А.С.Автономов. СОДРУЖЕСТВО НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНТЕГРАЦИИНазад
А.С.Автономов. СОДРУЖЕСТВО НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНТЕГРАЦИИ
Одной из основных проблем существования СНГ является отсутствие полной ясности политико-правового статуса Содружества. Хотя о создании СНГ было заявлено еще в декабре 1991 г., процесс правового оформления Содружества даже в основном пока еще не завершился. В данном случае речь не о том, что жизнь идет своим чередом, интеграционное образование эволюционирует, что требует и соответственного развития правового оформления этого образования. В таком понимании любое явление постоянно развивается, становится. Однако в этом беспрерывном развитии можно зафиксировать некие моменты, и в пределах выделенных моментов описать явление как статичное, имеющее вполне четкие параметры и характеристики. Более того, можно выделить определенные стадии в процессе развития, на протяжении которых допустимо пренебречь некоторыми изменениями, рассматривая качественные скачки в начале и в конце стадии. Например, никто не скажет, что Европейский Союз в середине 90-х гг. то же самое, что Европейское Экономическое Сообщество в конце 50-х гг. Но можно описать и одно (конец 50-х гг.) и другое (середина 90-х гг.) состояния этого интеграционного образования, показать различия и закономерности развития. Другое дело СНГ. Долгое время оно существовало без Устава и ряда других основополагающих правовых документов. Процесс разработки, создания правовой базы функционирования СНГ затянулся. Так, например, Положения о флаге и эмблеме СНГ были одобрены Межпарламентской Ассамблеей и рекомендованы для рассмотрения Советом глав государств Содружества только в мае 1995 г. В то же время в уже существующие правовые акты вносятся изменения, уточняющие и корректирующие статус и полномочия некоторых органов Содружества. В частности, уже отменен пункт 3 Постановления Межпарламентской Ассамблеи "О роли Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств и ее задачах по дальнейшему укреплению Содружества", а принято Постановление было менее двух лет назад - 18 марта 1994 г. Одновременно с отменой указанного положения Межпарламентская Ассамблея одобрила и рекомендовала к рассмотрению Советом глав государств СНГ поправки к ст.ст. 36 и 37 Устава, регулирующим правовой статус Межпарламентской Ассамблеи, нацеленные на уточнение роли и функций этого органа. Проект Конвенции о Межпарламентской Ассамблеи был подготовлен только к середине 1995 г.
Вместе с тем даже подписанные в рамках СНГ международно-правовые договоры и соглашения довольно долго ждут ратификации. Многие соглашения не ратифицированы большинством государств, подписавших их на протяжении двух-трех лет, а ведь СНГ существует всего четыре года. Примечательно, что одним из наиболее активных государств-участников с точки зрения ратификации конвенций выступает Таджикистан. Кстати, как средство гармонизации законодательства в отдельных областях правового регулирования в странах-участницах СНГ модельные правовые акты зарекомендовали себя в ряде случаев более эффективными, чем конвенции. Дело в том, что модельные правовые акты разрабатываются специалистами с учетом практики и потребностей, но не носят обязывающего характера и потому, как правило, не вызывают острых политических дискуссий. В итоге же согласованные специалистами общие принципы и подходы в отношении тех или иных правовых институтов воплощаются в законодательных актах, принимаемых в отдельных странах СНГ, приводя к определенной согласованности правового регулирования некоторых отношений без какого-либо давления или навязывания стандартов одних республик другим.
Впрочем, подписание и ратификация международных договоров и соглашений не означает, как показывает практика, что они реально претворяются в жизнь.
Общим местом в выступлениях и статьях по правовым проблемам экономического сотрудничества стран-членов СНГ стало признание факта, что соглашения об экономическом союзе, подписанные еще в 1993 г. либо вовсе не претворяются в жизнь, либо работают весьма слабо.
В чем же причина такого состояния дел? Ведь потребности в экономическом сотрудничестве в рамках СНГ существуют, имеются в наличии объективные предпосылки для хозяйственной интеграции. Среди них высокий уровень специализации бывших республик СССР, единая транспортная сеть, линии связи, энергосистема и т.д. Годами отрабатывалась кооперация предприятий, находившихся в разных республиках, были выработаны сохраняющиеся поныне единые стандарты и нормативы. Русский язык остается средством межнационального общения, его знает подавляющее большинство населения СНГ. А единый язык способствует лучшему взаимопониманию. С течением времени без субъективной поддержки указанные объективные факторы ослабевают: бывшие союзные республики учатся жить в одиночку. Но в любом случае практически никто не спорит, что для успешной интеграции нужен прочный базис, а именно - объективные потребности и предпосылки. Однако достаточно ли объективно существующих условий для успешной интеграции? Жизнь показывает, что нет. Необходима еще и политическая воля к объединению.
В СНГ же разные страны-члены видят отнюдь не одно и то же. Если Беларусь и Россия считали, что СНГ - это путь к более тесному сотрудничеству и единению, то Украина с самого начала видела в СНГ способ цивилизованного "развода". Впоследствии Молдавия поддержала эту позицию Украины. Парадоксальным кажется факт, что одна из трех основательниц СНГ - Украина - не стала ратифицировать его Устав. А один из наиболее последовательных противников дезинтеграции - Президент Казахстана - даже не был приглашен, чтобы принять участие в учреждении СНГ.
Столь принципиально отличные и даже более того - диаметрально противоположные подходы стран-членов к целям и задачам СНГ, и, следовательно, способам их достижения и решения в рамках Содружества привел к той ситуации, которая была описана выше. Тексты правовых документов составлялись таким образом, чтобы удовлетворить всех. В результате этого они получались расплывчатыми, неясными, какого-либо действенного правового регулирования от них ожидать было трудно.
Представляется, что вначале надо было определиться, создать костяк из тех, кто готов к интеграции (при наличии, естественно, объективных экономических предпосылок). Другими словами, проблема носит политико-правовой характер. Создание более или менее тесного объединения России, Беларуси и Казахстана могло бы стать первым шагом на пути интеграции. Не случайно в Таможенный союз вошли именно эти три государства. Развивая взаимодействие указанных стран, можно было бы разработать и эффективный правовой механизм регулирования их сотрудничества. В таких условиях и процессы интеграции развивались бы более адекватным образом и скорее принесли бы ощутимые результаты. А значит и Содружество оказалось бы привлекательным для других бывших советских республик. Попутно отметим, что в этом направлении и пошло развитие интеграции, т.е. по пути сближения и укрепления связей России, Беларуси и Казахстана, к которым присоединилась и Киргизия.
Следует отметить, что право способно разрешить многие проблемы, если решены политические вопросы. В противном случае юриспруденция оказывается бессильной, а правовые акты страдают расплывчатостью, не позволяющей добиться четкого нормативного регулирования.
Вместе с тем надо сказать, что распад СССР породил проблему поисков новой геополитической системности на территории бывшего СССР. Причем эти поиски не остановились на уровне отношений между бывшими союзными республиками, входившими в состав СССР, они затронули и внутреннее территориальное устройство отдельных бывших союзных республик. Не обошли эти процессы и Россию. Правда, внутренние проблемы отдельных стран-участниц не входят в круг вопросов, стоящих перед докладчиком, поэтому я и оставляю их в данном случае без рассмотрения. В связи с поисками геополитической системности хотелось бы сделать следующее замечание. Общая модель взаимодействия систем включает блоки управления, которые располагают некоторыми средствами адаптации. В процессе взаимодействия систем появляются рассогласования, а взаимные интересы через обратную связь воздействуют на их блоки управления, которые должны адекватно реагировать. Кроме того, каждая из систем взаимодействует с окружающей средой и опять-таки должна адекватно реагировать на ее воздействия, оказывая в то же время на нее определенное влияние. Тщательный синергетический анализ лучше бы выявил болевые точки и перспективы рассматриваемых сложных систем, а также наметил бы пути решения насущных проблем. Однако это выходит за рамки настоящего доклада о правовых проблемах интеграции и требует отдельного обстоятельного исследования.
Г.Г.Шинкарецкая: Содружество Независимых Государств до сего времени остается большим и мало известным явлением. Я бы выделила в нем три крупных области, со своими собственными проблемами.
1. Это проблемы организации как таковой.
2. Проблемы взаимоотношений между государствами - бывшими республиками СССР вообще и положение России среди них.
3. Сейчас встает очень интересная теоретически и весьма важная практически проблема - соотношение обязательств России по соглашениям в рамках СНГ с обязательствами, принятыми Россией при вступлении в Совет Европы, причем надо еще учесть, что все это накладывается на очень пока неясное положение ст. 15 Конституции РФ о том, что международное право составляет часть правовой системы нашего государства.
В самом общем виде путь, пройденный Содружеством за 4 года, можно оценить, перефразируя известное выражение: хотели как лучше, а получилось так, как не могло не получиться. Это применимо к любой международной организации. Возьмем хотя бы Совет Европы. Начинался он с намерения Гаагского Конгресса устроить Федерацию, а из Статута Совета Европы 1949 г. видно, что получилась организация чистого межгосударственного сотрудничества.
У нас получилось наоборот. Учредительные документы СНГ проникнуты духом абсолютизации суверенитета, что хочу, то и делаю. Например, в Соглашении о создании СНГ было положение о том, что любой его участник может заявить о недействительности для себя любого из его положений. А приходим, хотя и очень медленно, к вполне цивилизованным формам интеграции, которые давно известны и только ждут применения.
В учредительных документах СНГ были и очень много обещавшие положения об интеграции. Они не были убедительными, носили чисто декларативный характер. Дальнейшие события показали, что действительной воли к интеграции у участников СНГ не было. Что мы имеем сейчас в отношении структуры Содружества? Происходит, по-видимому, кристаллизация нескольких организаций, если можно так выразиться, организаций отраслевого сотрудничества.
Наиболее широко известно, как обстоят дела в экономическом сотрудничестве. Известно, что есть Экономический союз, что действует Таможенный Союз. Совершенно четкая тенденция: чем конкретнее предмет регулирования, тем уже круг участников и четче обязательства. Самый широкий круг - СНГ, потом экономический союз, в Таможенном Союзе состоят Казахстан, Россия, Белоруссия, но степень сотрудничества с Казахстаном пока менее тесная, чем с Белоруссией. В военной сфере произошли бурные события. От полного единства через полное расхождение опять к новому союзу.
Однако, сколько ни говорят о полном разрыве хозяйственных связей, на самом деле это не так, во многом сохранились даже так называемые технологические цепочки. Эта производственная кооперация отнюдь не носит рыночного характера и имеет под собой командно-административную основу. Созданные во множестве отраслевые советы и комитеты состоят из руководителей отраслей, так министерства всех стран могли объединяться.
Таким образом, ситуация в СНГ, и в том числе в Экономическом Союзе, сильно напоминает СЭВ. Но в СЭВе был реальный хозяин - КПСС, а сейчас его нет. Хотя в документах Экономического союза записано, что Россия имеет в МЭК 50% голосов, на самом деле так: плати, а мы будем слушаться. Сравнивая ситуацию в СЭВ и в СНГ и раздумывая над опытом СЭВ, раз уж мы обречены его повторять, я пришла к выводу, что в СЭВ были реальные потенции к превращению в эффективно работающую экономическую организацию и зачатки этого появились с созданием правовой комиссии.
Е.Т.Усенко: Доклад, бесспорно, интересный. К сожалению, не работает много документов. Что касается выступления Шинкарецкой, то есть два замечания: 1) СЭВ не был инструментом КПСС, он был отдан на откуп ведомствам; 2) невозможно заниматься интеграцией на базе, которая существовала в Союзе.
Задачи, которые необходимо разрешить:
1) сохранить те интеграционные связи, которые есть, подведя под них международные связи;
2) недостаток политической воли.
И.Л.Бачило: Поддерживая основные тезисы доклада, обратила внимание на ряд вопросов. Постановка их опирается на наблюдения, полученные в результате личного участия в заседании Исполнительного Секретариата СНГ по поводу обсуждения проекта Концепции формирования информационного пространства СНГ.
1. Основой укрепления СНГ является не столько политическая воля руководителей стран содружества, сколько объективный процесс восстановления и развития производственной базы и реализации прав граждан. Это основа для сближения национальных целей.
2. Решение вопросов о природе СНГ и создании механизмов сотрудничества связано с состоянием исследований в области теории современного государства, его роли и роли права, с повышением правовой культуры отношений по конкретным сферам сотрудничества. Пока наблюдается сильное влияние ведомств и огромный бумажный вал.
Не надо забывать о роли Российской Академии Наук в развитии государственно-правовых исследований в бывших республиках СССР, а ныне государств в системе СНГ. Внимание к проблемам современного государства и разнообразным формам международного сотрудничества полезно усилить, а также восстановить связи Академий и их институтов.
3. Система правового регулирования в СНГ должна быть более гибкой и включать: общие нормы, нормы унифицированные в рамках национального законодательства стран СНГ, а также компенсационные механизмы взаимодействия законодательства сторон при различиях в нормах права.
4. Должна быть усилена работа по выработке государственно-правовой терминологии, обмен законодательством.
5. Возможно, следует предложить ряд практических мер по усилению правовой службы в Исполнительном Секретариате постоянного представительства правовых служб Правительства стран СНГ или добровольного участия научных правовых учреждений на правах общественных организаций.
С.Г.Келина: Я бы хотела уточнить наше отношение к таким документам, как модельные законодательные акты, модельные кодексы, которые готовятся на базе Парламентской Ассамблеи в С.-Петербурге. В настоящее время, например, заканчивается работа над Модельным Уголовным кодексом для СНГ. В этой работе принимают участие все государства, входящие в СНГ, разработчиками являются не только ученые, но и практические работники на уровне заместителей руководителей высших правоохранительных органов этих государств. Многие делегации представили свои проекты (Украина, Белоруссия, Казахстан и др.), поэтому обсуждение идет не по методу копирования с проекта России, а путем обсуждения для выработки необходимого практического решения. В таких решениях есть практическая потребность, например, в придании правового значения факту предыдущего осуждения лица за преступление, совершенное в другом государстве СНГ. Такие модельные акты имеют рекомендательный характер, но значение их достаточно серьезно. Конечно, потребность в них отчасти связана с отсутствием в новых государствах СНГ соответствующих специалистов. Но дело не только в этом. Такого рода модельные акты создают основу для формирования единого правового поля государств, входящих в СНГ. Важно также отметить, что выработка единых правовых решений на базе консенсуса свидетельствует об объективной потребности к такому единству по проблемам отраслевого законодательства. Поэтому, на мой взгляд, эту деятельность следует оценить как фактор объективного характера, способствующий укреплению связей внутри СНГ.
А.И.Ковлер: Доклад справедливо отмечает, что правовые вопросы интеграции стран СНГ могут быть поставлены и решены лишь при наличии политической воли руководства этих стран углублять эту интеграцию.
Между тем, в отличие от западноевропейской интеграции, основанной прежде всего на общих ценностях европейской цивилизации, ценностях демократии и принципах правового государства, на постсоветском пространстве существует некая "историческая общность" - советский народ, которая вряд ли может быть интегрирующим фактором: слишком велики различия между народами (экономические, культурные, политические). Однако мощным интегрирующим фактором выступает "человеческий фактор": 60 из 300 млн. бывших советских граждан живут за пределами своих республик, каждый пятый брак - смешанный брак. Существует и такой мощный фактор объединения как русский язык, хотя с каждым годом он будет ослабевать.
В Европейском Союзе "локомотивы" интеграции, Франция и Германия, не обладали подавляющей мощью и не стремились к доминированию. Этого не скажешь о России.
Все это усиливает элемент разносистемности СНГ, о котором справедливо говорил А.С.Автономов.
В этих условиях необходимо усилить договорный характер СНГ путем принятия нового Договора к 5-летию образования СНГ. Этот договор мог бы регулировать экономические, политические, правовые, гуманитарные аспекты взаимоотношений стран СНГ.
Институт мог бы внести свой вклад в эту работу, издав сборник учредительных документов СНГ, сопроводив его комментариями.
Можно было бы обосновать и необходимость создания Суда СНГ, подобно Суду ЕС.
Требует своего решения и проблема "двойного гражданства". Само по себе предложение о внедрении повсеместно двойного гражданства нереалистично или даже реакционно: ни одно государство, заботящееся о своей безопасности, не потерпит больше чем 5% иностранцев на своей территории. На Украине же таких потенциальных двойных граждан 20-22% населения, в Казахстане более 50%. Следовательно, надо искать другие пути, скажем, внедрение так называемого "спящего гражданства" либо статуса "постоянных резидентов".
Наконец, проблема проблем - решение на научном уровне проблемы природы СНГ. Что это - конфедерация, союз государств с элементами федерации или некое Содружество Наций, объединенных общей исторической судьбой. Наши научные рекомендации послужили бы определенным ориентиром при выработке стратегии интеграции.
1996. - No 6-7 (13-14)
http://www.niiss.ru/mag10_sng_m.shtml
