В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Новости
Бегущая строка института
Бегущая строка VIP
Объявления VIP справа-вверху
Новости института
Сергей Глазьев. Национальные пректы: иллюзии и реальность
Назад
Сергей Глазьев. Национальные пректы: иллюзии и реальность
Развертывание четырех национальных проектов, объявленных приоритетами государственной политики, породило надежды на долгожданный в научном сообществе переход к программно-целевой методологии формирования государственного бюджета. Однако реальная практика реализации заявленных приоритетов эти надежды пока не оправдывает: реализация национальных проектов больше напоминает рекламную кампанию вполне рутинных мероприятий, чем научно обоснованную программу достижения заявленных целей. Да и само целеполагание оставляет желать лучшего - отдельные мероприятия преподносятся как решенные задачи, а решение проблем достижения декларируемых целей подменяется телешоу. При этом у государства сегодня имеется достаточно ресурсов для полномасштабной реализации заявленных приоритетов научно обоснованным способом. Для этого разработка и реализация национальных проектов должна быть поставлена во главу угла бюджетной политики. Планируемый переход к трехлетнему циклу бюджетной политики - хорошая предпосылка для реализации программно-целевой методологии бюджетного планирования.
Декларации и реальность
О четырех приоритетных национальных проектах - "Здоровье", "Образование", "Доступное жилье", "Сельское хозяйство" - впервые было заявлено осенью позапрошлого года, когда проект федерального бюджета уже был внесен правительством в Государственную Думу. Переформатированием проекта бюджета под заявленные приоритеты заниматься тогда не стали и в качестве наполнения национальных проектов представили вполне рутинные традиционные бюджетные мероприятия: замена парка машин скорой помощи, компьютеризация школ, остатки федеральных ассигнований на жилищное строительство, лизинг сельхозтехники и пр. К ним добавили ранее запланированные программы, наиболее масштабной из которых была программа дополнительного лекарственного обеспечения инвалидов, а также эффектные, но трудно объяснимые акции - трехкратное повышение зарплаты одной категории врачей и лучшим учителям, выбираемым неизвестным способом по одному на три школы.
Хотя составленные таким образом национальные проекты непосредственно затронули не более 3% занятых в соответствующих сферах деятельности и оказали существенное влияние не более чем на 1% населения (не считая инвалидов, получивших бесплатные лекарства), само их декларирование было с энтузиазмом воспринято общественностью в надежде на долгожданные переход к программно-целевой методологии бюджетного планирования. Профессиональное сообщество с пониманием отнеслось к начальным трудностям составления национальных проектов, радуясь проявлению государственного внимания к ранее запущенным и финансировавшимся остаточным способом сферам. Закрыли глаза даже на очевидные проявления частных интересов в конкретных мероприятиях, спланированных ангажированными главами ведомств под предлогом национальных проектов. За исключением нескольких скандальных случаев (произвольное номинирование поставщиков бесплатных лекарств без проведения положенного в таких случаях конкурса, выделение ассигнований на строительство нового детского онкологического центра "на пустом месте" вместо завершения строительства детского отделения пользующегося заслуженной репутацией одного из лучших в мире Онкологического центра - уточнить название) заявленные президентом и правительством национальные проекты были восприняты как серьезный поворот в государственной политике. Этот поворот был подтвержден прошлогодним Президентским посланием Федеральному собранию, в котором были поставлены давно ожидавшиеся обществом социальные ориентиры государственной политики.
Разочарование наступило после внесения правительством в парламент проекта федерального бюджета на 2007 год. Вопреки декларациям представлявшего этот проект министра финансов о социальном прорыве, последний носил скорее буквальный, чем переносный характер. Среди семи заявленных правительством основных целей бюджетной политики лишь шестая ("повышение качества человеческого капитала") имела отношение к национальные проектам. Из восьми основных задач бюджетной политики нет ни одной, связанной с национальные проектами. Бюджет 2007 года составлен Минфином исходя из ведомственных интересов "денежных властей", превративших бюджетную политику государства в инструмент стерилизации кажущейся им избыточной денежной массы в целях подавления инфляции.
О реальных приоритетах бюджетной политики можно судить по структуре бюджетных расходов, сопоставляя ее с функциональными обязанностями современного государства. Самой большой статьей в показателях консолидированного бюджета на 2007 год является "профицит бюджетных ресурсов", величиной в 1,58 трлн. руб. Учитывая, что он перечисляется в Стабилизационный фонд, а последний расходуется на приобретение долговых обязательств США и ряда европейских государств, приходиться констатировать, что главным приоритетом бюджетной политики российского правительства является финансирование дефицита бюджета США м других государства НАТО. Вторая по величине статья расходов - Национальная экономика (1,28 трлн. руб.) - более чем на 60% финансируется за счет бюджетов территорий. Третья и четвертая статьи - образование (1,23 трлн. руб.) и здравоохранение (0,87 трлн. руб.) - на 76% финансируются территориями. Приоритетами собственно федерального бюджета являются расходы на национальную оборону (0,82 трлн. руб.), национальную безопасность и правоохранительную деятельность (0,85 трлн. руб.), которые в основном финансируются правительством. Социальная политика (0,75 трлн. руб.) и жилищно-коммунальное хозяйство (0,66 трлн. руб.) являются следующими по величине расходов приоритеты бюджетной политики государства, финансируемыми в основном регионами. При этом величина ассигнований из федерального бюджета на эти цели уменьшаются абсолютно на 2,9 и 6,8 млрд. руб. Последним по величине являются расходы на культуру (0.21 трлн. руб.) и охрану окружающей среды (0,03 трлн. руб.), также финансируемые преимущественно территориями.
Разумеется, ранжирование приоритетов бюджетной политики по величине расходов не вполне корректно, так как различные функции государства сильно различаются своей капиталоемкостью. Скажем, для обустройства беспризорных детей требуется несравнимо меньше средств, чем для обеспечения обороноспособности. Сравнение этих направлений по величине расходов не отражает их относительной приоритетности. Чтобы оценить приоритетность какого-либо направления бюджетной политики, выделяемые ассигнования следует сравнивать с объективной потребностью в средствах для полноценной реализации соответствующих функций государства. К сожалению, отсутствие необходимых для этого нормативов не позволяет дать таких оценок по всему кругу государственных функций. Косвенно оценить реальные приоритеты бюджетной политики можно исходя из общемировых закономерностей, отражающих объективные требования к современному государству.
Исходя из мирового опыта, можно оценить параметры финансирования важнейших государственных функций, соответствующие современным требованиям. Так, расходы на здравоохранение должны составлять от 5% к ВВП (минимально допустимый уровень, рекомендуемый Всемирной организацией здравоохранения) до 10% (уровень наиболее благополучных стран). Расходы на науку от 1,5 до 3% к ВВП. На образование от 5 до 7% ВВП.
В проекте консолидированного бюджета России на 2007 год расходы на образование составляют около 4% ВВП, на здравоохранение - около 2,8 % ВВП. Если суммировать все отраженные в консолидированном бюджете ассигнования на социальные нужды (3,764 трлн.руб.), то их совокупный вес в ВВП составит 12%. Если к ним прибавить межбюджетные трансферты (1 трлн. руб.), направляемые главным образом на поддержку отраслей социальной сферы и социальные программы, то величина социальных расходов государства достигнет 15,5% ВВП. Это существенно меньше уровня финансирования социальных функций государства не только центральными правительствами развитых стран (21,6%), но и находящихся с нами в одной категории стран с переходной экономикой (18%).
Приоритеты собственно федерального правительства отражены в структуре расходов федерального бюджета.
Доля расходов на образование и здравоохранение в структуре федерального бюджета России втрое ниже среднемирового уровня и вдвоем ниже уровня слаборазвитой Африки. Так что социальным проект федерального бюджета назвать невозможно. Правда, с учетом трансфертов, доля расходов на социальны нужды в проекте федерального бюджета достигает почти половины, приближаясь к уровню стран с переходной экономикой. Но по отношению к ВВП и в этом случае Россия существенно отстает не только от среднемирового уровня (более чем в полтора раза), но и от уровня Африки. Таким образом, уровень социальных расходов государства в России является одним из самых низких в мире, он не соответствует ни требованиям социального государства, ни потребностям развития человеческого потенциала.
Чтобы достичь среднемирового уровня социальных расходов, российскому государству надо увеличить на 4,9% ВВП. Эта величина соответствует профициту в проекте федерального бюджета, который планируется на будущий год в размере 1,5 трлн. руб. или 4,8% ВВП. Таким образом, профицит российского федерального бюджета равен объему недофинансирования социальных расходов по сравнению со среднемировым уровнем. Иными словами, профицит федерального бюджета образуется не потому, что российское государство получает доходов больше, чем ему требуется для выполнения своих функций, а вследствие недофинансирования социальной сферы.
Таким образом, анализ структуры расходов в проекте федерального бюджета, позволяет следующим образом ранжировать реальные приоритеты бюджетной политики федерального правительства. Первым по значимости приоритетом является кредитование государственных расходов стран НАТО. Вторым - обеспечение национальной безопасности, поддержание правопорядка, функционирование бюрократии. Третьим, финансируемым по остаточному принципу - обеспечение социально-экономического развития.
Объективные различия между странами не позволяют с такой же достоверностью оценить реальную приоритетность в бюджетной политике российского правительства жилищного строительства и сельского хозяйства. Сравнения с развитыми странами дают оценку, близкую к нулю. К примеру, в США поддержкой жилищного строительства занимаются два государственных фонда с активами более триллиона долларов каждый, что превосходит российский уровень господдержке в расчете на душу населения более чем в тысячу раз. Аналогичная картина возникает при оценке уровня господдержки сельского хозяйства в России в сравнении с Евросоюзом, являющимся главным конкурентом отечественного АПК.
Вместе с тем, исходя из привычной для Минфина инерционной технологии планирования бюджетных расходов "от достигнутого уровня", федеральный бюджет 2007 года выглядит существенно лучше прошлогоднего.
Прирост социальных расходов государства в будущем году составит по федеральному бюджету:
На образование - 38,1%,
На здравоохранение - 36,8%, в том числе на национальный проект "Здоровье" - на 72,1%,
На реализацию федеральной целевой программы "Жилище" - 25,7 млрд. рублей с ростом на 46,7%.
Прямые расходы на социальную поддержку материнства и детства, включая меры по повышению рождаемости, в 2007 году возрастут на 33 млрд. рублей. И более чем в 4 раза превысят объем ассигнований на эти цели в 2006 году.
Даже с корректировкой на инфляцию, этот прирост выглядит существенным. Оценивая общее состояние социальной сферы, следует отметить, что основная часть социальных расходов ведется за счет бюджетов территорий, обеспеченность которых доходами оставляет желать лучшего.
Прирост федеральных расходов на образование, здравоохранении и жилищное строительство ограничен небольшим весом (10-15%) федеральных ассигнований в общем финансировании этих отраслей социальной сферы. Соответственно невелик и вклад национальные проектов.
Так, в 2007г. на национальный проект "Здоровье" выделяется 107 млрд. рублей, на "Образование" - меньше 50 млрд. рублей, на "Доступное жилье" - 26млрд. рублей (плюс 33 млрд. рублей государственных гарантий), на агропромышленный комплекс - 23 млрд. рублей. На фоне двукратного недофинансирования социальной сферы эти меры несопоставимы с существующим в этих отраслях проблемами. К примеру, программа бесплатной медицинской помощи сводиться с дефицитом в 30%, что втрое превышает ассигнования на национальный проект "Здоровье".
Всего же ассигнования на национальный проект "Здоровье" на порядок меньше объема недофинансирования здравоохранения исходя из среднемировых стандартов, на образование - в 20 раз меньше.
Другие национальные проекты еще в меньше степени отвечают масштабу соответствующих проблем. Так, объем денег, выделяемых на национальный проект по сельскому хозяйству меньше потерь, которые несет эта отрасль вследствие сезонного повышения цен на горюче-смазочные материалы. Для реализации цели, которую Президент сформулировал как подъем жилищного строительства в 1,5 раза, денег нужно в 7 раз больше, чем предусмотренных сегодня ассигнований.
Вместе с тем сумма всех ассигнований на национальные проекты составляет шестую часть от профицита бюджета. Иными словами, позитивное влияние национальных проектов на социально-экономическое развитие десятикратно меньше негативного влияния искусственного сдерживания конечного спроса на экономическое развитие. Общая сумма средств, выделяемых на их реализацию, меньше, чем объем обесценивания денег, накопленных в Стабилизационном фонде в прошлом году. В этом состоит объективная характеристика эффективности бюджетной политики государства.
Программно-целевой подход к планированию национальных проектов
Переход к программно-целевой методологии бюджетного планирования предполагает подчинение всей технологии разработки бюджета достижению установленных целей. Для этого цели должны быть переведены на язык четких задач, для решения которых спланированы соответствующие мероприятия государственной политики с четко определенными объемами и механизмами финансирования. Перед этим задачи должны быть сопоставлены с имеющимися ресурсами их решения с целью разработки оптимального набора планируемых мероприятий. Последние должны разрабатываться исходя из критерия максимальной эффективности использования имеющихся ресурсов для решения поставленных задач. Математически оптимальность бюджетного планирования достигается распределением бюджетных расходов по совокупности запланированных мероприятий, любое отклонение от которой приводит к снижению уровня достижения установленных целей. Последние должны быть ранжированы по степени приоритетности.
Важнейшим требованием программно-целевого подхода является четкая постановка целей и формулировка количественно верифицируемых задач. Они должны поддаваться декомпозиции по точно рассчитываемым мероприятиям, вписываться в ресурсные ограничения и, разумеется, быть реально достижимыми. Если исходить из перечня установленных приоритетных проектов и поставленной главой государства сверхцели - преодоления вырождения народа, то можно предложить следующий набор целей и задач государственной политики, под решение которых должна формироваться бюджетная политика на трехлетнюю перспективу.
Первая цель - увеличение средней продолжительности предстоящей жизни населения России до среднемирового уровня. Ее достижение предполагает решение следующих задач в сфере здравоохранения: снижение смертности мужчин в трудоспособном возрасте до среднемирового уровня; снижение смертности от травм и сердечно-сосудистых заболеваний вдвое; снижение детской смертности и заболеваемости до среднеевропейского уровня.
Разумеется, сферой здравоохранения перечень задач по увеличению продолжительности не исчерпывается. Не менее важным является устранение социальных и экономических причин смертности: алкоголизации, наркотизации и криминализации социальной среды, безработицы, загрязнения окружающей среды и пр. Но в настоящей статье мы исходим из уже утвержденного перечня национальных проектов, искусственно ограничивая постановку задач рамками четырех отраслей - здравоохранения, жилищного хозяйства, сельского хозяйства и образования. При этом мы понимаем приоритетность как первоочередное выделение бюджетных ассигнований, необходимых для решения поставленных задач. Определение бюджетных ассигнований по каждому направлению расходов должно исходить из потребностей расширенного воспроизводства имеющегося потенциала соответствующей отрасли на современной технологической основе. Это минимальный уровень, ниже которого финансирование приоритетных направлений опускаться не должно. В противном случае будет происходить снижение производственного потенциала отрасли и, следовательно, ухудшение возможностей достижения поставленной цели, что несовместимо с признаком приоритетности.
По экспертным оценкам и расчетам потребности здравоохранения в финансировании простого воспроизводства имеющегося сегодня потенциала отрасли по оказанию медицинских услуг удовлетворены в консолидированном бюджете 2007 года наполовину (такую же оценку дают сопоставления российского уровня бюджетного финансирования расходов на здравоохранения со среднемировым). Это означает, что только для поддержания имеющейся (созданной еще в советское время) мощности государственной системы общедоступного медицинского обслуживания населения необходимо удвоить объем государственных ассигнований. Если этого не сделать, то доступность и качество медицинской помощи населению будут снижаться вследствие износа основных фондов, деквалификации и сокращения медицинского персонала, снижения технического уровня предоставляемых услуг . С учетом необходимости ликвидации 30%-ного недофинансирования текущих расходов на реализацию программы оказания бесплатной медицинской помощи, общий объем средств, выделяемых на финансирование государственной системы здравоохранения должен быть увеличен на триллион рублей, в том числе 800 млрд. руб. - за счет федерального бюджета. Единственным реальным источником этих денег является профицит федерального бюджета. Привлечение средств населения и работодателей должно рассматриваться как источник накопления, используемый для расширения потенциала здравоохранения. Государство же должно обеспечить его простое воспроизводство как необходимый признак приоритетности.
Если исходить из установленного таким образом ресурсного ограничения в финансировании национальные проекта "Здоровье" в триллион рублей, то набор мероприятий по решению поставленных выше задач мог бы, в первом приближении, выглядеть следующим образом. Во-первых, необходимо устранить структурный перекос в оплате труда медиков, образовавшийся после повышения зарплаты участковым врачам-терапевтам. До этого же уровня должны быть поднята зарплата врачам-специалистам и среднему медперсоналу в соответствии с установленной в отрасли тарифно-разрядной сеткой. В качестве обоснования этого мероприятия мы исходим из целесообразности сохранения сложившейся в советское время структуры здравоохранения, которая была признана одной из лучших в мире. Во-вторых, должны быть в полном объеме удовлетворены потребности в финансировании вакцинации и диспансеризации населения, прежде всего детей и подростков. В-третьих, всем детям до 5 лет обеспечено безлимитное предоставление высокотехнологической медицинской помощи. В-четвертых, должна быть проведена модернизация системы травматологической и скорой помощи. В-пятых, современные достижения сердечно-сосудистой хирургии должны быть внедрены в широкую практику бесплатного медицинского обслуживания населения.
Перечень мероприятий можно продолжать до исчерпания ресурсных ограничений. Определение их оптимальной совокупности должно вестись в итеративном режиме сопоставления планируемых результатов и затрачиваемых ресурсов. В сущности в этом и должен заключаться процесс разработки бюджета, а не в инерционном планировании "от достигнутого уровня".
Вторая цель - обеспечение каждой российской семьи благоустроенным жильем из расчета не менее 10 кв.м. на человека - норматив проверить. Для ее достижения должны быть решены следующие задачи: увеличение объемов массового жилищного строительства в полтора раза при удержании цен на готовое жилье в разумных пределах; предоставление нуждающимся семьям доступных ипотечных кредитов; замена ветхого и аварийного жилья современным; крупномасштабное строительство муниципального жилья с предоставлением нуждающимся по договорам социального найма; капитальный ремонт и модернизация жилищно-коммунального хозяйства.
Объем ресурсов, необходимый для решения этих задач многократно превосходит возможности государственного бюджета. Необходимые средства могут быть предоставлены государственной банковской системой при соблюдении принципа возвратности выделяемых кредитов. Сбербанк, аккумулирующий основную часть сбережений населения, мог бы взять на себя функцию предоставления долгосрочных (не менее 15 лет) ипотечных кредитов населению по субсидируемым государством процентным ставкам (они не должны превышать 3% в год). Он же мог бы кредитовать муниципальные и региональные программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства под гарантии соответствующих органов власти. Практика подтверждает окупаемость инвестиций в капитальный ремонт и модернизацию ЖКХ в течение двух отопительных сезонов за счет резкого снижения потерь в коммунальных сетях. Центральный банк мог бы рефинансировать кредиты Сбербанка под обязательства муниципалитетов и субъектов федерации. Следует также убедить ЦБ в создании механизма рефинансирования коммерческих банков, кредитующих жилищное строительство, под залог векселей платежеспособных строительных кампаний.
Наряду со Сбербанком государством могут быт созданы специализированные институты развития, занимающиеся кредитованием жилищного строительства. Их уставной капитал может быть сформирован за счет выделения средств из Стабилизационного фонда. Но они не могут базироваться исключительно на бюджетном финансировании. Необходимым условием достижения требуемого масштаба деятельности является создания механизма их рефинансирования Центральным банком. В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики должны предусматриваться механизмы рефинансирования жилищного строительства под залог обязательств органов государственной власти и местного самоуправления, векселя строительных кампаний, облигации специализированных государственных институтов развития.
Общий объем кредитных ресурсов, необходимых для достижения определенной выше цели, ограничен производственной мощностью строительного комплекса и возможностями ее расширения. Выход за пределы этого ограничения будет подпитывать рост цен на жилье. Чтобы избежать инфляционных последствий резкого увеличения объемов финансирования жилищного строительства необходимо предусмотреть как меры по демонополизации строительного рынка, так и встречные обязательства заемщиков государственных кредитных ресурсов по соблюдению предельных цен, рекомендуемых государством. Для этого Госстрой вместе с министерством антимонопольной политики должны утвердить соответствующую методику определения предельно допустимых цен для включении строящихся объектов в программы государственного кредитования. В свою очередь, муниципальные органы власти должны бесплатно предоставлять земельные участки под строительство таких объектов, а коммунальные и энергетические монополии подключать к сетям тепло- и водоснабжения без взимания платы за мощность. Вместе с жесткими санкциями за злоупотребления монопольным положением на рынке строительных материалов, металлоконструкций и строительных услуг эти меры позволят снизить цены на жилье не менее, чем вдвое.
Оптимальный набор мероприятий по реализации данного национальные проекта должен также включать меры по стимулированию широкого внедрения современных технологий жилищного строительства и коммунального хозяйства. Необходимо восстановить деятельность соответствующих государственных научно-исследовательских институтов, предусмотреть субсидирование расходов предприятий на приобретение лицензий и внедрение новых технологий. Особое значение имеет внедрение новейших теплоизоляционных материалов и энергосберегающих технологий в коммунальном хозяйстве, которое должно всемерно поддерживаться государством. В этих целях следует предусмотреть специальную целевую программу энергосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Как и в предыдущем случае, формирование оптимальной совокупности мероприятий по решению задач национальные проекта "Доступное жилье" должно вестись посредством итерационных процедур, в которых наряду с правительственными ведомствами непосредственное участие должен принимать Центральный банк и территориальные органы власти.
Третья цель - обеспечение конкурентоспособности агропромышленного комплекса - предполагает решение комплекса задач по кардинальному повышению эффективности сельского хозяйства и созданию благоприятных условий для расширенного воспроизводства АПК. Важнейшие среди этих задач: устранение "ножниц цен", вырезающих из сельского хозяйства большую часть создаваемой в нем добавленной стоимости, путем пресечения злоупотреблений монопольным положением на рынке поставщиков горюче-смазочных материалов и минеральных удобрений с одной стороны и покупателей основных видов сельхозпродукции с другой стороны; декриминализация тоорговопроводящей сети поставок продовольственных товаров из сел в горда; защита внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции со стороны импортеров; организация льготного кредитования сезонных расходов; создание механизма долгосрочного кредитования технологического перевооружения и модернизации АПК; широкое внедрение современных достижений биологической науки в сельхозпроизводство. Последнее особенно важно - достижения молекулярной биологии позволяют многократно поднять эффективность сельского хозяйства, что особенно важно в наших неблагоприятных агроклиматических условиях.
Ресурсные ограничения данного национального проекта весьма подвижны. Чем успешнее будет антимонопольная политика, и чем эффективнее меры по декриминализации товаропроводящей сети, тем меньше потребуется государственных субсидий. За счет только этих мероприятий можно, не менее чем в два-три раза поднять рентабельность сельскохозяйственного производства при снижении цен и роста объемов сбыта продовольственных товаров. Системное применение мер по защите внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции из-за рубежа, включая взимание компенсационной пошлины в размере государственного субсидирования импортируемых товаров, а также недопущение на рынок недоброкачественных товаров позволит вдвое расширить масштаб отечественного АПК.
После создания благоприятных условий расширенного воспроизводства АПК можно эффективно применять меры государственной поддержки. Кредитование как сезонных текущих расходов, так и инвестиций в модернизацию и расширение АПК должен взять на себя специализированные институты развития - Росагробанк, Росагролизинг и др.. Наряду с ними любые другие коммерческие банки, занимающиеся кредитованием сельского хозяйства должны получать государственный субсидии на снижение процентных ставок. При этом Центральный банк мог бы организовать рефинансирование таких расходов под залог векселей платежеспособных агропромышленных кампаний или обязательств субъектов федерации.
Создание гибкой системы кредитования сельского хозяйства в условиях двукратного повышения рентабельности АПК позволит ограничиться относительно небольшим объемом государственных субсидий. При этом должны быть многократно увеличены государственные расходы на НИКОР в перспективных направлениях молекулярной биологии и почвоведения с целью освоения передовых технологий, революционизирующих сельское хозяйство. Одновременно должна быть внедрена процедура лицензирования выращивания, переработки и продажи трансгенных продуктов питания.
Четвертая цель - обеспечение доступного и качественного образования - в наименьшей степени поддается количественной верификации и декомпозиции на задачи с количественно определенным результатом. Это связано особой ролью учителя и длительным сроком получения результата образования. В столь туманной области разработку задач лучше всего доверить педагогическому сообществу, избегая радикальных непродуманных реформ. Косвенным доказательством правомерности такого подхода является высокая оценка системы советского всеобщего образования, считавшейся одной из лучших в мире.
Объем ресурсных ограничений в сфере образования определяется, главным образом, возможностями государственного бюджета. Как и в отношении здравоохранения, как минимум, должна быть решена задача обеспечения простого воспроизводства имеющегося потенциала государственной системы образования. Это требует увеличения расходов на эти цели, как минимум, в полтора раза, включая удвоение зарплаты учителя. Без решения этой задачи в ближайшие годы мы столкнемся с прогрессирующей деградацией системы среднего образования, которая сегодня держится на профессиональном долге учительниц предпенсионного возраста. Таким образом, приоритетность образования предполагает увеличение ассигнований на воспроизводство этой отрасли, как минимум, на 600 млрд.руб.
Принципы целеустремленной бюджетной политики
Как следует из изложенного выше, объем финансирования приоритетных национальных проектов должен быть увеличен более чем на порядок. В том числе только бюджетные ассигнования на проекты "Здравоохранение" и "образование" ассигнования должны быть увеличены на 1,4 трлн.руб., Возможности федерального бюджета это допускают. Отказ от профицита бюджета и связанное с этим увеличение ожидаемого прироста ВВП на 6% позволяют увеличить расходы федерального бюджета на 2 трлн.руб. , что целиком закроет потребность в дополнительных бюджетных ассигнованиях на все национальные проекты . При этом по уровню государственных расходов как на социальные нужды, так и в целом, Россия не превысит среднемировой уровень, оставаясь существенно ниже уровня развитых стран.
Кроме того, за счет источников государственной банковской системы, должно быть увеличено кредитование жилищного строительства и АПК не менее чем на 400 млрд. и 300 млрд. руб. соответственно. Часть этих кредитов потребует государственных гарантий, что можно будет сделать без прироста государственного долга, отказавшись от размещения ненужных бюджету ГКО.
Реализация программно-целевого вместо практикуемого сегодня инерционного подхода "от достигнутого уровня" предполагает отказ от использования бюджетных инструментов стерилизации денежной массы. Придется также отказаться от навязанного нам международными финансовыми институтами в Вашингтоне разделения бюджетных доходов на нефтяные и нефтяные. Это разделение противоречит общепринятому в мировой практике принципу обезличивания доходов бюджета (на основании которого, в частности, нам теми же институтами была навязана отмена экологического фонда и отчислений предприятий в отраслевые научно-технические фонды), а также здравому смыслу. Мировой опыт подсказывает, что страны своевременно распорядившиеся нефтедолларами в целях собственного развития намного опередили страны, вывозившие сверхприбыли от экспорта нефти и газа за рубеж. Достаточно сравнить ОАЭ, создавшие за счет нефти диверсифицированную обрабатывающую промышленность, и Нигерию, слепо следовавшую рекомендациям МВФ и оставшуюся в нищете, отдав сверхприбыли от экспорта нефти за рубеж.
Искусственное вычленение доходов от экспорта природных ресурсов с целью их последующего перевода за рубеж - типичный инструмент неоколониальной политики, широко практикуемый под эгидой международных финансовых институтов и транснациональных корпораций. Посредством российского министра финансов эта же политика навязана сегодня России, которая вслед за растущим экспортом невоспроизводимых природных ресурсов вывозит и получаемую валютную выручку. Россия стараниями г-на Кудрина стала крупнейшим донором государств НАТО, отдавая им более чем по 100 млрд.долл. в год за счет двукратного недофинансирования социальных расходов и инвестиций в собственное развитие.
Эта политика превращения российской экономики в "дойную корову" для поддержки курса доллара и кредитования растущих военных расходов НАТО обосновывается необходимостью подавления инфляции в рамках технологии планирования денежного предложения, навязанной нам МВФ и остающейся неизменной с 1992 г., несмотря на чудовищный ущерб от ее применения. Суть этой технологии сводиться к ежегодному планированию прироста денежной массы исходя из целевых установок по ограничению инфляции, экзогенно задаваемого прироста ВВП и предположений о неизменности скорости обращения денег. При этом никаких сколько-нибудь обоснованных моделей, позволяющих рассчитать зависимость между приростом денежной массы и уровнем инфляции, ни у Центрального банка, ни у правительства нет. Используемые же аналитиками денежных властей линейные эконометрические модели зависимости между темпом роста денежной массы и инфляцией отягощены высокой автокоррекцией и не имеют содержательного смысла. Сведение всех факторов, генерирующих инфляцию, к приросту денежной массы - грубейшее упрощение, приводящее к хронической недомонетизации российской экономики, следствием который становиться искусственное снижение инвестиционных возможностей и сдерживание экономического роста.
Все последние годы Центробанк использует единственный канал денежной эмиссии - "прирост чистых международных резервов органов денежно-кредитного регулирования", проще говоря, приобретение иностранной валюты. По состоянию на 1 ноября 2006 г. величина международных резервов возросла до 272,5 млрд. долларов, вчетверо превысив целесообразный минимум, эквивалентный полугодовому объему импорта. Нетрудно показать, что привязка денежной эмиссии к приросту валютных резервов при количественном ограничении денежной массы влечет отток денег из большей части производственной сферы, ориентированной на внутренний рынок, которая в отсутствие доступа к кредиту вынуждена изыскивать средства для развития за счет занижения оплаты труда или сворачивать производство.
К примеру, на прошлый год верхняя граница прироста денежной массы (агрегат М2) оценивалась ЦБ в 28%. Денежная эмиссия под прирост валютных резервов в объеме около 100 млрд. долларов должна составить более 2,3 трлн. рублей, что было бы эквивалентно удвоению денежной базы. Реально ее прирост составит 796 млрд. рублей - остальная часть денежной эмиссии стерилизована путем вывода в Стабилизационный Фонд 1,7 трлн. рублей налоговых поступлений, привлечения на депозиты и в облигации Банка России 229 млрд. рублей. Таким образом, ЦБ изъял за год с внутреннего рынка около 1,9 трлн. рублей, которые в противном случае были бы направлены на финансирование производства и в инвестиции. При такой политике выходит, что чем больше валютной выручки приходит в Россию от экспорта нефти и газа, тем меньше денег остается для внутреннего производства.
Инфляция, как известно, имеет многофакторную природу, и ее сведение лишь к одному приросту денежного предложения не выдерживает критики. Если принять последнее неизменным, то легко показать, что инфляция может генерироваться: увеличением скорости обращения денег вследствие повышения инфляционных ожиданий населения или снижения его склонности к сбережениям; снижением обменного курса национальной валюты; социальным давлением на рост доходов населения в целях увеличения потребления при неизменном объеме потребительских благ; злоупотреблениями монополистов доминирующим положением на рынке путем завышения цен.
Лишь последний фактор генерирования инфляции находиться в прямом ведении правительства. При этом оно не проявляет ни желания, ни способности его обуздать. Напротив, каждый год правительство задает планы роста регулируемых им тарифов на услуги естественных монополий, запуская тем самым спираль инфляции издержек по всем технологическим цепочкам. Даже очевидные крупномасштабные злоупотребления монополистов в топливно-энергетическом и химико-металлургическом комплексах, ежегодно вздувающих цены существенно выше темпа инфляции, не пресекаются правительством.
Ив 2007 году прирост регулируемых тарифов превысит прогнозируемый темп инфляции (6,5-8%). Тариф на электроэнергию для населения вырастет на 13%, цена на газ - на 15%, тарифы на услуги ЖКХ - на 14-15%.
Вместо жестокого пресечения злоупотреблений монопольным положением на рынке правительство предпочитает заниматься не своей ролью "стерилизатора", избыточной, как ему кажется, денежной массы, подменяя тем самым Центральный банк. В отсутствие антимонопольной политики злоупотребления монополистов достигли гигантских размеров. Рынки не только товаров с высокой концентрацией производства и сбыта, но и с тысячами мелких торговцев контролируются монопольными группами, которые часто создаются организованной преступностью при попустительстве коррумпированной бюрократии.
В третьих, основным направлением борьбы с инфляцией в здоровых экономиках является повышение эффективности и рост объемов производства. За счет НТП происходит непрерывное снижение издержек производства и создаются возможности наращивания его объемов, что ведет к увеличению предложения товаров, и, в условиях добросовестной конкуренции, к снижению цен. Поэтому в развитых странах государство наращивает расходы на стимулирование инновационной и инвестиционной активности.
Российское правительство вместо должного выполнения функций антимонопольной, научно-технической и инвестиционной политики ведет борьбу с инфляцией монетарными методами, изымая около четверти налоговых доходов из экономики в Стабфонд. Другим фактором инфляции не находиться места в виртуальном состоянии наших денежных властей - они не списываются в вульгаризированную версию монетарной теории. Они сводят ее к простой линейной зависимости между приростом количества денег и темпом инфляции. Поэтому в отличие от развитых стран, которые удерживают низкую инфляцию при дефицитных бюджетах, мы имеем высокую инфляцию при профицитном бюджете. И никакие жертвоприношения, связанные с количественным ограничением прироста денежной массы (сдерживание роста зарплаты, инвестиций и социальных расходов) не помогают - монополисты и криминал, контролирующие рынки при попустительстве коррумпированного государства, продолжают завышать цены при любой макроэкономической политике. Наоборот, сокращая конечный спрос и ухудшая условия кредитования производства, угнетая инвестиционную и инновационную активность, эта политика ведет к сокращению предложения товаров и ускорению оборота денег, что согласно основополагающему тождеству монетарной теории, влечет повышение инфляции.
Отказ от догматической убежденности г-на Кудрина в том, что "состояние нашей экономической системы таково, что мы себе можем позволить 27 процентов показателя денежной массы к ВВП" позволяет снять с бюджетной политики несвойственную ей и необоснованную функцию стерилизации денежной массы. Это открывает возможность придания смысла и разумного целеполагания в разработке федерального бюджета исходя из установленных целей и приоритетов государственной социально-экономической политики.
Если исходить из заявленных в качестве приоритетов национальных проектов, то расходы федерального бюджета на их реализацию должны быть увеличены на 2 трлн.руб., то есть в 7,5 раза. С учетом привлекаемых кредитных ресурсов государственной банковской системы их объем должен быть увеличен десятикратно. При всей революционности столь резкого изменения структуры расходов федерального бюджета, это необходимо сделать, чтобы придать бюджетной политике тот смысл, который декларируется главой государства. За 15 лет радикальных реформ, основанных на примитивных догмах вульгарного монетаризма, бюджетная политика утратила смысл ведущего инструмента государственной политики социально-экономического развития.
По структуре расходов в проекте федерального бюджета нынешнее российское государство может быть охарактеризовано как типичное полицейско-бюрократическое колониально - зависимое государство образца конца позапрошлого века.
Остаточное финансирование социальных расходов, сопровождавшееся их передачей на субфедеральный уровень, привело к многократному занижению их уровня по сравнению как с минимальными потребностями в воспроизводстве имеющегося потенциала образования, здравоохранения, науки и культуры, так и с общепринятыми в мире стандартами. Полномасштабная и научно обоснованная реализация национальных проектов позволяет устранить образовавшиеся за годы реформ диспропорции, приведя структуру федерального бюджета в соответствие с функциями современного социального государства развития. При этом весь прирост бюджетных ассигнований следует распределять по программно-целевой методологии. Для этого необходимо скорректировать перечень национальных проектов, дополнив его уже заявленными главой государства целями сбережения народа (преодоление демографического кризиса на основе снижения смертности и повышения рождаемости), перевода экономики на инновационный путь развития, а также модернизации транспортной, энергетической и информационной инфраструктуры.
Разумеется, переход от инерционной практики бюджетного планирования "от достигнутого уровня" к целеустремленной бюджетной политике на основе программно-целевой методологии потребует кардинального изменения технологии бюджетного планирования. На основе утверждаемых главой государства целей правительство должно ставить необходимые для их достижения задачи, увязывая их решение с ресурсными ограничениями посредством соответствующих национальные проектов. Минэкономразвития должны проводиться итеративные расчеты по оптимизации наполнения национальных проектов конкретными мероприятиями исходя из предложений научного и профессиональных сообществ. После этого Минфин должен предусмотреть приоритетное финансирование национальные проектов при разработке бюджета на очередной год, а Центральный банк учесть установленные государством приоритеты при организации механизмов рефинансирования коммерческих банков и государственных институтов развития.
Едва ли нынешнее руководство денежных властей способно будет осуществить требуемый переход к целеустремленной бюджетной политике. Слишком велик груз сделанных ошибок, обошедшихся стране двукратным снижением инвестиционного потенциала и уровня жизни. Вместе с тем поставленная главой государства задача разработки бюджетной политики на трехлетний период предполагает совершение этого перехода в течение года. Научное сообщество страны располагает необходимыми для этого интеллектуальными ресурсами. Но будут ли они востребованы нынешней властью или она, как всегда, ограничится "пиаром"?
газета Завтра январь-февраль, 2007 г. No 5 (689)
http://zavtra.ru/cgi/
Док. 274878
Опублик.: 31.01.07
Число обращений: 3108
Глазьев Сергей Юрьевич
Дмитрий Медведев. Национальные проекты: от стабилизации - к развитию. Отклики и комментарии
Разработчик
Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``
