С.А.Зенкин. КАК ИЗМЕНИТЬ КОНСТИТУЦИЮ: О КОНСТИТУЦИОННОМ ПЕРЕСМОТРЕ И КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВКАХНазад
С.А.Зенкин. КАК ИЗМЕНИТЬ КОНСТИТУЦИЮ: О КОНСТИТУЦИОННОМ ПЕРЕСМОТРЕ И КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВКАХ
В отличие от прежнего Основного закона Конституция Российской Федерации 1993 года предусмотрела весьма жесткий порядок своего изменения. Степень этой жесткости можно будет оценить на практике в ближайшее время. Законопроекты о внесении поправок к ряду статей Конституции включены в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на 1996 год. Предстоящее рассмотрение этих законопроектов обусловило необходимость ускоренной работы Государственной Думы над федеральным законом, который бы определил порядок принятия, одобрения и вступления в силу поправок к Конституции.
Конституция 1993 года ввела неизвестные предшествующему Основному закону понятия "поправка" и "пересмотр положений Конституции". Понятие "пересмотр" употребляется применительно к главам Конституции, которые обладают особой значимостью и выражают саму сущность Основного закона. Это главы 1,2 и 9 ("Основы конституционного строя", "Права и свободы человека и гражданина", "Конституционные поправки и пересмотр Конституции"). Термин "поправки" используется в отношении остальных глав (3-8). Вопрос о поправках и пересмотре регламентирован в Конституции довольно лаконично. Этой проблеме посвящены всего три ее статьи.
В статье 134 Конституции установлен круг субъектов, которые могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Это Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Статья 135 Конституции касается пересмотра положений глав 1,2 и 9. Эти главы Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Вместе с тем без него процесс пересмотра невозможен. Если предложение о пересмотре будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа как членов Совета Федерации, так и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Конституция предусматривает три варианта действий Конституционного Собрания. Во-первых, оно вправе, не согласившись с парламентом, подтвердить неизменность Конституции. Во-вторых, Конституционное Собрание может разработать проект новой Конституции и принять его двумя третями голосов от общего числа членов данного органа. В-третьих, Конституционное Собрание вправе разработать проект новой Конституции и вынести его на всенародное голосование. При проведении такого голосования Конституция будет считаться принятой, если за нее выскажется более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем участвовали более половины избирателей.
Третий вариант действий Конституционного Собрания в известной мере регламентирован Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", принятым в 1995 году. В нем установлено, что решение Конституционного Собрания о вынесении на референдум проекта новой Конституции направляется Президенту Российской Федерации. Президент обязан назначить референдум, однако он может это сделать лишь после получения решения Конституционного Суда о том, что требования, предусмотренные Конституцией, были соблюдены.
Таким образом, Конституция не позволяет вносить в главы 1,2 и 9 поправки (иначе говоря, частичные изменения). Положения этих глав могут стать иными только в рамках новой Конституции.
Бесспорно, что Конституционное Собрание подлежит созыву, если в каждой из палат Федерального Собрания квалифицированным большинством голосов было поддержано предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9. Однако возникает вопрос: вправе ли Федеральное Собрание поддержать (тем самым обусловив последующий созыв Конституционного Собрания) предложение о полном пересмотре Конституции? Из буквального прочтения Основного закона вытекает, что нет. Инициаторы конституционных перемен не вправе смешивать предложения, касающиеся глав 1,2 и 9, с одной стороны, и глав 3-8, с другой. Иными словами, намерение изменить нормы глав 3-8 (например, о полномочиях Президента и парламента, о порядке создания Правительства) не должно камуфлироваться стремлением к пересмотру каких-либо положений глав 1,2 и 9.
Из Конституции неясно, каковы временные рамки работы Конституционного Собрания, его количественный состав, порядок формирования и деятельности. Ответы на эти вопросы должны содержаться в федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании. Рассмотрение соответствующего проекта, включенного в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на 1996 год, не обещает быть легким. Одно то обстоятельство, что этот акт должен иметь форму конституционного закона, а значит одобряться большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации, говорит о многом. В этой связи совершенно естественно, что ближайшие устремления сторонников скорейших конституционных перемен нацелены не на главы 1,2 и 9, а на главы 3-8.
Согласно статье 136 Конституции "поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации". Вместе с тем в Конституции не определено, какова правовая форма документа, содержащего поправку к главам 3-8. В связи с этой неопределенностью 24 марта 1995 года Государственная Дума приняла постановление об обращении в Конституционный Суд с запросом о даче толкования статьи 136 Конституции.
Позиция Государственной Думы заключалась в том, что документ, содержащий поправку, должен носить наименование и правовую форму федерального конституционного закона о поправке к Конституции. Признание же поправки особым видом нормативного правового акта, по мнению Думы, создало бы неопределенную правовую ситуацию, поскольку процедура принятия данных актов, их опубликования, включения в текст Конституции и другие вопросы законодательно не урегулированы. Уместно отметить, что положение о принятии поправок в форме конституционного закона было закреплено Государственной Думой еще ранее - в Регламенте палаты 1994 года, соответствующие статьи которого сохранились в неизменном виде до настоящего времени. Кстати, такие же положения содержались и в Регламенте Совета Федерации первого созыва.
Не дожидаясь решения Конституционного Суда, Государственная Дума приступила к внесению поправок в Конституцию в форме федеральных конституционных законов. 21 июня 1995 года Дума одобрила три конституционных закона о поправках: они касались статей Конституции, входящих в главы 4-6 (о Президенте, Федеральном Собрании и Правительстве). Впрочем, уже 4 июля все эти законы были отклонены Советом Федерации.
На заседании Конституционного Суда, состоявшемся в октябре 1995 года, позиция Государственной Думы была поддержана представителем Президента РФ. Тем не менее Конституционный Суд определился иначе. Он пришел к выводу, что положения статьи 136 могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Суд постановил, что поправки принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, причем законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.
Из постановления Конституционного Суда с предельной ясностью вытекало, что для восполнения пробелов Конституции необходим специальный закон. Задача решить эту проблему перешла от Думы первого к Думе второго созыва. 19 июня 1996 года голосами 318 депутатов (при 8 проголосовавших против и 10 воздержавшихся) проект федерального закона, регламентирующего процедуру внесения поправок в Конституцию, был принят Государственной Думой в первом чтении.
Один из ключевых вопросов, с которым столкнулись разработчики проекта, заключался в том, на какой стадии процесса внесения поправок в нем должен участвовать Президент Российской Федерации. Позиция Конституционного Суда по этому вопросу была сформулирована таким образом, что несла в себе "заряд" для новых споров. Соответствующий фрагмент постановления Суда заслуживает того, чтобы быть процитированным полностью: "Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию".
Понимаемая буквально, данная формулировка означает, что закон о поправке вначале вступает в силу и лишь затем подлежит подписанию Президентом и обнародованию. Такой подход неизбежно порождает коллизию с положением Конституции о том, что законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются (статья 15). Получается странная правовая конструкция: вступивший в силу закон о поправке к Конституции в течение того времени, пока он не будет подписан Президентом и официально опубликован, не должен применяться.
В законопроекте, принятом Думой в первом чтении, предусматривалось, что закон о поправке подписывается Президентом РФ после того, как он будет одобрен квалифицированным большинством в каждой из палат Федерального Собрания, но до рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ. Как было заявлено докладчиком на заседании палаты, комитет, подготовивший проект, "сознательно пошел на несогласие с постановлением Конституционного Суда".
Формулировка Конституционного Суда, конечно же, небезупречна. Но несмотря на это в ней заключен тезис, который подлежит безусловному учету: закон о поправке подлежит подписанию Президентом и обнародованию после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ. И этот тезис вполне логичен: поставленная Президентом сразу после одобрения Советом Федерации подпись под законом о поправке может оказаться "пустой", если закон не получит должную поддержку в субъектах РФ. Как и следовало ожидать, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, выступая на заседании палаты, настаивал на том, чтобы Президент подписывал закон о поправке и обнародовал его после того, как будет установлен факт его одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ.
Особый интерес представляли те положения законопроекта, которые касались процедуры рассмотрения закона о поправке в органах законодательной власти субъектов РФ (в частности, о форме нормативно-правового акта, которым одобряется закон о поправке, о большинстве голосов, которым этот акт принимается, о возможности одобрения по умолчанию, о том, допустим ли пересмотр законодательным органом его решения по поправке).
Существует точка зрения, согласно которой регулирование этих вопросов федеральным законом является вторжением в компетенцию субъектов Федерации. В этой связи весьма важна реакция на законопроект самих законодательных органов субъектов РФ. К сентябрю отклики на проект поступили в Государственную Думу от законодательных органов 34 субъектов РФ, причем 18 из них сообщили, что не имеют предложений и замечаний. Вторжение в компетенцию усмотрел лишь один; в откликах федеральных инстанций такая позиция содержалась только в письме Правительства.
Применительно к форме акта об одобрении в законопроекте предусматривалось, что орган законодательной власти субъекта РФ большинством голосов от общего числа депутатов принимает по закону о поправке "решение". Впрочем, на заседании Думы выявились различные подходы. С точки зрения одних, сам субъект Федерации должен определить, какой акт будет принимать его законодательный орган: закон, постановление или собственно решение. По мнению же других, допускать возможность использования формы закона не следует.
Представляется, что оптимальной (и исключающей разночтения) формой акта об одобрении является постановление. В принятии данного акта никто кроме законодательного органа не задействован. В отличие от закона постановление законодательного органа не подписывается Президентом или главой администрации, они не вправе использовать в отношении него право вето. Вместе с тем, если бы было установлено, что постановление об одобрении закона о поправке принимается квалифицированным большинством голосов, то это создало бы не меньшие "арифметические гарантии", чем при введении формы закона, поскольку вето на закон, не являясь абсолютным, может быть преодолено при повторном рассмотрении.
Оживленную дискуссию при рассмотрении проекта в первом чтении вызвали его положения о том, что орган законодательной власти рассматривает закон о поправке в трехмесячный срок, причем если в этот период он не примет решения, то закон будет считаться одобренным. Полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе заявил, что ограничивать срок рассмотрения тремя месяцами нельзя, а о признании закона одобренным по умолчанию "не может быть и речи". Следует отметить в этой связи, что среди законодательных органов субъектов РФ, впоследствии направивших в Думу замечания и предложения по законопроекту, не было ни одного, кто поставил бы вопрос о необходимости увеличения срока рассмотрения; напротив, одно из областных Собраний предложило ограничить этот срок двумя месяцами. Что же касается возможности молчаливого одобрения, то оно вряд ли уместно применительно к столь серьезной проблеме как изменение Конституции. Кстати, из 16 законодательных органов, представивших поправки или предложения, 6 не затронули этот момент вообще, 7 высказались за исключение соответствующего положения из проекта и лишь 3 его поддержали.
Регулирование на федеральном уровне тех вопросов, которые напрямую затрагивают деятельность органов власти субъектов Федерации, является задачей повышенной сложности. С одной стороны, необходимо установить определенные рамки такой деятельности, с другой - не зажимать ее в тиски. Именно поэтому из законопроекта следовало бы исключить положение о том, что в течение отведенного на рассмотрение срока не допускается пересмотр решения, принятого органом законодательной власти субъекта РФ. Пока указанный срок не истек, депутаты законодательного органа должны иметь возможность учесть те обстоятельства, которые вначале выпали из поля их зрения.
Следовало бы отказаться и от такого положения проекта, которое обязывало Совет Федерации рассмотреть закон о поправке не позднее 14 дней со дня его получения из Государственной Думы. Конституция не устанавливает конкретного срока рассмотрения верхней палатой федеральных конституционных законов, поэтому было бы нелогичным предусматривать столь жесткие временные рамки для законов о поправках. Странно выглядела бы конструкция, при которой на "прохождение" более сложного и важного акта (каковым является закон о поправках к Конституции) отводится меньше времени, чем на менее значимый акт (в данном случае - конституционный закон).
Второе и третье чтение законопроекта состоялись 16 и 23 октября. Проект получил уточненное название - "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Коррективы были внесены и в некоторые его ключевые положения.
Пересмотрев прежний подход, Государственная Дума установила (как это и вытекало из постановления Конституционного Суда), что Президент Российской Федерации подписывает закон о поправке не до, а после того, как он одобрен необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации. Срок рассмотрения этими органами закона о поправке был удленен с 3 до 6 месяцев. При этом предусматривалось, что соответствующее решение принимается большинством голосов от общего числа его депутатов в форме постановления.
Единственным положением, которое вызвало разногласия во время второго чтения, явилась формулировка проекта, допускающая возможность одобрения закона о поправке по умолчанию. Полномочные представители Президента и Правительства призвали депутатов исключить эту норму, однако большинство пожелало сохранить ее.
Осталась в тексте и запись о том, что в течение срока, отведенного на рассмотрение поправки, постановление законодательного органа о ее одобрении или отклонении не может быть пересмотрено. Сохранилось такое положение, обязывающее Совет Федерации рассмотреть одобренный Государственной Думой законопроект о поправке в течение 14 дней.
Думается, что такие нормы могут не найти поддержки в Совете Федерации. Впрочем, убедительное большинство, которым Федеральный закон был принят Государственной Думой (343 голоса "за"), свидетельствует о том, что нижняя палата при необходимости без особого труда преодолеет возражения верхней. Тем не менее, нельзя забывать: точку в законотворческом процессе ставит Президент, а преодолеть его вето на федеральные законы Дума может только в согласии с Советом Федерации.
1996. - No 8 (15)
http://www.niiss.ru/mag11_zenkin.shtml
