регионы. Это позволяет увеличивать сроки начисления акцизов и уклоняться от их уплаты. Причем продукция, как правило, движется только на бумаге.
К сожалению, налоговые органы не сопоставляют декларации поставщиков и покупателей. А мы обнаружили, что данные не всегда совпадают. Например, сопоставление документов показало, что только за 2003 год и I квартал 2004 года акцизные склады Москвы получили из Республики Северная Осетия - Алания на 1,9 млн. дал алкоголя больше, чем было отгружено по документам из республики. В итоге акцизов не доначислено более чем на 350 млн. рублей.
Немалые потери бюджет несет и из-за того, что по документам алкоголь отгружается менее крепкий, чем в действительности, из-за чего предприятия платят акциз по более низкой ставке.
Кроме того, есть основания полагать, что некоторые схемы действовали либо при попустительстве, либо при непосредственном соучастии налоговых органов. К примеру, возьмем так называемую коньячную схему. Предприятия Московской области якобы закупили небутылированный коньяк по ценам, включающим 100% уплаченный акциз. По документам затем этот коньяк разливался в тару или использовался для производства других видов алкоголя. Сумма акциза, уплаченная при покупке коньяка, предъявлялась к вычету при поставках алкоголя на другие акцизные склады.
Но проверка показала, что эти склады действовали, как правило, по принципу фирм-однодневок. Вызывает, мягко говоря, недоумение позиция налоговых органов, выдававших таким складам соответствующие лицензии. В частности, лицензии выдавались на закупку, хранение и поставку алкоголя, объем которого значительно превышал площадь арендованных складских помещений.
При этом проверка показала, что небутылированный коньяк не отгружался на предприятия Московской области, а акцизные склады не получали продукцию с этих предприятий. Однако на всех документах была отметка налоговых органов об отгрузке. В результате использования этих схем только за 2003 год и I квартал 2004 года 6 предприятий Московской области предъявили к возмещению из бюджета акцизов на сумму более 1 млрд. рублей.
Более того, мы также обнаружили, что в одном случае налоговые органы выдали большое количество - более 6 млн. - федеральных акцизных марок предприятию, которое было создано на производственном оборудовании и площадях фирмы, прекратившей деятельность и имевшей существенную задолженность перед бюджетом. А та, в свою очередь, ранее была зарегистрирована на месте другой фирмы, тоже имевшей задолженность. При этом долги к вновь зарегистрированному предприятию не перешли.
По итогам проведенной проверки мы направили письмо в Генпрокуратуру.
- В прошлом году вы говорили о необходимости более тесно сотрудничать с контрольными органами зарубежных стран, проводить совместные проверки и так далее. Что удалось сделать?
- Честно говоря, не очень многое. Главная проблема - нестыкующееся законодательство. Мы намечали совместные проверки не только со странами СНГ, но и Германией, Японией.
Например, наше сотрудничество с контрольными органами Грузии показало, что грузинская сторона была заинтересована получить некоторые данные по одному из наших хозяйствующих субъектов, чтобы выявить его задолженность перед своими фирмами. Но мы-то такие задачи перед собой не ставим.
Были у нас намечены совместные проверки с контрольно-счетной палатой ФРГ по поводу защиты экономических интересов двух стран при экспортно-импортных операциях, но, к сожалению, она получилась односторонней. Дело в том, что, по немецкому законодательству, наши коллеги не имеют права проверять не только налогоплательщиков, но и таможенные органы. А идея была неплохой: сравнить таможенную стоимость товаров, уплаченных с них налогов и их объем на российской и немецкой таможне.
Мне кажется, что полное взаимопонимание у нас существует только с контрольными органами Белоруссии по проверкам расходования средств союзного бюджета.
- А как же проверки поставок российского газа в Грузию, о которых сообщалось в СМИ?
- Двусторонней проверки у нас не получилось. Но самое интересное: выяснилось, что российский газ в Грузию не поставляется. Туда транзитом через Россию идет, в основном, туркменский газ.
- Но, наверное, чтобы проверить отдельные экспортно-импортные операции не обязательно всегда проводить двусторонние проверки?
Согласен, и односторонние проверки дают неплохой результат. К примеру, мы выявили такую проблему. Есть некая структура, которая производит алюминий частично из российского сырья, частично - из зарубежного. Зарубежное сырье освобождается от таможенных пошлин при ввозе сырья и вывозе готовой продукции. Но по факту, продукция, произведенная с учетом российского сырья, тоже вывозится за границу без таможенной пошлины как произведенная полностью из зарубежного сырья.
Мы выявили этот факт в не очень большой компании, теперь поедем проверять ряд крупных предприятий цветной и черной металлургии. Но ведь эти схемы, по имеющимся данным, используют не только металлурги, но и текстильщики, и обувщики. Мы поднимали эту проблему, но в ответ услышали, что все рассчитать и поправить закон сложно. Но ведь колоссальные деньги уходят из бюджета! В конце октября мы намерены выйти с конкретными предложениями по этой проблеме.
То же самое касается таможенных пошлин. Таможенные органы не в силах проверить все контейнеры и грузы на соответствие таможенной декларации. Проверка Счетной палаты показала, что почему-то в основном в Россию везут товары народного потребления, облагаемые минимальными пошлинами. В условиях отсутствия контроля за всей массой товара мы предлагаем брать таможенную пошлину с веса или объема. Я считаю, если это предложение будет реализовано, страна получит намного больше и перевозчики ничего не потеряют.
- В недавнем отчете о проверке в Саратовской области говорилось, что денежные суммы, списанные со счетов налогоплательщиков, часто не доходили до бюджета, образуя "зависшие" платежи. Эта проблема остро стояла в 1998 году из-за массового закрытия банков. Неужели ее так и не и не удалось решить с тех пор?
- Сейчас острота проблемы уже несколько спала, хотя не окончательно. Я думаю, что корень зла кроется в статье 45 первой части Налогового кодекса. Там говорится, что если фирма представила платежное поручение в банк и на ее счете денег достаточно, чтобы заплатить налоги в бюджет, значит, обязательство перед бюджетом выполнено. Этим долго пользовались. Сейчас сумма "зависших" в банках налоговых платежей составляет порядка 30-35 млрд. рублей. В 1998 году она была около 15 млрд. рублей.
Мы долго боролись за то, чтобы 45 статью изменить и указать, что обязательство налогоплательщика перед бюджетом будет исполнено только после того, как деньги поступят в бюджет, а не в банк. Мой довод очень простой: почему государство должно нести потери из-за того, что предприниматель имеет дело с плохим банком, который он сам выбрал и у которого нет средств на корсчете?
"В жесткой конкурентной борьбе любая проверка может создать очень негативное мнение о том или ином предприятии"
- Владимир Георгиевич, давайте поговорим о деятельности Счетной палаты в целом. Раньше постоянно видели в ней некий исключительно политический орган, этакую "дубину", которая наказывает неугодных. А сейчас палата, как мне кажется, во все большей степени становится действительно надзорным экономическим органом. Или все-таки есть попытки повернуть палату на путь решения проблем между конкурентами?
- Нет, я бы так не сказал. Я, по крайней мере, не замечаю таких попыток ни со стороны президента, ни со стороны думы и правительства.
- Но ведь аудитор может помешать развитию частного бизнеса?
- В принципе, да. В жесткой конкурентной борьбе любая проверка может создать очень негативное мнение о том или ином предприятии. Даже если нет никаких серьезных нарушений, ситуацию можно раскрутить и "сделать из мухи слона". Потом, когда разберутся, будет уже поздно: акции упадут, доверие к компании - тоже.
Поэтому важно, чтобы человек на этой должности был на 100% объективным, не ангажированным, не зависящим ни от кого ни политически, ни экономически. В этих условиях будет нормальная проверка, нормальный результат. А если со стороны аудитора будет игра за или против чьих-то интересов, можно немало дров наломать.
- Но ваши полномочия ограничены. Вы все-таки занимаетесь проверками тех компаний, где есть бюджетные деньги.
- Во-первых, Счетная палата имеет право проверить, правильно ли прошла приватизация. А это касается всех крупных предприятий. Во-вторых, мы проверяем формирование доходов бюджета, а это налоги, и их должны платить все. Кроме того, у большинства компаний есть доля государственной собственности. Счетная палата может проверить эффективность ее использования. Для этого государству даже не обязательно иметь контрольный или блокирующий пакет в компании.
- Хорошо, а закон о Счетной палате дает вам гарантии от возможного нажима со стороны лиц, заинтересованных в том или ином результате проверки?
- Сегодня закон на 100% защищает от нажима аудитора, председателя Счетной палаты, заместителя председателя. Мы полностью самостоятельны.
- А если посмотреть с другой стороны: предположим, в палату "прокрался" ангажированный человек?
- Фактор субъективности всегда присутствует, но не случайно отчеты о проверках утверждаются на коллегии. Материалы готовит аудитор, он несет за них персональную ответственность. Но коллективное мнение коллегии тоже играет роль и, по возможности, исключает элемент субъективности.
"Все доводы против НДС-счетов не выдерживают никакой критики"
- Владимир Георгиевич, хотелось бы поговорить и о вашем видении некоторых наболевших вопросов. Вы много раз говорили, что возмещение экспортного НДС растет более быстрыми темпами, чем объемы экспорта, и в качестве возможного решения проблемы называли введение НДС-счетов. Как вы считаете, есть ли другой, менее обременительный для компаний, способ контролировать экспорт?
- Я пока не вижу других методов. Кроме того, проблема касается не только возврата экспортного НДС. Сегодня воровство идет во многом и за счет фирм-однодневок в цепи плательщиков НДС внутри страны. Пока налоговики доберутся до однодневки, уже два года этой компании нет, а контрагенты получили возмещение НДС из бюджета полностью. При этом ужесточить контроль за образованием новых организаций практически невозможно, это затормозит рыночную экономику.
- Какая могла бы быть польза для бюджета от введения НДС-счетов?
- Точно оценить это просто невозможно. Только по экспорту идет возврат НДС 350 млрд. рублей в год.
Кстати, неслучайно в бюджете будущего года сумма возмещения НДС вообще исключена. Раньше она была записана отдельной строкой, сразу было видно, сколько должны возмещать и насколько больше возместили в действительности. А теперь эта цифра никому "глаза резать" не будет.
Но еще раз хочу сказать, что возмещение по экспорту - это надводная часть айсберга. Предприятия начисляют НДС в размере более 5 трлн. рублей, при этом зачисляется в бюджет около 83% от этой суммы. Если незаконно возмещается хотя бы 5%, это уже 200 млрд. рублей. Вот вам масштабы цифр. Естественно, что в отношении НДС-счетов идет борьба не на жизнь, а на смерть.
Причем все доводы против НДС-счетов не выдерживают никакой критики. Самый главный довод - отвлечение из экономики 100-120 млрд. рублей. В этом году государство уже "подарило" экономике 170 млрд. рублей, снизив на 2% НДС и отменив налог с продаж. Мы экономике отдали эти деньги, почему нельзя было одновременно ввести НДС-счета?
- Видимо, ваши доводы упираются в чьи-то интересы, и эти интересы очень серьезны. А как вы считаете, поможет ли борьбе с незаконным возмещением НДС введение НДС-счетов в более мягком виде, не предполагающем "замораживание" денег на этих счетах?
- Думаю, что не поможет. Важно, чтобы эти деньги нельзя было уводить. Если деньги через НДС-счета будут проходить транзитом и не будет запрета переводить их на иные счета, никакого положительного эффекта это не даст. Это аналогично введению электронных счетов-фактур: цепочка поставщиков будет видна, но пока налоговые органы пройдутся по цепочке, компании уже нет, а деньги - переведены.
Если бы мы ввели НДС-счета, и не в мягком виде, мы помогли бы добросовестным налогоплательщикам. Сегодня НДС не возмещается налоговыми органами в течение длительного времени. Болгарские специалисты, рассказывая о своем опыте введения НДС-счетов, говорили, что у них возмещение сократилось до 45 дней. Это почти соответствует мировой практике.
- Насколько нам известно, вы не одобряете действующую систему взимания акцизов на табачные изделия, когда помимо специфической ставки применяется и адвалорная. В чем причина такого активного неприятия?
- Дело в том, что государство само создало законную лазейку для ухода от налогов. Во всем мире существует специфическая ставка акциза на табачные изделия, взимаемая с количества произведенной продукции. С 2003 года наши законодатели, ссылаясь на опыт Европы, решили добавить к ней еще адвалорную составляющую, которая берется с отпускной цены. Но забыли, что в Европе отпускная цена строго лимитирована и регулируется. А также то, что данная система ставок была вынужденным компромиссом при объединении Европы.
Наши табачные фабрики реализуют 95-99% продукции одному дистрибьютеру. Мы не проверяли всех, но в ряде случаев обнаружили, что оптовые покупатели - это зависимые компании. Естественно, отпускную цену начали занижать, потому что адвалорная ставка акциза довольно приличная. При этом розничная цена, конечно, не снизилась. В результате некоторые крупные фабрики в 2003 году сработали в убыток, а у оптовиков в несколько раз выросла прибыль, потому что они получили товар по заниженной цене.
Последние поправки в Налоговый кодекс еще больше привязали акциз к отпускной цене. Это явный стимул для ее занижения.
Правительство обещало, что задание по акцизам в 2004 и в 2005 годах будет выполнено. Тем не менее в проекте бюджета будущего года, который внесен в Думу, уже написано, что, по оценкам Минфина, задание не будет выполнено на 0,7 млрд. рублей. По нашим оценкам, это будет 2 млрд. рублей.
При этом отпускная цена в бюджете заложена на уровне 270 рублей за тысячу сигарет, хотя в 2002 году она была на уровне 291 рубля. То есть на 7% снизили цену по сравнению с той, что была, когда действовала специфическая ставка акциза.
- Некоторые эксперты считают, что переход к упрощенной системе налогообложения малых предприятий может привести к искусственному дроблению крупных компаний. Вы с этим согласны?
- В какой-то степени, да. Но сейчас никто не может реально и обоснованно оценить масштаб этого процесса. Счетная палата провела проверки нескольких регионов, где мы наглядно увидели, что процесс дробления некоторых хозяйствующих субъектов пошел. Я не могу сказать, что он носит массовый характер, потому что не все предприятия можно разделить из-за технологических особенностей. Но если есть возможность, дробление идет. Было бы удивительно, если бы бизнесмены этого не делали, ведь их налоговая нагрузка в таком случае снижается в разы. Но с таким псевдоростом малого бизнеса трудно бороться.
"В отношении нефтяного и газового сектора мы идем по принципиально неверному пути"
- Недавно произошло увеличение налоговой нагрузки на нефтяные компании. Достаточно ли этого для изъятия рентной составляющей их доходов или нужны более радикальные меры?
- Я считаю, что в отношении нефтяного и газового сектора мы идем по принципиально неверному пути. В любой добывающей отрасли существует две ренты: абсолютная и дифференциальная. В связи с резким ростом мировых цен на энергоносители в ряде отраслей появилась еще и ценовая. У нас ценовая рента спутана с дифференциальной. Сегодня эту дифференциальную ренту власти пытаются отсекать через НДПИ, но этого не происходит. Более того, проблема загоняется вглубь: чем больше мы повышаем НДПИ, тем больше мы заставляем наших нефтяников работать на лучших скважинах и забрасывать старые.
На парламентских слушаниях весной были приведены интересные цифры: в 2003 году, исходя из лицензионных соглашений, было добыто нефти в 1,57 раза больше, чем предусмотрено в этих соглашениях, а ввод новых скважин был на 30% ниже, чем планировалось. Это говорит о том, что нефтяные компании упорно продолжают эксплуатировать только удобные скважины. И к этому их подталкивает наше налоговое законодательство. Если так пойдет и дальше, через 5-7 лет у России будут серьезнейшие проблемы в нефтяной отрасли: хорошие скважины истощатся, а чтобы поднять старые, придется вкладывать огромные деньги. Но сейчас государство в значительной степени подталкивает нефтяников именно к такому ведению бизнеса.
- А что же Счетная палата?
- Мы представляли свои предложения по этому вопросу. Суть их сводится к тому, чтобы немедленно разграничить ренту. НДПИ может забирать только абсолютную ренту, а дифференциальную надо брать только как налог на дополнительный доход от добычи нефти.
Вообще, меня порой поражает склад ума наших госчиновников. Когда в 1999 году мировые цены на нефть резко пошли вниз, нефтяники, а вслед за ними и государство, забеспокоились. В течение нескольких недель был разработан и внесен в парламент закон о налоге на дополнительный доход от добычи углеводородов. Но как только цены пошли вверх, все о нем забыли. Действительно, когда нефтедоллары сами идут в страну потоком, зачем забивать себе голову проблемами?
- Вы забываете про стабилизационный фонд.
- Отнюдь нет. Но все же никто в Минфине или Минэкономразвития не смог дать мне ответа, насколько хватит средств стабилизационного фонда в условиях обвала мировых цен на нефть. Пусть даже этих средств хватит для поддержания бюджета на три года, но что дальше? Не лучше ли вкладывать деньги из стабфонда в какие-то инвестпроекты, поднимать экономику, вести структурные реформы? Мы же ведем себя, как собака на сене: держим эти деньги на "черный день". Но этот день может растянуться на год или даже десятилетие. У нас были периоды, когда цены на основные российские экспортные товары падали и оставались низкими многие годы.
"Формы увода денег от налогообложения стали применяться, в основном, законные"
- Правительство начинает говорить о том, что налоговая реформа в России идет к концу. Вы с этим согласны?
- Я не считаю, что она закончится в ближайшие год-два, хотя все зависит от политической воли властей. Сейчас есть четкая структура налоговой системы, но остается масса нерешенных вопросов. Прежде всего, это комплекс вопросов, касающихся НДПИ. Надо править и первую часть НК. И этот процесс еще будет продолжаться. Я думаю, что это происходит от того, что затевая налоговую реформу, правительство плохо себе представляло конечные результаты и цели.
Например, приняли единый вмененный налог и упрощенную систему налогообложения, потом переделали. Главу НК о сельхозналоге заново переписали. Если говорить об акцизах, складывается ощущение, что первоначальный текст писался для одной страны, а сегодняшний вариант - для другой. Этот перечень недочетов и слабостей НК можно продолжать.
- Я не могу согласиться с вами относительно отсутствия у правительства целей налоговой реформы. Очевидно, что это снижение налогового бремени на экономику.
- Да, но кто определил точно объем налогового бремени? Правительство говорит о 34% ВВП, но это много или мало? Я не знаю, правильно ли, что налог на прибыль у банков и машиностроительных заводов составляет 24%. В Дании и Швеции налоги дают 50% ВВП, в Америке - 30%. Поэтому наш показатель кажется вполне нормальным, но, боюсь, что мы не учитываем множество факторов. Скажем, никто не удосужился вычесть из этого объема подоходный налог и налог на имущество физлиц, чтобы было корректное сравнение с зарубежными странами. Там налоговая нагрузка на граждан выше, но зато экономика не страдает. С другой стороны, только в России существует такое понятие, как уровень собираемости налогов. Предприятие вполне может заплатить только 60% от начисленных налогов и считает это нормальным.
- В середине 90-х годов вы были министром финансов. Теперь более семи лет аудитор Счетной палаты. Кому как не вам компетентно судить о том, как изменился за эти годы российский налогоплательщик?
- Если говорить о компаниях, то однозначно можно констатировать, что налогоплательщик сейчас совсем другой, чем в бытность мою министром финансов. Контроль улучшился, координация налоговых и таможенных органов стала четче, повысилась общая дисциплина. Внаглую сегодня никто не осмеливается уходить от налогов.
Проблема в том, что формы увода денег от налогообложения стали применяться, в основном, законные, за исключением, пожалуй, возмещения НДС. Сейчас мы расхлебываем то, что заварили в середине 90-ых, когда в парламенте проходили налоговые законы, выгодные промышленным лоббистам. Они писали законы сами для себя и теперь, ничем не рискуя, могут стричь налоговые купоны. Схемы минимизации налогов остаются и даже становятся все более изощренными.
