Глеб Павловский: В России устойчивой системы, традиции взаимодействия власти с центрами разработки политики на сегодняшний день не существуетНазад
Глеб Павловский: В России устойчивой системы, традиции взаимодействия власти с центрами разработки политики на сегодняшний день не существует
ФАБРИКИ НЕВОСТРЕБОВАННОЙ МЫСЛИ.
При принятии стратегических решений государством интеллектуальный продукт оказывается лишним.
Белорусский кризис вновь показал, что Россия не имеет четкой стратегии взаимодействия с ключевыми партнерами. В очередной раз страна заплатила огромную цену: снова реагируя постфактум, она тщетно пытается нивелировать катастрофический ущерб, нанесенный ее имиджу на Западе. Между тем политологи и эксперты в сфере внешней политики в один голос говорят, что производимый ими интеллектуальный продукт властью не востребован. Кто в этом виноват? Сама власть, полагающаяся на внутренних аналитиков? Или аналитическое сообщество, неспособное предложить серьезный продукт? И вообще - что представляют собой российские "фабрики мысли", претендующие на выработку стратегий в области внутренней и внешней политики?
Немного истории
Само понятие "think-tank", "фабрика мысли", "интеллектуальный центр" возникло в США после Второй мировой войны. Сегодня в Штатах существуют тысячи "фабрик мысли", крупнейшие из которых обеспечивают американский истеблишмент интеллектуальным продуктом в самых разных областях - от рекомендаций в сфере внешней и оборонной политики до развития экономики городов. Из ведущих американских интеллектуальных центров пришли во власть именитые американские политики. Профессор Гарвардского университета Генри Киссинджер в 1968-м стал сначала советником по национальной безопасности, а потом госсекретарем США. А в послужном списке Фрэнсиса Фукуямы, бывшего эксперта одной из самых авторитетных американских "фабрик мысли" - Rand Corporation, значится работа в отделе политического планирования Госдепа США.
"В России устойчивой системы, традиции взаимодействия власти с центрами разработки политики на сегодняшний день не существует, как, впрочем, и не существует и длительной истории таких центров", - утверждает глава Фонда эффективной политики Глеб Павловский. Крупнейшие мозговые центры в СССР (не считая КГБ) существовали либо внутри партийной системы, либо принадлежали к академической среде. Наиболее известные из советских think-tank"ов: Академия общественных наук, Институт марксизма-ленинизма, Институт мировой экономики и международных отношений и Институт США и Канады (ИСКРАН). "В советское время академические институты были завалены заказами со стороны руководящих органов", - отмечает руководитель фонда "Политика" Вячеслав Никонов. Символично, что до сих пор находящийся на бюджетном финансировании ИСКРАН за последние 15 лет получил всего два заказа от государства.
В конце 80-х независимые экспертные центры и институты начали расти как грибы. Новая власть нуждалась в интеллектуальном обеспечении и привлекала к работе ведущих специалистов новых "фабрик мысли". В 1990-м был создан Высший координационно-консультационный совет, ставший впоследствии частью администрации Бориса Ельцина, а потом и Президентский совет, куда вошли известные ученые. К середине 90-х интерес Ельцина к аналитикам ослаб. Помощь интеллектуалов вновь понадобилась власти в период избирательной кампании 1996 года. Именно тогда тесные отношения с Кремлем сложились у ФЭПа и фонда "Общественное мнение".
Эпоха Путина внесла свои изменения в отношения российских "фабрик мысли" и Кремля. По мнению эксперта Московского центра Карнеги Николая Петрова, сегодня сломаны и старая система, и начавшая было складываться модель, когда Кремль не просто ориентировался на нескольких советников, а через них опирался на более широкий круг профессиональных экспертов. Более того, само понятие "советник президента", по сути, превратилось в фикцию: они, как правило, никак не влияют на принимаемые решения. "С институтом советников не получилось", - признает высокопоставленный кремлевский чиновник.
В качестве небольшого отступления замечу, что система принятия решений в области внутренней и внешней политики почти не предусматривает вовлечения в этот процесс третьих лиц. Внутренняя политика является зоной ответственности Управления внутренней политики, которое курирует заместитель главы президентской администрации Владислав Сурков. Некий элемент если не коллегиальности принятия решений, то по крайней мере их экспертного обсуждения здесь присутствует: руководители близких к Кремлю интеллектуальных центров приглашаются на совещания к Суркову. Что касается внешней политики, то эта сфера закрыта от посторонних глаз. По словам высокопоставленного кремлевского чиновника, многие решения в этой области принимаются на субботних совещаниях президента с членами Совбеза, формат которых придуман лично Владимиром Путиным. Именно на таких совещаниях были, в частности, приняты неоднозначные решения о начале антигрузинской кампании и отказе ратифицировать 14-й протокол к Европейской конвенции по правам человека.
"Приносят какие-то бумаги"
Аналитических центров, работающих под вывеской различных фондов и институтов и желающих предложить власти свой продукт, в России десятки. На самом деле подавляющее большинство из них, по сути, представляет собой PR-фирмы, лишь немногие способны предложить качественную аналитику, не говоря уже про разработку глобальных политических стратегий.
В штате огромного числа фондов или институтов, как правило, состоит не более 10 человек. Эксперты требуют больших гонораров, измеряемых не одной тысячей условных единиц в месяц, и их, как правило, приглашают под конкретный проект. По словам руководителя одного из аналитических центров, зарплата среднего аналитика составляет 2-3 тыс. долл. в месяц. Аналитик высокого класса претендует как минимум на 5 тыс. долл. в месяц. "И верхних границ зарплата такого специалиста не имеет", - добавляет мой собеседник. А 10-15% аналитиков российских интеллектуальных центров, по его мнению, - выходцы из спецслужб. Но в основном кадры центров сформированы из бывших (а часто и продолжающих трудиться на старом месте) сотрудников академических институтов и вузов, а также недавних выпускников.
Некоторые отечественные think-tank"и, как, например, Центр политической конъюнктуры России и Центр политических технологий, специализируются на распространении аналитических материалов по подписке. Впрочем, и они, и многие другие российские "фабрики мысли", работающие в сфере реальной политики, ориентируются на эксклюзивные заказы, стоимость которых может составлять не один десяток тысяч долларов. Например, стоимость исследования по технологиям лоббизма и группам влияния в Украине, проведенное одним из московских аналитических центров, составила около 80 тыс. долларов. Стоимость среднего социологического исследования в регионе с выборкой 1600 человек достигает 10-12 тыс. долл. Желающий стать мэром и попасть в Заксобрание должен быть готов выложить в среднем 30 тыс. долл. за стратегию избирательной кампании. Для определения избирательной стратегии партийного списка в заксобрание аналитики попросят уже 50-60 тыс. долл. По мнению директора Международного института политической экспертизы Евгения Минченко, стоимость работ по выработке стратегии для федеральной партии может составить примерно 100 тыс. долл.
Почти каждый руководитель интеллектуального центра многозначительно поведает вам, что работает с Кремлем. Но подобные утверждения - зачастую блеф. "Процентов 70-80 структур, которые пытаются взаимодействовать с Кремлем, работают, скажем так, не за деньги, за саму возможность работать с госструктурами. Люди чего-то приносят, им говорят, ну давайте, интересно, посмотрим", - говорит Минченко. Правда, такое "взаимодействие" с властью, рассказывает руководитель одного из политологических центров, конвертируется в иные дивиденды. Например, коммерческому заказчику говорят - а вот мы, между прочим, с Кремлем работаем. Для некоторых "фабрик мысли" это становится своеобразной статьей дохода. "Приносят какие-то бумаги в Кремль, а заказчикам потом говорят: мы в аналитике про вас написали, это стоит денег, потому что это аналитика, которую читают в Кремле", - отмечает глава одного из политологических институтов.
Отсутствие мощной финансовой базы, по мнению Павловского, - одна из причин, по которой в России до сих пор не создана существующая в США "стройная архитектура идей и кадров между независимыми политическими центрами, с одной стороны, университетским миром - с другой, и властью - с третьей". В США - это "мощные институты с огромными бюджетами, которых у нас нет ни у одного исследовательского центра", - добавляет Никонов. Замечу, что, согласно опубликованному на сайте финансовому отчету, Rand Corporation за период с сентября 2004-го по сентябрь 2005-го получила грантов и контрактов на сумму более 200 млн. долл.
Избранные
На мой вопрос, есть ли в России структуры, подобные американской Rand Corporation, источник в окружении Владислава Суркова признался, что у нас такие структуры находятся в зачаточном состоянии. Тем не менее существует несколько интеллектуальных центров, на более или менее постоянной основе получающих заказы Кремля. Это ФЭП, Институт общественного проектирования (ИнОП), фонд "Политика", ФОМ, ВЦИОМ, а также Институт стран СНГ, Центр политической конъюнктуры (ЦПКР) и ряд других структур. Близкие к администрации президента "фабрики мысли" не участвуют в разработке глобальных политических стратегий, а скорее выполняют локальные поручения. В частности, ИнОП разрабатывал Закон "Об Общественной палате".
Одним из основных подрядчиков Кремля еще пару лет назад являлся ФЭП. Возглавляемый Павловским фонд проводил мониторинг в регионах, где истекали полномочия губернаторов или должны были состояться выборы в местные парламенты. "По таким регионам в еженедельном режиме писались аналитические справки, - рассказывает один из бывших сотрудников ФЭПа. - Главным объектом интереса было поведение основных фигур. Важно было понять, какова ситуация в элитах, кто с кем договорился, кто с кем поругался, кого из кандидатов надо снимать". Движение "Наши" - тоже детище ФЭПа. "Люди, которые занимались этим проектом, были выделены в отдельную группу внутри ФЭПа. Это было другое юридическое лицо, но сотрудники сидели в том же здании, только на другом этаже", - говорит один из бывших подчиненных Павловского.
В Кремле утверждают, что при новом главе президентской администрации влияние Павловского снизилось. Но тем не менее он остается в интеллектуальной обойме власти. В частности, аналитика реализации национальных проектов в регионах и мониторинг региональной прессы - проект Фонда эффективной политики, выполняемый по заказу Кремля. ФЭП, по словам Павловского, продолжает готовить аналитические материалы к совещаниям по внутренней политике и аналитические справки по регионам.
Кремль тесно взаимодействует с крупнейшими российскими социологическими службами. Глава ФОМа Александр Ослон работает с Кремлем уже более 10 лет. У руководителя ВЦИОМа Валерия Федорова не такой долгий опыт взаимодействия с властью, но это вряд ли является серьезной помехой - он возглавил ВЦИОМ по протекции заместителя руководителя Управления внутренней политики администрации президента Алексея Чеснакова после перехода центра под контроль государства в 2003 году. Электоральные рейтинги и рейтинги доверия, а также опросы по текущим событиям - наиболее известные проекты ВЦИОМа и ФОМа, данные о которых еженедельно вывешиваются на их сайтах и параллельно передаются в Управление внутренней политики.
Впрочем, этим деятельность крупнейших социологических служб не ограничивается. По словам главы ФОМа Александра Ослона, фонд регулярно проводит опросы в регионах, где идут избирательные кампании - за 4 месяца, за 2 месяца, за 2 и за 1 неделю до выборов. Регулярное измерение рейтинга доверия к ключевым фигурам на политическом Олимпе - главы правительства и руководителей обеих палат парламента, вице-премьеров, а также главы президентской администрации - также является одной из задач ФОМа, выполняемых по поручению администрации президента. Результаты подобных опросов далеко не всегда появляются на официальном сайте фонда. Сейчас ФОМ проводит фокус-группы с целью анализа реализации нацпроектов, отчеты о которых поступают в Кремль.
Валерий Федоров утверждает, что ВЦИОМ редко делает опросы, предваряющие то или иное государственное решение. Одно из немногих исключений - монетизация льгот. Но cоциальные ведомства, отмечает глава ВЦИОМа, тогда не особенно прислушались к рекомендациям социологов. Чаще всего центру приходится проводить опросы постфактум - когда то или иное решение уже принято. Нередко ВЦИОМ изучает общественное мнение после резонансных событий. По словам Федорова, за последнее время подобные исследования проводились после событий в Кондопоге и проведения прямой линии с участием президента России. Как рассказал "НГ" источник в "Единой России", партия власти No 1 также является одним из клиентов ВЦИОМа.
О своих финансовых взаимоотношениях с заказчиком руководители близких к Кремлю аналитических структур говорят неохотно. Между тем, очевидно, что спонсором прокремлевских "фабрик мысли" выступает не только госбюджет. Павловский дал понять, что нередко исследования ФЭПа, результаты которых получает в том числе и администрация президента, финансируют крупные корпорации. По словам Фадеева, крупные компании финансировали исследование ИнОПа по социальной стратификации общества, стоимость которого составила около полумиллиона долларов. Назвать компании, участвовавшие в инвестиционном пуле, Фадеев отказался.
Проводимая ФЭПом деятельность по мониторингу и анализу реализации нацпроектов на местах включена в смету финансирования информационной поддержки нацпроектов, на которую выделено около 20 млн. долл. "На информационное обеспечение национальных проектов, куда входят в том числе и суммы на социологические исследования, заключен госконтракт", - объясняет Федоров. По его словам, если речь идет о министерствах, то в их бюджетах закладываются статьи на исследовательские работы. Подрядчик определяется по итогам тендеров. "Администрация президента тоже проводит тендеры, но реже, чем того хотелось бы самим исследователям", - признает Федоров.
Дружественным аналитическим центрам власть выделяет гранты. Например, Институт диаспоры и интеграции, созданный в рамках возглавляемого Константином Затулиным Института стран СНГ, получил, согласно распоряжению президента, 1,5 млн. руб.
Аутизм власти
Близость к Кремлю, впрочем, не означает, что плод мозговых усилий непременно ляжет в основу принимаемых решений. Даже прокремлевские аналитики вынуждены констатировать, что власть в целом невосприимчива к интеллектуальному продукту и стратегические исследования не слишком востребованы, если востребованы вообще. С руководителем ФЭПа, который до сих пор является советником главы администрации президента, у автора этих строк состоялся примечательный диалог. "У нас очень мало кто может делать такие вещи, - говорит Павловский о разработках в сфере анализа и проектирования политического пространства. - И, делая их, он должен быть готов к тому, что занимается этим на свой страх и риск. То есть ему их не заказывают. Но русский политический аппарат имеет одно свойство: то, что он не заказал, он обычно низко ценит". - "Вы имеете в виду властный аппарат?" - уточнила я. "Да. Должен сказать, что часто и то, что он заказал, он тоже низко ценит. Жалобы на это вы получите от всех, кто работает", - заметил руководитель ФЭПа. Уже переговорив до этого с дюжиной руководителей крупных и не очень отечественных "фабрик мысли", я честно призналась, что получила их в большом количестве.
"Власть моноцентрична и иногда даже аутична", - добавляет Павловский. По его мнению, "некоторый рост аутизма" в последнее время, "безусловно, имеет место". "Есть некое упоение властью и апофеоз управляемости. Чиновники полагаются на внутриадминистративную аналитику, - соглашается политолог Александр Кынев. - Необходимость в независимых аналитиках появляется, когда возникает либо кризисная ситуация, либо недоверие к той или иной структуре, которая поставляет информацию". По его мнению, при новом главе президентской администрации эти тенденции усилились.
"Выводы внутренних аналитиков не проходят широкой профессиональной экспертизы, и их качество постоянно снижается", - добавляет эксперт Московского центра Карнеги Николай Петров. И, как и в любой иной сфере, неизбежной составляющей практики закрытых подрядов становится коррупция: "Если ведомство заказывает работы на миллионы долларов, а внешнего контроля качества этих работ нет, то возникает искушение давать эти заказы либо с откатами, либо структурам, которые непосредственно связаны с теми, кто раздает эти заказы".
По мнению политолога, все эти явления отражают общую ситуацию с отсутствием публичной политики и публичного обсуждения принимаемых решений. В США заказчиком исследований нередко выступает Конгресс, и результаты этих работ становятся предметом широкой дискуссии. "Это делается в значительной степени для того, чтобы: а) создать общественное мнение и б) подтолкнуть власть к принятию правильного решения", - говорит Петров. А Павловский напоминает, что власти США не провели широких обсуждений перед тем, как ввести войска в Ирак. "Иракская катастрофа США - это серьезный сигнал Кремлю, к чему приводит аутизм в политике. Серьезные проблемы надо обсуждать широко", - говорит глава ФЭПа.
Как считает руководитель ЦПКР Константин Симонов, экспертное сообщество само допустило колоссальную ошибку, позиционировав себя как технологов по продвижению публичных интересов власти и предлагая свои услуги уже на стадии реализации принимаемых ею решений. По мнению Петрова, наши аналитические центры в значительной степени работали и работают "как пропагандистские машины, что исключает какое-то сбалансированное, взвешенное и разностороннее освещение стоящих перед страной проблем". "Вместо того чтобы производить смыслы, наше экспертное сообщество зачастую производит словоблудие", - усмехается Симонов. Это, по его мнению, во многом объясняет, почему власть не хочет прислушиваться к советам аналитиков.
Впрочем, есть и более глобальная причина, мешающая российским "фабрикам мысли" начать разрабатывать политические стратегии. "Путин создал стратегию глобальной дезориентации, когда никто не понимает, что будет завтра. В этой ситуации вообще очень сложно заниматься стратегическим проектированием", - считает Минченко.
