М.А. Краснов. О НЕКОТОРЫХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ СОЗДАНИЯ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХНазад
М.А. Краснов. О НЕКОТОРЫХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ СОЗДАНИЯ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ
Мне хотелось бы предварить свое выступление также обращением к истории, только не давней, а современной, ибо это важно для понимания политических и правовых условий, в которых был учрежден институт полпредов.
Идея создания специального института, представляющего президентскую власть на местах и одновременно координирующего деятельность местных представительств федеральных ведомств, нашла практическое воплощение уже в конце срока правления первого российского Президента. Борисом Ельциным был тогда подписан указ о федеральных коллегиях. Это стало реакцией на изменение реального статуса полномочных представителей президента РФ в субъектах Федерации, которые постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр, да и то далеко не всегда объективно о деятельности региональных администраций. А многие из территориальных органов федеральной исполнительной власти фактически оказались под контролем властей субъектов Федерации.
Эволюция полпредов, наверное, была закономерной, потому что они фактически не имели четких полномочий. И вот, казалось, было найдено верное решение - наделить их координационными полномочиями в отношении территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти.
В этой связи нельзя сказать, что инициатива Президента В.Путина - абсолютно новая, не имеющая никакой предыстории. Понятны и корни данной инициативы - это обращение к системе "ручного управления". Действительно, поскольку в стране уровень правового сознания и уровень самой правовой системы еще настолько низок, что она не работает во многих своих частях, "аспектах", государству, чтобы выживать, чтобы прекращать этот управленческий "кисель", необходимо временно переходить на так называемое "ручное управление". Те же губернаторы не понимают, что "реализовывать компетенцию" означает просто исполнять нормы права. По их мнению, это понятие надо интерпретировать совершенно по-иному - как умение управлять людьми (недавно именно в таком ключе высказался кандидат на пост губернатора Ульяновской области генерал Владимир Шаманов). В этом смысле учреждение института полпредов в федеральных округах выглядит вполне адекватным нынешнему состоянию правового и политического сознания нашей элиты.
Но в несколько ином плане идея федеральных округов существовала в программе Центра стратегических разработок ("программе Грефа"). Там говорилось о необходимости окружного расположения федеральных органов власти таким образом, чтобы их дислокация и их юрисдикция не совпадали с границами субъектов Федерации. Однако в "программе Грефа" не предусматривалось, чтобы эти округа возглавлялись бы соответствующими должностными лицами. Просто предполагалось наличие округов как таковых. Однако бюрократическая логика ведет к тому, что надо все-таки поставить во главе округов начальников. Это во-первых.
И, во-вторых, в программе выражалось опасение, что "территориальное разведение различных по функциям ветвей власти позволит избежать попыток построения неконституционных властных органов в масштабах укрупненных регионов с самодостаточной экономикой". То есть, если сказать другими словами, опасно создавать большие округа, которые вбирают в себя и военные структуры, и прокуратуру, и суды, и другие органы власти, ибо в каких-то чрезвычайных обстоятельствах эти огромные структуры могли бы раздробить Россию. И, кстати, когда в мае 2000 г. появился указ о федеральных округах, многие аналитики высказывали аналогичные опасения.
Обращусь теперь, собственно, к правовой основе института полпредов. Необходимо сразу отметить, что с конституционно-правовой точки зрения создание института полномочных представителей Президента в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.
Во-первых, ст. 78 Конституции РФ говорит о том, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. То есть Конституция не говорит, в каком масштабе они имеют право это делать, в каком территориальном разрезе, но в принципе разрешает это делать.
Во-вторых, может быть, основная статья для права Президента создавать подобные институты - это ст. 80 Основного закона, в частности, ее 2-я часть. В ней говорится о том, что Президент - гарант Конституции, прав и свобод человека; он принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности и (здесь это самое главное) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Многие конституционалисты называют эту статью "набором скрытых полномочий президента". В какой-то степени это подтвердил и Конституционный суд Российской федерации, когда рассматривал известное "чеченское дело" в 1995 г. Специальное подтверждение прав Президента РФ на эти "скрытые полномочия" потребовалось потому, что ст. 80 говорит о них в достаточно общей форме.
Как конкретно должно обеспечиваться согласованное функционирование органов государственной власти? Это может происходить и в том числе путем применения главой государства координирующих полномочий в отношении органов исполнительной власти. Здесь необходимо подчеркнуть, что в России официально нет отдельной президентской ветви власти и поэтому мало кто может понять, к какой власти, собственно, относится Президент. С одной стороны, он глава государства. Но можем ли мы сказать, что он не является главой федеральной исполнительной власти? Нет, поскольку де-факто он одновременно играет роль и главы исполнительной власти. В общем-то, в указе о полномочных представителях Президент фактически делегировал на соответствующий региональный уровень свои собственные полномочия. И он не превысил своих полномочий. Можно по-разному относиться к самой этой идее, но с правовой точки зрения создание института полпредов в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации. Такова юридическая реальность.
Какие еще аргументы можно привести в обоснование этого права Президента? Прежде всего нужно назвать ст. 71, касающуюся исключительных полномочий, где говорится об установлении системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и формировании федеральных органов государственной власти. Иными словами, Президент использовал исключительное право Российской Федерации, устанавливая, где и как располагаются федеральные структуры. Это не компетенция субъектов Федерации.
Возникает вопрос: а как быть о судами, прокуратурой, налоговой полицией и даже с Федеральной службой безопасности, потому что в совместном ведении федеральной власти и субъектов Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов? В ст. 129, в частности, говорится о том, что прокуроры субъектов Федерации назначаются генеральным прокурором России по согласованию с субъектами Федерации. Здесь я должен обратить внимание на два принципиальных соображения.
Во-первых, нужно отметить наличие внутреннего противоречия в самой Конституции РФ, потому что если, например, формирование федеральных органов является исключительным правом федеральной власти, то зачем тогда нужно согласование с субъектами Федерации? Здесь налицо логическое противоречие.
Во-вторых, это правило согласования предусмотрено для существующих судов и прокуратур субъектов Федерации. Но ничто не препятствует изменить территориальную структуру судов, прокуратур и т.д. Правда, этому сейчас пока мешают законы о судебной системе и о прокуратуре. Однако тем не менее, можно, не меняя Конституцию РФ, изменить законодательство таким образом, чтобы у нас не было вообще понятий "прокурор субъекта Федерации" или "суд субъекта Федерации", а вместо них появились бы окружные суды и окружные прокуратуры. И в этом случае не надо будет ничего согласовывать.
Необходимо остановиться еще на одной важной проблеме правового характера, связанной с введением института полпредов в федеральных округах. Она состоит в том, должны ли руководители территориальных органов федеральной исполнительной власти подчиняться полномочным представителям? Здесь важно отметить, что указом полпредам предоставлены координационные, кадровые и другие полномочия, то есть все те полномочия, которыми обладает сам Президент. Но нужно заметить, что Президент не наделяет своих представителей юрисдикционными полномочиями, то есть, условно говоря, правом карать и миловать. Он наделяет их лишь "псевдополномочиями", "полуполномочиями", направленными на то, чтобы координировать действия. И, допустим, если структура ФСБ в какой-то области не хочет подчиняться указаниям и рекомендациям полномочного представителя, формально этот полпред ничего с этой структурой сделать не может. Президент не дает полпреду таких полномочий. Но, естественно, сами руководители территориальных органов федеральной исполнительной власти понимают, что полпред может официально или неофициально сообщить Президенту: такое-то должностное лицо не желает подчиняться его координирующей функции. В этом случае очевидно, что карьера этого должностного лица в значительной степени будет уже предрешена. То есть в данной ситуации работают механизмы не юридические, а политические.
Иное дело, если Президент наделит полпредов юрисдикционными полномочиями. Но я полагаю, что это будет уже нарушением законодательства, Конституции РФ. В указе же о полпредах нет таких функций, полномочий. Речь идет фактически только о рекомендательных полномочиях, то есть о том, что выполняет Администрация Президента России.
Поскольку полпред не наделен юрисдикционными полномочиями, он не ущемляет в правовом смысле и властных полномочий губернатора. С практической же точки зрения вопрос о том, кто конкретно является полпредом в данном федеральном округе, каков его политический вес и влияние, - очень важен. Губернатор, естественно, будет принимать это все в расчет. Но в правовом смысле полпред для губернатора - всего лишь новый "глаз" за ним. И в этом смысле можно, наверное, сказать, что губернатор оказался ущемленным, потому что вместо тех институтов, которые должны были бы смотреть за ним, - федеральной прокуратуры, ФСБ, МВД, ФСНП, но не смотрят или смотрят мало, появился "глаз", который специально предназначен для того, чтобы смотреть. К тому же этот институт появился одновременно с законом о праве отстранения губернатора от должности. В совокупности эти изменения в определенной степени ущемляют губернатора и в правовом смысле тоже. Но это не связано непосредственно с правовым статусом полпреда.
В силу отсутствия у полпредов юрисдикционных полномочий, они вряд ли будут вмешиваться в договорную практику о разграничении полномочий между Центром и субъектами Федерации. Другое дело, если в этих договорах содержатся антиконституционные положения, например, право помилования президентом Татарстана. Но при этом трудно представить, как полномочный представитель может повлиять на эту договорную практику. Разве что поставить вопрос перед федеральным Центром о целесообразности прекращении действия договора. Такую идею полпред может предложить.
Можно спорить о правовых основах слияния президентских структур со структурами исполнительной власти, но такова наша Конституция. И в данном случае ей никак не противоречат идеи округов и представителей президента в округах, потому что согласно нашей Конституции (еще раз поясню, что Президент де-факто глава исполнительной власти) Президент назначает председателя правительства и министров, а некоторые министры к тому же непосредственно ему подчинены, он имеет право председательствовать на заседаниях кабинета министров, он отправляет правительство в отставку, он вправе отменять постановления и распоряжения правительства. Так же, как американский президент де-юре является главой исполнительной власти, но де-факто (и сами американцы это признают) он является главой государства. У нас, наоборот, де-юре Президент глава государства, но де-факто он еще и глава исполнительной власти.
Поэтому, как представляется, не стоит долго обсуждать вопрос о правомочности создания округов. Более важно вести речь о целесообразности учреждения нового института - полномочных представителей Президента в федеральных округах. Выше я уже говорил, что его введение обусловлено в первую очередь уровнем правового сознания элит, уровнем развития самой правовой системы. Важной причиной является и полная путаница в разграничении полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации. Здесь действительно огромное поле работы для юристов.
No 3. Январь 2001 г.
http://www.niiss.ru/krasnov.shtml
