В.И. Филатов. РОЛЬ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ ОКРУГА. ЕГО ФУНКЦИИ В ОПТИМИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА И РЕГИОНОВНазад
В.И. Филатов. РОЛЬ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ ОКРУГА. ЕГО ФУНКЦИИ В ОПТИМИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ
Указ Президента РФ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе" определяет в качестве основных задач деятельности нового института контрольно-политические. К их числу может быть отнесено и представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе. Такой круг задач представляется вполне логичным и непосредственно корреспондируется с конституционными функциями Президента РФ, который формально не является главой исполнительной власти и не руководит реализацией социально-экономической политики, хотя и отвечает за ее формирование в рамках определения долгосрочных целей развития страны и государства.
Приоритетность контрольно-политических функций полпреда обеспечивается и его местом в структуре органов федеральной власти. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В состав аппарата входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента, которая осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ.
Среди функций полпредов, имеющих прямое отношение к экономике и социальным проблемам, Указ называет разработку совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа.
Вопрос о достаточности определенных положением о представителях Президента экономических функций необходимо рассматривать исходя из содержания экономической политики, то есть конкретно и технологически. Поэтому в качестве критериев предлагается использовать, как минимум, два - целесообразность и технологическую возможность. Под целесообразностью подразумевается содержательная способность представителя Президента оказывать реальное конструктивное влияние на повышение эффективности исполнения тех или иных функций государственного регулирования экономических процессов развития регионов. Под технологической возможностью подразумеваются организационные, методологические, кадровые и, наконец, финансовые ресурсы для конструктивного воздействия на экономические процессы в регионах округа. При этом речь должна идти о вполне конкретных функциях экономического управления.
Для того чтобы определиться с целесообразностью наделения полномочных представителей дополнительными функциями в интересах повышения общей эффективности хозяйства, как представляется, необходимо отталкиваться от понимания реального перечня проблем, сдерживающих экономический рост. Это, прежде всего, продолжающийся инвестиционный кризис - по сравнению с летними месяцами 2000 г. наблюдается резкое снижение инвестиционной активности. Конечно, такое снижение является результатом и сезонных факторов, но не только. Отраслевая структура инвестиционного всплеска весны и лета 2000 г. наглядно свидетельствует о том, что его генераторами выступали нефтедобывающая и металлургическая промышленность, иными словами - экспортоориентированные отрасли. Это нормально, но недостаточно для того, чтобы говорить о вступлении страны в фазу устойчивого экономического роста.
Причины продолжающегося инвестиционного кризиса понятны и уже традиционны для России. Соотношение основных финансовых индикаторов (инфляция, стоимость кредита, рентабельность отраслей реального сектора экономики) остается далеко не в пользу реального сектора, несмотря на благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру денежные доходы не оказывают кардинального влияния на состояние денежного обращения в стране. Отсюда неспособность запустить инвестиционный процесс за счет собственных ресурсов и необоснованные надежды на иностранных инвесторов.
Но все это - макроэкономические проблемы, а они в принципе не могут решаться на уровне отдельных регионов. Следовательно, и участие полпредов или аппарата федеральных округов в решении этих фундаментальных вопросов не может оказаться достаточно конструктивным.
Разумеется, содержание экономической политики не сводиться только к макроэкономическому аспекту. Немаловажное значение имеют и ее организационно-управленческие факторы. К сожалению, в последние годы организационно-управленческая составляющая экономической политики оказалась как-то не в чести, хотя на самом деле от ее эффективности и зависит технологичность реализуемого курса и, в конечном счете, его реальные результаты. Это тем более актуально в переходный период, когда отсутствуют здоровая реальная самоорганизация хозяйства и субъекты такой самоорганизации. Отсюда вытекает необходимость ведущей роли государства в восстановлении инвестиционного процесса (формирование соответствующих макроусловий), определении стратегических приоритетов, формировании институциональных основ для эффективного функционирования рыночных отношений - применительно к конкретным условиям страны.
Какова сложившаяся реальная ситуация? Федеральной центр в значительной мере самоустранился от решения этих вопросов и сделал это во многом по идеологическим соображениям. Возглавляющие финансово-экономический блок всех посткоммунистических правительств России реформаторы весьма узко понимали рыночную самоорганизацию, результатом чего и были колоссальные экономические и политические издержки прошедшего десятилетия.
Насколько возможна компенсация этого кардинального недостатка проводимой экономической политики на региональном уровне вообще и на окружном уровне, в частности? Очевидно, возможна, но в достаточно ограниченных масштабах. Дело в том, что в экономике можно выделить две группы субъектов - работающих на локальный рынок и на общенациональный. Такие субъекты требуют различных подходов к оценке перспектив своего развития, учета различных групп факторов. Советская экономика, как известно, была утяжелена производствами базовых и оборонных отраслей, то есть работающих на общенациональный, а не на локальные и региональные рынки. Такие производства требуют, скорее, общеотраслевого подхода к определению перспектив развития, организации инвестиционной и инновационной политики в масштабах всей страны, а в условиях набирающих силу процессов глобализации - и с учетом мирового рынка. В отечественной истории была попытка глобальной организации управления народным хозяйством по территориальному принципу - совнархозы (1957-1965 гг.), - которая оказалась неудачной, неэффективной, в первую очередь, с точки зрения решения задач инновационной, научно-технической и инвестиционной политики. Поэтому с 1965 г. начала восстанавливаться отраслевая система управления.
К сожалению, в последние десять лет государство не занималось вопросами перспективной промышленной политики и развития хозяйственных систем общенационального значения. Кстати, энергетический кризис в ряде регионов страны и является результатом такого подхода. Итогом такой политики стала не только деградация отраслей, работающих на внутренний общероссийский рынок (машиностроение), но и развал научных школ и коллективов, способных профессионально заниматься вопросами территориальной организации хозяйства (СОПС РАН, ЦэНИИ Госплана РСФСР), так как существовавшая в советское время система региональных экономических исследований и проектных разработок оказалась невостребованной и свернутой.
Рассчитывать на то, что нечто подобное может быть воссоздано на уровне федеральных округов, не приходится - и с точки зрения организационно-кадровых возможностей, и исходя из содержательных характеристик решаемых задач, которые в принципе не должны рассматриваться на атомарном уровне отдельных регионов или молекулярном уровне округов. Это означает, что представители Президента в федеральных округах и их аппарат объективно не располагают необходимыми условиями и ресурсами для того, чтобы решать и решить эту проблему по существу.
Таким образом, задача преодоления экономического кризиса выходит далеко за рамки реальных возможностей полпредов и не может быть решена в рамках становящейся системы округов. Рано или поздно придется переходить к действительно серьезным мерам, направленным:
- на преодоление платежного кризиса, нормализацию денежного обращения и восстановление условий для нормального воспроизводственного процесса;
- на преодоление бюджетного кризиса и реформирование бюджетно-налоговой системы;
- на преодоление кризиса управления в экономике на основе восстановления государственного управления основными структурными и воспроизводственными процессами;
- на создание организационных и институциональных условий для структурной перестройки народного хозяйства на основе активного импортозамещения и выбора перспективных (на длительную перспективу) конкурентных ниш для российской промышленности как в традиционных отраслях, так и в перспективных наукоемких сферах деятельности;
- на активизацию социальной политики с целью восстановления приемлемого уровня социальных гарантий и формирования нормальных условий воспроизводства населения.
Для того чтобы подступиться ко всему этому, необходимо будет провести комплекс взаимосвязанных мер по следующим направлениям: поддержание стабильности национальной валюты; возврат вывезенных капиталов и погашение внешней задолженности; реструктуризация банковской системы; активизация политики цен и доходов; расшивка неплатежей, реструктуризация базовых отраслей промышленности; совершенствование эмиссионной и валютной политики; проведение бюджетной реформы; формирование структурной и промышленной политики. Полномочные представители Президента, организуя свою управленческую деятельность, должны исходить именно из этой перспективы.
Тем не менее, представляется актуальным и необходимым их активное подключение к координации деятельности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Повышение эффективности деятельности последних, усиление межрегиональной координации в области инвестиционной и сбытовой политики, аграрной политики, развития объектов социальной сферы и медицинского обслуживания, дорожного строительства, энергетической и транспортной инфраструктуры - все это могло бы принести ощутимый эффект. Однако реально объектами такой координации в первую очередь могут стать объекты среднего и мелкого бизнеса. Этим необходимо активно заниматься. Но не должно быть иллюзий, что исключительно через такую работу можно сформировать новую конкурентоспособную экономику России. Иллюзии здесь не просто вредны, они опасны.
Создание федеральных округов позволяет решать вопросы территориального развития только на уровне, адекватном их масштабу и сложности, позволяет в контексте территориального управления и развития обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью.
Принципиален вопрос об экономических рычагах, которые следует передать представителям Президента. Передача существенной части полномочий исполнительной власти из Центра в округа - объективная необходимость. Но стране нужна не просто вертикаль власти, а эффективная вертикаль, которая построена путем рационального распределения функций между различными уровнями управления. Поэтому расширение полномочий представителей Президента должно производиться лишь на основе повышения их (и их аппаратов) реальной способности принимать конкретные экономические решения и нести ответственность за эти решения перед Президентом. Поэтапность в становлении полномочий нужна еще и потому, что кадровый ресурс окружных управлений пока слишком слаб.
Следует также иметь в виду, что и "нарезка" федеральных округов была произведена без учета экономического потенциала регионов. С учетом экономического фактора было бы целесообразно сформировать пятнадцать округов, совпадающих с экономическим районированием страны.
На нынешнем этапе требуется уточнить два момента:
- в каких рамках представители Президента получат возможность для инициирования экономических вопросов;
- как будет выстроена технология их взаимодействия с экономическими ведомствами и правительством, а также региональными подразделениями других центральных экономических структур (отделениями Центрального Банка РФ, федерального казначейства, налоговой инспекции, региональными управлениями Минимущества, Фонда федерального имущества и МАП).
Излишняя независимость и самостоятельность представителей Президента может привести не к усилению вертикали федеральной исполнительной власти, а к дезорганизации экономического блока правительства.
Как представляется, функции руководителей федеральных округов в экономической сфере должны складываться из двух блоков вопросов.
Первый блок включает в себя осуществление контроля за исполнением решений федерального Центра в экономической и бюджетной сфере. Это касается:
- соблюдения федерального экономического законодательства, направленного на формирование и развитие единого экономического пространства страны;
- осуществления контроля над выделяемыми регионам округа ресурсами федерального бюджета;
- осуществления контроля над использованием федеральной собственности, включая имущественные споры и банкротства госпредприятий.
В этом качестве полпреды могут стать и полномочными представителями правительства в регионах. Они могут принимать решения по возникающим вопросам и после согласования их с руководством соответствующих федеральных ведомств доводить до организаций федерального подчинения, находящихся на территории округа. Например, для решения очень болезненного вопроса о распределении трансфертов в округе можно было бы создать Окружное управление Минфина. И если полпред будет в курсе возникающих здесь проблем и сможет подкрепить деятельность этого управления своевременным информированием Президента, позитивным взаимодействием с правительством, это может привести к положительным сдвигам.
Второй блок включает координацию усилий входящих в округ регионов на решении задач экономического развития, то есть собственно региональных проблем. Здесь основные усилия руководства федерального округа могут быть направлены:
- на координацию разработки и исполнения региональных программ развития отдельных сфер деятельности: возрождение промышленного потенциала; развитие аграрного комплекса, включая переработку и хранение сельскохозяйственной продукции; возрождение строительной базы; восстановление межрегиональной транспортной инфраструктуры; развитие малого предпринимательства (например, программы "Дороги России", "Социальная реабилитация офицеров, увольняемых в запас", "Приграничное сотрудничество");
- на формирование эффективных схем и институтов оказания финансовой помощи и реализации наиболее перспективных региональных и межрегиональных программ;
- на обобщение и распространение в регионах наиболее удачного и перспективного опыта экономической деятельности.
Важнейшим условием успешной работы в этом направлении должно стать обеспечение эффективных форм организационного взаимодействия представителей Президента с региональными ассоциациями экономического сотрудничества. Необходимо обеспечить более высокий уровень взаимодействия таких структур в части работы по составлению и реализации, включая привлечение бюджетных и внебюджетных средств, различных программ развития в интересах достижения максимального общего эффекта.
В этом качестве руководители федерального округа могут выступать и как лоббисты в правительстве наиболее перспективных проектов, оказывающих заметное влияние на решение проблем, имеющих важное значение для нескольких регионов, входящих в федеральный округ.
В результате полпреды окажутся гарантами единства общероссийского экономического пространства, пресекая неправомерные действия местных властей по введению разного рода протекционистских мер и барьеров, стимулируя межрегиональные инвестиционные и промышленные программы.
No 3. Январь 2001 г.
http://www.niiss.ru/filatov.shtml
