В.А. Кирпичников. ПОЛНОМОЧНЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛИ ПРЕЗИДЕНТА РФ И УКРЕПЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗВЕНА ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИНазад
В.А. Кирпичников. ПОЛНОМОЧНЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛИ ПРЕЗИДЕНТА РФ И УКРЕПЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗВЕНА ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
При ответе на вопрос о функциях, которыми целесообразно наделить полномочных представителей, необходимо исходить из их статуса личных представителей главы государства, то есть статуса в первую очередь политического. Полпреды не могут возглавлять коллегии территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Это абсурд, которого не должно быть. Однако чрезвычайно важно, чтобы их действия были скоординированы с этими органами, более того - чтобы был обеспечен контроль за деятельностью Правительства на местах.
Сегодня функции представителей должны быть чисто политическими. Наша Конституция на практике исполняется неадекватно. Например, многие субъекты Федерации, финансово-экономически удушив муниципальные образования, создали на большей части территории России унитарные модели с практически завершенным контуром управления самостоятельного государства. И что характерно - правят не сами. Запущенные межбюджетные отношения привели к долгосрочной и полной зависимости региональных властей от вертикально интегрированных компаний, обеспечивающих территории энергоресурсами. Не власть регулирует монополии, являясь априори единственным противовесом, а монополии формируют удобную для себя власть.
Вот такая переломанная политическая ситуация должна быть главной заботой представителей главы государства. Нам не нужна отраслевая вертикаль, нам нужно четкое распределение функций, полномочий, ресурсов, ответственности по трем конституционно заложенным уровням власти. Нужно сейчас выстраивать не вертикаль унитарного государства, а развивать и добиваться реализации конституционных принципов.
Если мы на федеральном уровне не заложим четкую программу действий, не обозначим конкретных задач действий полномочных представителей Президента, то, хотим мы того или нет, они пойдут в экономику... В этой связи актуален еще один политический вопрос: что такое Федерация, что такое экономика в федеративном государстве? У нас в России на ранней стадии реформ федеральный Центр отстранился от инфраструктурного развития единого экономического пространства, рассчитывая, что уход государства из экономики поднимет ее на исключительно рыночных отношениях. Субъекты Федерации вынуждены были брать на себя многие макроэкономические вопросы. Но такие вопросы не должны входить в структуру федеративных отношений. Как только мы их полностью передадим ответственному Правительству, исчезнет опасность того, что политики будут вмешиваться в чисто экономические вопросы. Если полномочным представителям будет задан четкий спектр задач (а это очень сложно сделать), их естественное стремление получить властные полномочия сойдет на нет.
В Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики есть свой взгляд на то, чем могли бы помочь полномочные представители Президента России правительственным структурам в повышении эффективности системы исполнительной власти. Наши предложения разработаны по основным направлениям управленческого воздействия на сферу федеративных отношений и классифицированы на политическую, правовую и экономическую компоненты.
Политическая компонента. Исходя из основных задач полномочного представителя, установленных Указом Президента РФ, обязательным элементом их функций должен стать контроль за реализацией на всех трех уровнях осуществления власти требований, вытекающих из конституционной модели государственного устройства.
Применительно к единой системе исполнительной власти в Российской Федерации целью его осуществления является восстановление управляемости регионального звена на основе достижения взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также единообразного исполнения ими федерального законодательства. Кроме того, деятельность полномочных представителей должна включать в себя вопросы реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление, особенно в части соответствия внутренней политике государства решений, принимаемых в этой связи в субъектах Федерации.
Такой контроль позволит создать эффективную систему предупреждения конфликтных ситуаций в деятельности органов власти федерального, регионального и местного уровней, одним из элементов которой является проведение полномочным представителем необходимых согласительных процедур.
Важной политической функцией представителей Президента является обеспечение эффективности деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Осуществление ими на территории округа федеральных полномочий должно быть измеряемым. В связи с этим целесообразно утверждение каждым полномочным представителем индикаторов оценки выполнения территориальными органами в местных условиях функций государственного управления. Динамика их изменения станет основой для реализации кадровой политики в федеральном округе и постановки вопросов о ротации федеральными министерствами и ведомствами своих государственных служащих в регионе.
Помимо кадровых назначений компетенция полномочного представителя должна распространяться и на участие в решении вопросов рационализации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Начиная с рекомендаций по осуществлению ими федеральных исполнительных полномочий, пересмотру границ деятельности с учетом преимуществ окружного принципа размещения - вплоть до рассмотрения целесообразности самого территориального присутствия конкретного федерального органа исполнительной власти.
Еще одна политическая задача - восстановление законности в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и их информационной открытости. В федеральных округах должны быть созданы действенные механизмы доступа граждан и институтов гражданского общества к органам публичной власти. В этих целях необходимо нормативно закрепить за полномочным представителем право обжалования действий федеральных или региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления как окончательной на территории федерального округа инстанции административного внесудебного производства по жалобам граждан или их общественных объединений.
Кроме того, полномочия представителей Президента должны включать в себя возможность внесения в соответствующие федеральные, региональные и местные органы власти предложений о применении мер правовой ответственности к конкретным должностным лицам, ущемляющим конституционные права и свободы граждан или их законные интересы.
Правовая компонента. В региональном звене единой системы исполнительной власти нет единообразного исполнения действующего законодательства не только вследствие многочисленных противоречий его регионального массива федеральному, но и ввиду несовершенства самих федеральных правовых актов, обилия в них общих мест, отсылочных норм и противоречий друг другу. Поэтому вопросы несоответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству могут быть эффективно решены только на комплексной основе.
С одной стороны, целесообразно сформировать систему, позволяющую своевременно отслеживать акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащие федеральному законодательству. Ее оперативность должна быть обеспечена четкой координацией контрольных функций территориальных органов, которым в пределах своей компетенции надлежит выявлять подобные акты и информировать о них региональную структуру Минюста России с целью подготовки предложений по соответствующим действиям полномочного представителя.
С другой стороны, политически значимо, чтобы осуществление этой деятельности сопровождалось созданием действенных механизмов отслеживания федеральных нормативных правовых актов, вторгающихся в сферу исключительной компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.
Аналогичные действия со стороны полномочных представителей целесообразны и в отношении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и соответствующих межправительственных соглашений.
Кроме того, под контроль полномочных представителей должно быть поставлено осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, содержательная часть которых должна полностью соответствовать государственной внешней политике, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.
Еще одной составляющей правовой компоненты является содействие полномочных представителен развитию нормативного регулирования в системе исполнительной власти. В этой связи в число ключевых направлений деятельности должна быть включена подготовка предложений по закреплению в решениях Правительства РФ и в федеральном законодательстве эффективных норм регионального права.
Вместе с тем, реализация данного предложения требует предварительного проведения в федеральных округах инвентаризации законодательства субъектов Федерации, а также предоставления полномочным представителям права участия на постоянной основе в заседаниях Правительства РФ.
Экономическая компонента. Важнейшая экономическая функция полномочных представителей - обеспечение на территории округа конституционных прав граждан, связанных с выплатой им заработной платы, пенсий, пособий и иных предусмотренных бюджетом денежных средств.
Сфера деятельности полномочного представителя должна включать в себя разработку предложений по введению особого порядка управления на отдельных территориях, предусматривающего перевод традиционно дотационных субъектов Федерации на казначейскую систему исполнения бюджета. Такая система даст возможность перейти от практики авансирования расходов к прямому их финансированию на счетах контрагентов и может быть реализована посредством создания расчетно-клиринговых центров, функционирующих на базе региональных отделений федерального казначейства.
Другая функция - участие в сохранении единства экономического пространства страны, в части предотвращения принятия в субъектах Федерации решений, препятствующих свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, конкуренции и свободе экономической деятельности.
Следующая задача - подготовка и реализация предложений об оказании адресной государственной поддержки регионам, а также рассмотрение вопросов эффективности деятельности свободных экономических зон в контексте общегосударственных интересов и приоритетов.
Не менее важно участие полномочных представителей в реализации федеральной политики в отношении программ социально-экономического развития субъектов Федерации. В соответствии с ее приоритетами федеральную поддержку должны получать программы комплексного развития инфраструктурных отраслей и укрупненных экономических районов, включающих территориально и экономически взаимосвязанные субъекты Федерации, а также ограниченное число локальных территорий, определенных "опережающимися точками роста" или не имеющих объективных условий для саморазвития.
Другие программы социально-экономического развития субъектов Федерации должны быть отнесены к программам регионального значения с финансированием из федерального бюджета отдельных государственно-значимых мероприятий.
Данные вопросы затрагивают и проблему нормализации межбюджетных отношений, особенно между региональным и муниципальным уровнями бюджетной системы. С учетом пределов ее нормативного регулирования на федеральном уровне целесообразно осуществление полномочными представителями контроля за созданием в субъектах Федерации правовых и материально-финансовых условий становления и развития местного самоуправления. Имея своей целью содействие населению в реализации конституционного права на местное самоуправление, оказание органам местного самоуправления такой помощи в большей степени соответствует закрепленной Конституцией РФ природе соотношения государственной власти и местного самоуправления.
Перечисленные организационно-правовые средства, рекомендуемые к открытому и гласному применению полномочными представителями, помимо содействия в осуществлении федеральными органами исполнительной власти региональных полномочий будут способствовать и упрочению единства информационного пространства страны.
No 3. Январь 2001 г.
http://www.niiss.ru/kirpihnikov.shtml
