Петр Баренбойм, Олег Кутафин. Цена независимости банка РоссииНазад
Петр Баренбойм, Олег Кутафин. Цена независимости банка России
Заголовки в газетах, такие, например, как "Перетягивание рубля" или "Законный обвал рубля", появившиеся сразу после 6 июня 2000 г., когда общественность узнала о наличии в Конституционном Суде РФ дела о независимости Банка России, достаточно показательны. Ведь цена независимости Центробанка - стоимость российского рубля, который, несмотря ни на что, остается главной валютой для россиян.
Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является единство экономического пространства (ч.1 ст. 8 Конституции РФ). Во многом оно обеспечивается единством денежной системы страны. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Введение и эмиссия других денег в стране не допускаются (ч. 2 ст. 75 Конституции РФ). Денежная эмиссия отнесена Конституцией к ведению Российской Федерации (п. "ж" ст. 7 1) и осуществляется исключительно Центральным банком РФ (ч. 1 ст. 75). При этом ч. 2 ст. 5 Конституции РФ четко и недвусмысленно закрепляет принцип независимости Центробанка: "Защита и обеспечение устойчивости рубля.- основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".
Таким образом, Банк России наделен особым и самостоятельным конституционно-правовым статусом, который может быть изменен только в порядке пересмотра самой Конституции.
Однако, к сожалению, принцип верховенства Конституции нарушен в ряде статей Федерального закона от 2 декабря 1990 г. No 394-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Речь идет прежде всего о тех нормах Закона, которые предусматривают возможность вмешательства Государственной Думы в деятельность Центробанка вплоть до его ликвидации. Такие нормы ставят Банк России в зависимость от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов Федерального Собрания, обусловливают вторжение законодателей в конституционную компетенцию этого органа.
Требование соблюдения Конституции в части обеспечения конституционно-правового статуса Банка России имеет принципиальное значение не только для Российской Федерации в целом. но и для отдельных ее субъектов. Неопределенность в вопросе о конституционно-правовом статусе Центробанка негативно влияет на перспективы устойчивости рубля и, как следствие, на инвестиционный климат в субъектах Российской Федерации, предопределяет рост инфляции, обусловливает кризисные явления в экономике регионов, особенно тех, в которых большая часть денежных сбережений населения сделана в российской национальной валюте.
В частности, Тверская область, губернатор которой внес запрос в Конституционный Суд РФ, является тем регионом страны, где благосостояние граждан целиком и полностью зависит от устойчивости рубля. Стабильность национальной валюты, в которой большинство граждан области держат свои сбережения и все получают вознаграждение за свой труд, пенсии и пособия,- одно из главных условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поэтому надлежащий конституционно-правовой статус Банка России как единственного конституционного органа, основная функция которого - защита и обеспечение устойчивости рубля, является предметом внимания руководства Тверской области, поставившего перед Конституционным Судом РФ вопрос о законодательном ограничении конституционных функций Центробанка.
Банк России только тогда сможет защитить устойчивость рубля, когда сам будет огражден от попыток Государственной Думы РФ подчинить себе деятельность Центробанка, нарушить его независимость, необходимую для осуществления его основной функции. И здесь хотелось бы подчеркнуть, что понятие независимости Банка России - результат серьезного обсуждения на Конституционном совещании 1993 г., протоколы которого имеют большое значение для толкования и понимания норм ст. 75 Конституции РФ. Вот лишь несколько высказываний, принадлежащих авторам действующей Конституции РФ.
"С.В. Вобленко: Кому подчиняется банк, чьи решения будет выполнять? По Конституции кому подчиняться? Если Центральный банк будет по-прежнему подчинен Верховному Совету по новой Конституции, ему будет дано право формулировать еще и денежную политику в России, то мы не только Россию от развала не убережем, но и вообще вконец загоним".
"Председательствующий Ю.Ф. Яров: Я еще раз попробую объяснить: вы употребили слово "подчиняется". Никому не подчиняется" (Конституционное совещание: Стенограммы, материалы, документы.- М., 1995.- Т. 3.- С. 228-229).
"Председательствующий В.Ф. Шумейко: Должен решать все-таки банк, потому что роль банка и его единственная цель, которая должна быть в государстве, если Центральный банк эмиссионный, - укрепление денежной единицы данного государства. Никому он не должен быть подчинен. Центральный банк должен быть независимым, но его целью должно быть укрепление денежной единицы государства. У нас Центральный банк берет на себя иногда функции помощи предприятиям и увеличения их оборотных средств. Это не его дело..."
"С.С. Алексеев: Я скажу, что они [нормы ст. 75 Конституции РФ] были сформулированы с единственной целью - обеспечить свободу рынка и ограничить своеволие и произвол властей... Не только нынешней, вообще власти, чтобы поставить власть в рамки. Потому что если не поставить власть в определенные границы и рамки, значит, не будет этих границ и рамок. Центробанк - это самостоятельная единица. Центробанк не относится ни к одной системе власти: ни к исполнительной, ни к законодательной, это самостоятельная единица в общем, рыночном хозяйстве, и связывать ее какими-то нормативами, на мой взгляд, было бы не очень правильно" (Там же.- Т. 4.- С. 431-434).
"О.Д. Давыдов: Сегодня самый главный вопрос стабилизации экономики заключается в денежной эмиссии. Та борьба, которая ведется сегодня и у нас между Центральным банком, так сказать, и нашим Правительством относительно этого вопроса. Центральный вопрос он сегодня, центральный вопрос будет и завтра. Поэтому эта конституционная поправка касается благосостояния всех людей, всех предприятий. И мы должны записать ее в Конституцию" (Там же- Т. 5- С. 70-71).
"Б.С. Эбзеев: Он [Центральный банк] будет независимый, не будет заигрывать с Государственной Думой. А то депутаты на него каждый раз будут давить".
"Председательствующий С.Л. Филатов: Мы его [Председателя Центробанка] независимость чем обеспечиваем? Тем, что его представляет Президент, а утверждает Государственная Дума. А в процессе работы Государственная Дума не может снять его без Президента. Тут есть определенные гарантии его независимости, не то что сейчас" (Там же.- Т. 18.- С. 170-173).
"В.А. Рахмилович: Но вот возьмем Центральный банк... Ведь он выполняет определенные государственные функции, связанные с изданием императивных актов, которым вынуждены и должны подчиняться другие лица. Может он подчиняться, должен он подчиняться Правительству или парламенту? Он никому не подчиняется. Он создается как независимое государственное агентство, и только в этом его ценность - в его независимости, иначе он не сможет выполнять свои функции..."
"Председательствующий А.А. Собчак: Я думаю, что вносить в Конституцию неопределенные формулировки - это вещь очень опасная, и в этом случае - лучше просто прямо оговорить положение таких особых организаций, как Госбанк, с их особым статусом, взаимной неподчиненностью тем структурам, о которых шла речь [правительству, президенту и парламенту]". (Там же.- Т. 20.- С. 261-264).
Материалы Конституционного совещания свидетельствуют о том, что авторы Конституции РФ не только осознанно исключили Центробанк из системы разделения властей, но и специально подчеркнули его независимость от других органов государственной власти, в том числе и от Государственной Думы.
В абзаце 1 ч. 1 ст. 5 Закона о Банке России установлен принцип подотчетности Центробанка Государственной Думе РФ. Правильнее было бы говорить о доктрине, которая уходит корнями в прошлое и считает все государственные органы подотчетными парламенту (в данном случае устанавливается подотчетность почему-то одной из палат), что противоречит и духу, и букве действующей Конституции. В части же, касающейся подотчетности Банка России, она противоречит ст. 75 Конституции РФ, где в " 1 установлено, что "денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации". Монопольное осуществление Банком России эмиссии денег несовместимо с каким-либо вмешательством в эту деятельность, что неизбежно в случае подотчетности Центробанка Государственной Думе.
Часть 2 ст. 75 Конституции устанавливает принцип независимости Центробанка при осуществлении его основной функции - защиты и обеспечения устойчивости рубля. Противоречие между принципом независимости и доктриной подотчетности достаточно очевидно.
Банк России не входит в законодательную ветвь власти, в рамках которой только и возможны подчиненность, подотчетность одной из палат Федерального Собрания РФ. Статья 75 входит в главу 3 Конституции РФ "Федеративное устройство". Функции и задачи Центробанка, определенные в Основном законе страны, не дают правовых оснований для включения его в законодательную ветвь власти. В Конституции отсутствует понятие подотчетности каких-либо органов Государственной Думе, в ее тексте термин "подотчетность" вообще не используется. Признание подотчетности Центробанка Государственной Думе может в итоге привести к признанию возможности такого доктринального толкования текста Конституции, которое позволит без всякого на то основания ставить вопрос о подотчетности палате Федерального Собрания всех без исключения конституционных органов государственной власти - президента, правительства, судов, прокуратуры, уполномоченного по правам человека, органов власти субъектов федерации. Тем более что доктрина совмещения "независимости" и "подотчетности", провозглашенная по сути в ст. 5 Закона о Банке России, открывает дорогу подобному толкованию Конституции.
Вместе с тем текст Основного закона, комментарии к нему и практика Конституционного Суда РФ по вопросам независимости органов судебной власти дают однозначную трактовку несовместимости независимости судов с их подотчетностью любым другим органам государственной власти. Поскольку Центральный банк РФ является единственным кроме судов конституционным органом, в отношении которого Конституция использует понятие "независимость", то вышеуказанные комментарии и толкования целиком относятся и к трактовке понятий "независимость" и "подотчетность" применительно к Банку России.
Конституционная теория не имеет определенной точки зрения по поводу места Центробанка в системе разделения властей. Авторы статьи не разделяют такую позицию в отношении Центрального банка, в соответствии с которой его рассатривают как самостоятельную ветвь власти ("финансовую власть"). Более правильным они считают подход, вытекающий из выдвинутых в ходе Конституционного совещания идей о том, что Банк России не относится ни к одной из ветвей власти, определенных в ст. 10 Конституции, отличается особым статусом и не подчиняется другим органам государственной власти 1. Кроме того, авторы поддерживают и точку зрения о том, что Банк России относится к числу органов государственной власти с особым статусом 2.
Надо полагать, наиболее правильно рассматривать Банк России как конституционный орган государственной власти с особым статусом, характеризующимся взаимной неподчиненностью с другими органами государственной власти, исключительным и независимым осуществлением своих полномочий, связанных с эмиссией денег, защитой и обеспечением устойчивости рубля.
Указанные полномочия входят в основную функцию Банка России, которая распространяется также на другие полномочия, осуществляемые Центробанком и практически неотделимые от основной его функции.
Понятие "основная функция" встречается только в ст. 75 Конституции РФ и с учетом широты и объема задач по защите и обеспечению устойчивости рубля должно трактоваться в том же смысле, что и "основы законодательства", "Основной закон", "основа". При этом в основную функцию включаются не только такие полномочия, как денежная эмиссия и формулирование кредитно-денежной политики, но и поддержание стабильности банковской системы, мер, обжалование в суд действий других органов власти. Вычленить полномочие Банка России, которое не относится к "основной функции", крайне сложно или вообще невозможно.
Исторический (материалы Конституционного совещания) и лингвистический 3 анализ соотношения понятий "независимость" и "подотчетность" показал, что "подотчетность" - одна из форм "зависимости" и "подчиненности", поэтому понятие подотчетности противоположно понятию независимости. О том же свидетельствует логический и юридический анализ. Сравним, например, конституционные органы с особым статусом: Банк России и Счетную палату. Последняя включена в главу "Федеральное Собрание", точнее - в ст. 101 Конституции РФ, а порядок назначения ее руководства и состава аудиторов, осуществляемый Федеральным Собранием без участия Президента, определен в ст. 102 и 103 Конституции. Поэтому уже в ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. No 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" установлено, что Счетная палата подотчетна Федеральному Собранию. Но Банк России не обладает ни одним из тех вышеописанных признаков, которые определяют место Счетной палаты РФ в качестве подотчетного Федеральному Собранию органа. (Кстати, всему Федеральному Собранию, а не одной из его палат.) Поэтому провозглашение в абз. 1 ч. 1 ст. 5 Закона о Банке России доктрины подотчетности Центробанка Государственной Думе не имеет никаких правовых оснований.
Тот факт, что здесь имеет место доктрина, подчеркивает ч. 2 ст. 5 Закона о Банке России, где предпринята попытка доктринального толкования принципа независимости Центробанка, закрепленного в ч. 2 ст. 75 Конституции. Вместо того чтобы использовать формулировку о независимости из текста Конституции, законодатель в ч. 2 ст. 5 указанного Закона дал весьма вольное ее толкование, смысл которого заключается в том, что независимость Банка России ограничивается пределами, устанавливаемыми федеральными законами, а пределы невмешательства других органов государственной власти в деятельность Банка России также устанавливаются федеральными законами. При этом анализ ч. 1 ст. 5, а также ст. 87 Закона о Банке России как раз и показывает, что пределы власти, например Государственной Думы, над Банком России неограниченны вплоть до его ликвидации принятием федерального закона.
Если не будет дано отрицательной принципиальной конституционной оценки правовой доктрине, предложенной в ч. 1 и 2 ст. 5 Закона о Банке России, тогда не будет и препятствий для ее дальнейшего распространения на любые другие органы государственной власти.
В части 2 ст. 5 указано, что Центральный банк в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией и федеральными законами, независим в своей деятельности. Таким образом, независимость Банка России при выполнении им своей конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля поставлена в зависимость от содержания федеральных законов. Более того, далее в этой же части говорится о том, что федеральные и другие органы государственной власти не имеют права вмешиваться в деятельность Центрального банка по реализации "его законодательно закрепленных функций и полномочий".
Можно сделать однозначный вывод: ч. 2 ст. 5 Закона о Банке России создает предпосылки для того, чтобы путем изменения законодательства и соответствующего сужения пределов полномочий Центробанка уменьшить его независимость, оговоренную в ч. 2 ст. 75 Конституции.
Несостоятельность доктрины, сформулированной в первом предложении абз. 1 ч. 1 ст. 5 Закона о Банке России, особенно видна при анализе последующих абзацев этой же части, которые характеризуют различные формы подотчетности Центробанка Государственной Думе РФ.
Абзац 2 в точности соответствует п. "в" ст. 103 Конституции РФ, однако ни при каких обстоятельствах не может рассматриваться как одна из форм подотчетности.
Во-первых, здесь, как и в ч. 2, Закон о Банке России дает толкование конституционной нормы, что является правом только Конституционного Суда РФ.
Во-вторых, порядок назначения и освобождения Председателя Банка России, предусмотренный п. "в" ст. 103 Конституции РФ, не может толковаться как форма подотчетности Центробанка Государственной Думе. Более того, этот порядок должен трактоваться именно как установление гарантий независимости Банка России, что и имели в виду авторы Основного закона 4.
Назначение и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, назначение на должность судей, предусмотренные п. "ж" и "з" ст. 102 Конституции. отнюдь не являются формой их подотчетности Совету Федерации, так же как назначение и освобождение уполномоченного пс правам человека, предусмотренное п. "д" ст. 103, не делают ег( подотчетным Государственной Думе.
Абзац 3 ч. 1 ст. 5 Закона о Банке России противоречит Конституции РФ не только по трактовке членов совета директоров Центробанка как формы подотчетности, но и по содержанию самой процедуры.
Если члены совета директоров назначаются в порядке подотчетности Государственной Думе, то в этом случае они не имеют возможности принимать самостоятельные, независимые от Государственной Думы решения, касающиеся осуществления основной функции Банка России - защиты и обеспечения устойчивости рубля. Поэтому назначение и освобождение членов совета директоров не может быть формой подотчетности.
В то же время ст. 103 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень полномочий Государственной Думы по отношению к другим конституционным органам, каковым является и Банк России. Произвольное расширение этих полномочий путем принятия федеральных законов неприемлемо по отношению к конституционным органам и чревато неограниченным расширением полномочий Государственной Думы по отношению к судам, правительству, президенту и т.д. Для сравнения следует указать на то, что полномочия Госдумы по отношению даже к конституционному органу, явно подотчетному Федеральному Собранию, каковым является Счетная палата РФ, скрупулезно прописаны в п. "г" ст. 103 Конституции РФ (назначение на должность председателя и половины состава аудиторов).
Как видно из практики Конституционного Суда РФ, неконституционным признается стремление законодательной власти ввести обязательное согласование назначения и освобождения должностных лиц, лишающее исполнительный орган самостоятельности (п. 6 постановления КС РФ от 18 января 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края"; п. 5 постановления КС РФ от 1 февраля 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области").
Лишение совета директоров Банка России самостоятельности перед лицом Государственной Думы РФ противоречит принципу независимости, определенному в ч. 2 ст. 75 Конституции РФ.
Представление Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета и аудиторского заключения, предусмотренное абз. 4 ч. 1 ст. 5 Закона о Банке России, а также представление докладов Председателя Банка России, предусмотренное абз. 7 той же части, не являются формой общей подотчетности Центробанка Государственной Думе. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно указывал, что представление докладов и отчетов, имеющих информационный характер, не создает общей подотчетности органа законодательной власти и не устанавливает подотчетность в качестве общего принципа отношений (п. 10 постановления КС РФ от 10 декабря 1997 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области"; п. 6 постановления КС РФ "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края"). Очевидно, что данные абзацы ч. 1 ст. 5 Закона о Банке России не являются формами общей отчетности и не устанавливают подотчетность в качестве общего принципа отношений Банка России и Госдумы РФ.
Абзац 5 ч. 1 ст. 5 Закона о Банке России служит наглядной иллюстрацией опасности продолжения существования доктрины подотчетности Банка России Государственной Думе РФ. Обязательный аудит с точки зрения обязательности его проведения при самостоятельном выборе аудитора предусмотрен множеством законодательных актов, однако участие Госдумы в выборе аудиторских фирм ни в каких иных законодательных актах не предусмотрено. Сам по себе выбор аудиторской фирмы не является формой подотчетности Центробанка Госдуме. Вместе с тем данное положение Закона о Банке России, рассматриваемое в системной связи с объявленной в ч. 1 ст. 5 доктриной подотчетности Центробанка, представляет собой пример того, как можно неограниченно расширять полномочия Госдумы, в том числе в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, что создает возможность фактического превращения Центробанка в орган Государственной Думы. Такой подход уже нашел свою правильную оценку в п. 7 постановления Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области".
Участие Госдумы в коммерческой по сути деятельности - определении коммерческой аудиторской фирмы для проведения прибыльной (сотни тысяч долларов) проверки Банка России - несовместимо с задачами законодательной власти и напрямую противоречит ст. 103 Конституции РФ, которая подобную деятельность не относит к ведению Государственной Думы РФ. И только будущее покажет, какую цену, в том числе и в буквальном смысле этого слова, заплатит Россия за решение вопроса о конституционно-правовом статусе Банка России. А пока напомним лишь высказывание лауреата Нобелевской премии 1999 г. американского экономиста Роберта Манделла на конференции в Москве: "Независимый центральный банк не нужен только в одном случае - когда слабость экономики предопределяет неограниченное печатание денег. В этом случае цены на товар будут расти, а курс национальной валюты падать... Только независимый центральный банк может предотвратить излишнюю инфляцию".
1 марта 2001 г
http://www.nikitskyclub.ru/writings.php?idpublication=4&idissue=6&idarticle=13
