Алексей Арбатов. Петр Ромашкин. БЮДЖЕТ КАК ЗЕРКАЛО ВОЕННОЙ РЕФОРМЫНазад
Алексей Арбатов. Петр Ромашкин. БЮДЖЕТ КАК ЗЕРКАЛО ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ
РОССИЙСКАЯ военная политика и военная реформа нашли выражение в разделах государственного бюджета на 2003 г. "Национальная оборона", "Правоохранительная деятельность", "Военная реформа", "Утилизация и ликвидация вооружений", "Промышленность, энергетика и строительство", "Социальная политика" (военные пенсии) и некоторых других. Возникает один принципиальный вопрос: является ли бюджет инструментом целенаправленной политики государства для решения поставленных задач? Или же он есть лишь отражение спонтанно складывающегося положения дел, влияния разных экономических, политических и ведомственных интересов и соотношения сил между ними?
ОСОБЫЕ ПРИМЕТЫ
В бюджете-2003 расходы по разделу "Национальная оборона" определены в сумме 344,325 млрд. руб., что составляет 2,65% от ВВП и 14,74% от расходов бюджета в целом. В утвержденном бюджете на 2002 г. расходы на национальную оборону составляют 2,6% от ВВП и 14,6% от общих расходов бюджета. Относительный рост расходов 2003 г. по сравнению с 2002 г. составляет 21,6%, что мало отличается от роста расходов федерального бюджета в целом. С учетом прогнозируемой инфляции реальный рост составит не более 10% (см. таблицу 1).
Таблица 1
Динамика изменения доли расходов от ВВП и общих расходов федерального бюджета по разделу "Национальная оборона"
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
% от ВВП
5,60
3,76
3,59
3,82
2,97
2,34
2,63
2,66
2,60
2,65
% от общих расходов бюджета
20,89
20,85
18,92
19,76
17,32
16,29
16,45
17,29
14,60
14,74
Как следует из приведенных цифр, ни разу после 1997 г. финансирование обороны не превышало 3% ВВП. Парадоксально, что именно с 1998 г. президент Ельцин, а вслед за ним президент Путин несколько раз принимали указы о выделении на эти нужды не менее 3,5% ВВП. И тем не менее эти решения ни разу не были выполнены, а вслед за тем планка в 3,5% ВВП была по-тихому опущена значительно ниже 3%. В то же время уровень порядка 3-3,5% ВВП на оборону поддерживается передовыми военными державами мира при том, что их безопасность во всех отношениях намного прочнее, чем у России, а в абсолютных объемах эти ассигнования во много раз (и даже в десятки раз, как в случае США) больше российских.
Такое отношение имеет лишь одно объяснение. Ни общество в целом, ни государство не ощущают явной и конкретной военной угрозы извне, защита от которой стоила бы хоть немного большего напряжения национальных ресурсов. Хотя, казалось бы, даже в отсутствие определенной внешней угрозы можно было бы выделить достаточно средств для прекращения развала и разложения армии и оборонной промышленности, которые превратились в серьезную внутреннюю социальную, политическую и военно-техническую (или техногенную) угрозу государству. Ответ на это один: ни руководство государства - президент, правительство, включая Минфин, федеральное собрание, ни общество в целом не имеют никакой уверенности, что запросы военных ведомств строго обоснованы и что отпускаемые немалые по российским меркам деньги будут использованы с толком и на благо реальной безопасности страны.
И не мудрено. Львиная доля информации о Вооруженных силах, их структуре и составе, дислокации и планах применения, программе оснащения и реформирования держится в тайне от общества и представляющих его институтов - парламента, прессы, общественных организаций и исследовательских центров. Причем, как ни абсурдно, засекречены даже те сведения, которые Россия по соглашениям передает в международные организации (например, ООН). Конечно, высшее руководство государства, включая и группу депутатов парламента, допущенную к секретам военного бюджета, может получить гораздо более полные данные. Но у них нет ни независимого аппарата экспертов, ни методик, чтобы проанализировать эти предложения военных, а затем сформировать альтернативные варианты решений с обозначением их стоимости и эффективности. В той или иной мере это относится и к другим силовым структурам. На широком форуме обсуждение названных сюжетов, возможно, наметило бы другие оценки и подходы, но эта перспектива жестко отсечена стеной секретности.
Итак, первый вывод состоит в том, что заинтересованные ведомства в сфере обороны и безопасности имеют с государством негласную сделку: пусть им каждый год недодают изрядную часть необходимых средств, но зато никто не ставит под сомнение их планы по использованию отпущенных денег, чему призвана способствовать монополия на информацию и келейность принятия решений.
А общество и парламент все еще в преобладающей мере находятся в плену традиционного преклонения перед священной коровой "обороны и безопасности". Позицию любого министерства, отрасли и отдельного чиновника могут подвергнуть критике и пересмотру, но только не планы Минобороны и других "силовых" ведомств (оборонный бюджет ежегодно изменяется Думой не более, чем на 0,5-1%). Чиновники в погонах воспринимаются не просто как государственные служащие, которые вполне могут ошибаться или преследовать узковедомственные интересы, а как жрецы, которым открыто таинство истины, недоступное гражданским лицам. И зря: командование войсками, безусловно, есть профессиональная вотчина военных. Но планирование военной политики и военного строительства ничем принципиально не отличается от разработки стратегии любой крупной отрасли хозяйства с выходом на внешний рынок, где применимы методы программно-целевого финансирования и выбор вариантов по их соотношению стоимости и эффективности. Во всяком случае, именно таким путем американские вооруженные силы по зачину министра обороны США Роберта Макнамары развивались с начала 1960-х гг., вопреки упорному сопротивлению генералитета, и достигли впечатляющей мощи и эффективности в наши дни.
Смысл секретов
Военный бюджет России в 2003-м, как и в предшествующем году, был первоначально представлен в Думу в виде пяти строчек: строительство и содержание ВС (325,6 млрд. руб.), военная программа Минатома (13 млрд.), мобилизационная подготовка (4,1 млрд.), миротворческая деятельность (1,4 млрд.), обеспечение оборонных отраслей (0,4 млрд.). Только под давлением депутатов из либеральных фракций и части центристов министр финансов Алексей Кудрин сделал Думе "царский подарок" и представил дополнительные цифры. На 2002 г. из 128 строк бюджетной классификации раздела "Национальная оборона" было рассекречено 18 позиций, а в 2003 г. - уже 59 пунктов (около 50%). Они представлены в таблице 2.
Таблица 2
Рассекреченные статьи расходов раздела "Национальная оборона" бюджета 2003
Наименование расходов
Сумма, млн. рублей
Ведомственные расходы на образование
333,0
Ведомственные расходы на здравоохранение
2245,4
Обеспечение личного состава войск (сил), из них:
141 075,8
денежное содержание гражданского персонала
44 197,2
денежное довольствие военнослужащих
66 227,2
продовольственное обеспечение военнослужащих
21 166,1
вещевое обеспечение военнослужащих
4 730,5
транспортное обеспечение при проезде в отпуск и на лечение
3 125,5
обеспечение льгот и компенсаций
1 288,1
Боевая подготовка и материально-техническое обеспечение войск (сил), из них:
55 246,5
оплата и хранение спецтоплива и ГСМ
17 280,8
транспортное обеспечение
7 500,8
квартирно-эксплуатационные расходы
24 726,5
Строительство специальных
11 929,5
и других объектов, из них: специальные объекты
8 092,3
жилой фонд
435,0
прочие объекты
3 402,2
Расходы военных (специальных) образовательных учреждений
32,9
Расходы по реформированию системы комплектования воинских должностей преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, из них:
1200,3
денежное довольствие военнослужащих
14,9
вещевое обеспечение военнослужащих
13,3
обеспечение льгот и компенсаций
62,5
транспортное обеспечение
27,4
содержание и эксплуатация учебных объектов боевой и физической подготовки
20,6
прочие расходы, связанные с боевой подготовкой
146,0
жилой фонд
538,3
специальные объекты
117,5
прочие объекты
218,7
НИОКР
45 485,5
Закупки вооружений и военной техники
55 200,0
Ремонт вооружений, военной техники на предприятиях
9131,2
Сбылась мечта российских либералов и независимых специалистов! А что, собственно, можно понять из этих цифр? В частности, с какими противниками, в каких войнах, каким образом и какими силами и средствами должна быть готова сразиться Российская армия в ближне- и долгосрочной перспективе? И дело не в 50-процентной открытости - остальная половина цифр тоже не объяснила бы это.
Более того, о чем, скажем, говорят целевые статьи "Денежное довольствие военнослужащих" (66 млрд. руб.) или "Продовольственное обеспечение" (21 млрд. руб.), если точная численность военнослужащих и их состав по должностям остается секретом? Как можно выяснить: достаточно ли выделяется средств на эти цели и чем обусловлены новые задержки с выплатой денежного довольствия и отказы в "боевых" выплатах, которые влекут сотни тысяч жалоб военнослужащих и даже "забастовки" солдат в Чечне? Много или мало - 17 млрд. руб. на горючее, если число танков, самолетов и кораблей есть большая военная тайна и даже приблизительно нельзя прикинуть, почему наши летчики не летают и моряки не выходят в море? А уж сколько расходуется на операцию в Чечне, не знают, наверное, должностные лица и с высшей формой допуска.
Впрочем, кое-какие заключения все же можно сделать даже на основе этой убогой информационной базы. Например, несмотря на официально поставленную цель, изменить соотношение средств на содержание и на инвестиции (НИОКР, капстроительство, закупки и ремонт вооружений и военной техники - ВВТ) в пользу последних, бюджет 2003 г. по-прежнему предполагает эту пропорцию как 63:37%. Иными словами, армия продолжает "проедать" свои деньги, истощая финансирование будущей обороны в виде технического оснащения и инфраструктуры. Российские ВС "детехнизируются", доля новых ВВТ опускается до недопустимо низкого уровня. Со скудным оборонным заказом продолжается развал оборонной промышленности и науки, если только они не работают на экспорт, то есть на вооружение чужих армий.
А почему, собственно, такая секретность? Откроем, к примеру, очередной том военного бюджета США. Там каждый интересующийся может прочесть, что на 2003 финансовый год оперативные расходы на борьбу с терроризмом (10 млрд. долл.) включают 9,4 млрд. на операцию в Афганистане. Среди них 1,1 млрд. - на программу высокоточного оружия (управляемые бомбы JDAM); 146 млн. - на возобновление производства и переоснащение морских тактических крылатых ракет типа "Томагавк"; 1,1 млрд. - на финансирование программ беспилотных боевых летательных аппаратов типа "Глобал Хок" и "Пердатор" (производство первых составит 3 единицы, вторых - 22).
И так далее по всем видам вооруженных сил и родов войск, по всем программам НИОКР и закупок ВВТ, кроме самых новых и засекреченных проектов, составляющих незначительную долю бюджета. И американская оборона ничуть не становится от этого слабее - наоборот, проверенные "на прочность" парламентским и общественным рассмотрением запросы военных корректируются с целью использования ресурсов с максимальной отдачей для национальной обороны, а не ведомственных интересов.
У нас же в соответствии с Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" ведомственные расходы Министерства обороны представляются по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов по ВС в целом, в то время как распределение расходов по видам Вооруженных сил и самостоятельным родам войск уже определяется финансовыми органами Минобороны и не подлежат законодательному утверждению.
Группой депутатов Государственной Думы внесен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в части увеличения перечня ведомственных расходов Минобороны). В соответствии с ним ведомственные расходы МО должны расписываться не по 128 позициям, а по 850 разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов. При этом все данные должны представляться с разделением их по видам Вооруженных сил и самостоятельным родам войск, с тем чтобы были ясны приоритеты в развитии ВС. Следует иметь в виду, что речь идет о суммах, которые иногда превышают по своему объему затраты на целые разделы федерального бюджета. Кроме того, в предлагаемом законопроекте есть перечень позиций, по которым сведения должны быть открытыми.
Можно предвидеть упорное сопротивление исполнительной власти, особенно заинтересованных ведомств, этому законопроекту. Но и он сам по себе продвигается к решению проблемы только на один шаг. Следующим шагом должна быть разбивка бюджета по программно-целевому принципу: стратегическое сдерживание, силы общего назначения на отдельных сухопутных и морских театрах военных действий, силы быстрого развертывания и стратегическая мобильность, управление и информационное обеспечение и пр. Только такой путь обещает глубокую рационализацию военной политики и военного строительства и, вполне возможно, значительное увеличение ассигнований на оборону и военную реформу.
Кстати, может быть, с военной реформой все обстоит благополучно? Ведь о ней в последнее время только и говорят государственные деятели, политики и военачальники.
Работа или профанация?
В федеральном бюджете по разделу "Военная реформа" (который теперь идет отдельно от "Национальной обороны") впервые за последнее время предполагается снижение финансирования до 14,6 млрд. руб. (в 2002 г. - 16,5 млрд.). Напрашивается вывод, что принята линия на замедление военной реформы.
Действительно, из 14,6 млрд. руб. более 75% (11 млрд.) предлагается выделить на обеспечение жильем увольняемых военнослужащих (что на 3 млрд., или на 21%, меньше, чем в 2002 г.). Выплата выходных пособий этой категории военнослужащих будет сокращена с 2 млрд. в 2002 г. до 720 млн. в 2003 г. (почти в 3 раза). Одновременно сокращаются транспортные расходы на перевозки уволенных военнослужащих и членов их семей к новому месту жительства с 1 млрд. руб. в 2002 г. до 373 млн. руб. в 2003 г. (тоже в 3 раза). Все это говорит о том, что в 2003 г. предполагается снизить число увольняемых военнослужащих более чем в 3 раза (с учетом повышения денежного довольствия военнослужащим в 2002 г., которое повлечет рост выходного пособия). При этом строительство жилья будет в основном вестись для военнослужащих, уволенных в прежние годы.
Следует обратить особое внимание на целевую статью "Расходы по реформированию системы комплектования воинских должностей преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту" в разделе "Национальная оборона", на которую предусмотрено чуть больше 1,2 млрд. руб. Поправкой Госдумы (единственной принятой по данному разделу) эти средства были переброшены в раздел "Военная реформа".
Казалось бы, что в основном эти средства должны пойти на денежное довольствие военнослужащих-контрактников. Если считать, что денежное довольствие контрактника составляет около 3200 руб. в месяц (38 400 руб. в год), то выделенные на эти цели средства могли бы обеспечить перевод на контракт более 30 тыс. человек, то есть около пяти (по рядовому составу) мотострелковых дивизий.
Однако на деле эти деньги планируется израсходовать на эксперимент с переводом на контракт 76-й псковской воздушно-десантной дивизии. Причем большая часть средств предназначена не для денежного довольствия контрактников, а на массовое строительство жилья. В условиях, когда более 160 тыс. офицеров не имеют жилья или нуждаются в его улучшении, это в высшей степени странно. Во всех армиях мира, перешедших на контрактный принцип формирования, военнослужащие рядового и сержантского звена проживают в общежитиях казарменного типа. Если кто хочет жить отдельно, то в наших условиях можно было бы, например, выплачивать каждому контрактнику специальное пособие для найма жилья в размере 50% его стоимости (в Пскове это составило бы 700-1000 руб. в месяц), что было бы намного дешевле, чем строительство новых домов. К тому же к этому строительству сразу стали "примазываться" различные коммерческие фирмы с очевидными последствиями для стоимости строительства и "освоения" бюджетных денег.
Напрашивается вывод, что эксперимент с 76-й псковской дивизией был изначально так задуман руководством Генштаба, чтобы доказать, что перевод всей армии на контрактную службу экономически неприемлем для России. Тем более что уже есть соединение, которое десять лет формируется полностью по контракту и хорошо себя зарекомендовало, - это 201-я мотострелковая дивизия, дислоцированная, кстати, в горячей точке, в Таджикистане. Изучить ее опыт было бы гораздо проще и дешевле, чем устраивать еще один эксперимент с линейной дивизией.
Фактический саботаж военной реформы, отданной на откуп Генштабу, подтверждается и линией на свертывание процесса сокращения численности армии. В реалистически возможных пределах финансирования обороны это не позволит ни резко повысить денежное довольствие военнослужащих, ни перевести армию в обозримые сроки на контракт, ни улучшить их техническое оснащение и боевую подготовку - особенно в свете новых задач, поставленных президентом после трагедии "Норд-Оста".
Официальный нынешний план Минобороны о переводе на контракт половины войск к 2011 г. является типично бюрократическим затягиванием процесса (видимо, в расчете на его "естественное умирание"). А некоторые выдвигаемые со стороны "непропеченные" идеи вроде перехода на 6-месячный срок службы по призыву только запутывают вопрос и отвлекают рассмотрение проблемы на побочные темы. Такой срок службы не позволяет подготовить рядовой состав на должном уровне, а для поддержания разумно необходимого боеготового резерва есть более эффективные пути.
После принятия проекта Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" в первом чтении группа депутатов Государственной Думы внесла ряд поправок, направленных на ускорение военной реформы. В частности, предлагалось увеличить расходы по разделу "Национальная оборона" на 7,8 млрд. руб. и направить эти средства на перевод РВСН, ВКС, РКО, стратегической авиации ВВС (тяжелые бомбардировщики), атомного подводного флота ВМФ, всех дивизий ВДВ, ядерно-технических войск 12 ГУ МО, войск специального назначения МО полностью на комплектование по контрактному методу. Почти все эти рода войск имеют в своем составе в настоящее время наибольший удельный вес офицеров и прапорщиков, а рядовой и сержантский состав выполняет только вспомогательные функции. К тому же это наиболее технизированные войска, часть их стоит на повышенной боевой готовности, и соответственно требования к профессиональному уровню здесь строже. Перевод этих войск на контракт был бы легче, быстрее и гораздо дешевле, но в то же время означал бы начало массового перехода на передовой принцип комплектования. Опираясь на их опыт, вслед за этим можно переводить на контракт более крупные структуры видов ВС и другие войска.
Также была внесена поправка к разделу "Военная реформа" по целевой статье "Денежное довольствие военнослужащих" - увеличение на 3,5 млрд. руб. для выплаты выходных пособий примерно 75 тыс. человек и соответствующего сокращения численности ВС, чтобы хотя бы выдерживать принятый ранее план реформирования. Несмотря на обоснование источников дополнительного финансирования (за счет увеличения доходов федерального бюджета от налога на прибыль, НДС по товарам (работам и услугам), акцизов на природный газ, ввозных таможенных пошлин - всего около 62 млрд. руб.), бюджетный комитет Госдумы при содействии правительства РФ отклонил эти поправки.
На стыке внешней и внутренней безопасности
Очевидно, что перед лицом новых угроз безопасность зависит не только от Вооруженных сил, а все более от взаимодействия реформированной армии и других силовых структур, финансируемых по разделу "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства". Финансирование по этому разделу в 2003 г. резко возросло и достигло 245 млрд. руб., или 1,9% ВВП (ранее, как правило, 1,5% ВВП). Может, хоть тут политика государственной власти отвечает потребностям общества?
В данном разделе самое большое увеличение финансирования приходится на органы внутренних дел (на 55%) и органы государственной безопасности (на 51%).
Вместе с тем бросается в глаза сравнительно незначительное увеличение средств на Внутренние войска МВД и Федеральную пограничную службу - ФПС (соответственно на 36 и 37%). И это в условиях, когда именно на Внутренние войска приходится основная тяжесть операции в Чечне и охрана опасных объектов - возможных целей террористов, а также обеспечение контртеррористическх операций. Что касается ФПС, то около 13 тыс. км российской границы не обустроены и практически "прозрачны", в том числе почти 9 тыс. км по дуге нестабильности Кавказ - Центральная Азия. Там (на участках внешней границы Чечни и Таджикистана) погранвойска фактически ведут боевые действия, оттуда идет широкий поток наркотиков, оружия и другой контрабанды, организованной преступности и террористических вооруженных формирований, незаконной миграции и браконьерства (Каспий). Совершенно очевидно, что без обустройства и надежной защиты границы, прежде всего на юге, борьба с терроризмом и преступностью, наркоманией и черным рынком, охрана природных ресурсов и пополнение казны государства от экспорта и импорта - все это напоминает вычерпывание из лодки воды дырявым ковшом. Охрана границ существенно сказывается на эффективности деятельности МВД и спецслужб. И тем не менее финансирование пограничников намного отстает от ассигнований на другие, зависящие от них службы.
По минимуму обустройство границ на юге стоит порядка 70 млрд. руб. (без ассигнований на увеличение численности пограничных войск и органов). В 2003 г. по этой федеральной программе была выделена смехотворная сумма 800 млн. руб.; подобными темпами обеспечение защиты южной границы займет 100 лет (!). Это еще один типичный пример бюрократической политики распыления ресурсов. Реалистически на эти цели нужно было бы выделять не менее 15 млрд. руб. ежегодно, чтобы хотя бы за пятилетие сбить остроту проблемы. Тем более это необходимо, что обустройство и безопасность южных рубежей России - одно из непреложных условий открытия ее границ на западе и в перспективе достижения безвизового режима с Евросоюзом.
Обычное утверждение правительства, что денег нет, никак нельзя принять. Общий бюджет "Национальной обороны" и "Правоохранительной деятельности" в 2003 г. составляет почти 600 млрд. руб., и если из этих огромных средств невозможно выделить 1,6% на то, без чего оборона и правоохранительные функции во многом теряют смысл, - то объяснение тому лишь одно. Федеральная бюрократия не способна четко сформулировать национальные приоритеты и сосредоточить на них ресурсы, а высшее государственное руководство не понимает этого или не хочет услышать независимое "вневедомственное" мнение. А такое есть.
Депутаты фракции "ЯБЛОКО" внесли поправку к разделу "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства", которая увеличивала финансирование подраздела "Органы пограничной службы" на 3 млрд. руб. (на 12% от плана) для обеспечения обустройства государственной границы на Северном Кавказе, которая сейчас является наиболее опасной в свете постоянного проникновения вооруженных террористов на территорию России. Кроме 80 км внешней границы Чечни, этот рубеж протяженностью около 1,2 тыс. км практически никак не защищен, что серьезно осложняет операцию федеральных войск в Чечне и обостряет противоречия РФ с Грузией, которые едва не привели к вооруженному конфликту осенью 2002 г. Однако и эта поправка была отклонена.
***
Новый бюджет, без серьезных изменений принятый российским парламентом, к сожалению, не позволяет решить ни одной серьезной национальной проблемы. В том числе и там, где полномочия президента РФ и исполнительной власти наибольшие, - в сфере военной политики, военного строительства и реформы национальной обороны.
Независимое военное обозрение, 17 января 2003 года
http://www.arbatov.ru/pub.shtml
