Игорь САНАЧЕВ: СИСТЕМА ПОДГОТОВКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ КАДРОВ КАК ФАКТОР РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИНазад
Игорь САНАЧЕВ: СИСТЕМА ПОДГОТОВКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ КАДРОВ КАК ФАКТОР РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С октября 2003 г. Российская Федерация находится в стадии транзитного состоя-
ния между незаконченной реформой местного самоуправления, начатой в 1995 г., и его
новой реформой. В отличии от предшествующего закона, носившего, по признанию са-
мих законодателей, "рамочный характер", новый Закон РФ, подписанный Президентом
РФ 6 октября 2003 г. и вступающий в силу с 1 января 2006 г. носит гораздо более кон-
кретный характер, предполагая совершенно четкую модель организации местного само-
управления в РФ.
Эта модель предусматривает наличие представительного органа местного само-
управления, администрации муниципальной городской или сельской территории, и главы
администрации, подконтрольного представительному органу и назначаемому на долж-
ность по конкурсному отбору специальной комиссией, формируемой представительным
органом местного самоуправления.
Наконец, в соответствии с этим законом придётся провести полномасштабную ре-
организацию местного самоуправления, которая приведет к резкому росту числа муници-
пальных служащих.
Если выстроить таблицу приоритетов, высказанных населением России по отно-
шению к задачам органов местного самоуправления, то можно с уверенностью утвер-
ждать, что российский социум очень мало интересуют политические перепетии или про-
блемы развития демократии; российское общество так же очень плохо связывает реше-
ние хозяйственных и бытовых задач с развитием местного самоуправления как с одной из
задач демократического транзита. Общество прежде всего волнует способность местных
властей разрешить социально-бытовые проблемы своих местных сообществ. Следует
отметить, что по данным ВЦИОМ в 2004 г., отвечая на вопрос о приоритетности задач
Президента России и российского руководства, граждане России поставили задачу разви-
тия демократических институтов местного -самоупрвления только на 18-е место из два-
дцати, отдав этой проблеме лишь только 3% своих голосов. Наибольшую же тревогу у
2
россиян в 2004 г. вызывал, во первых, рост цен (52%), а во вторых - кризис ЖКХ вкупе с
ростом коммунальных платежей - 50%
1
.
Новый Закон, по логике вещей, должен создать определенное социально-
экономическое и социально-правовое пространство для разрешения именно этих задач,
исправив те проблемы, которые выявились в процессе реализации предшествующего
Закона. К таковым относятся: отсутствие профессионального управления муниципальным
социально-экономическим комплексом; отсутствие системы контроля и прозрачности со
стороны граждан за местной властью; крайняя усложненность системы управления; на-
личие многочисленных уровней и звеньев управления; неразрешенность технических
проблем управления комплексом ЖКХ; отсутствие современных технических и профес-
сиональных систем управления объектами муниципального хозяйства (прежде всего -
управление домом), и т.д2. Решение этих задач в сфере организации системы местного
самоуправления позволит выйти на решение социальных ожиданий жителей российских
городов. Вместе с тем, по мнению большинства экспертов, именно разрешению этих про-
блем в Законе уделено наименьшее внимание. Если суммировать мнение трех различ-
ных экспертов (своего рода фокус-группы), в разное время независимо друг от друга
давшие оценку закона, то общий вывод (используя методологию "comparative
advantages") можно представить себе следующим образом:
Таблица 1. Оценка потенциала Закона по решению основных организацион-
ных задач местного самоуправления
3
.
Организационные задачи
Консалтинго-
вое общ-во
OST EURO,
Германия
Нац.-демокр.
Институт меж-
дународных
отношений
Союз Россий-
ских городов
Профессионализация систе-
мы управления Нет Нет ?
Создание системы контроля и
прозрачности со стороны
граждан
Нет Нет Нет
Оптимизация системы управ-
ления
? Нет ?
Оптимизация уровней и
звеньев управления; ? Нет ?
3
Разрешение технических
проблем управления ком-
плексом ЖКХ
Нет Нет Нет
Организация современных
технических и профессио-
нальных систем управления
домом
Нет Нет Нет
Прозрачность власти в целом
Нет Нет Нет
Развитие общественной ак-
тивности Нет Нет Да
Развитие местного самоуправ-
ления Нет Нет Да
Представляется принципиально важным сопоставить экспертные оценки с приве-
денными выше ожиданиями граждан и реальными положениями Закона, чтобы реально
оценить тот факт, что российский городской социум не заинтересован в такой реформе.
Более того: опросы общественного мнения и оценка ожиданий общественного мнения,
проведенные в 2004 г., позволяют утверждать, что жители городов вообще не понимают
ни смысла проводимой реформы, ни того, зачем она нужна4. Если же учесть, что назна-
чаемый представительным органов местного самоуправления столь оригинальным спо-
собом5 глава администрации уже вряд ли будет пользоваться тем абсолютным авторите-
том, которым этот институт сегодня обладает, и с ним, скорее всего, не будут столь от-
крыто связаны все основные надежды городского социума, а представительный орган,
долженствующий в новой модели играть основную роль, не рассматривается жителями
городов как сколько-нибудь авторитетный и способный хоть на что-то институт6, то можно
прогнозировать существенное ослабление всех институтов местного самоуправления в
городах Российской Федерации, если, конечно же, не сыграет свою роль инерционная
тенденция, столь свойственная всем последним российским реформам.
Вместе с тем, сравнение предлагаемой Законом "Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в РФ" от 6.10.2003 г. модели организации местной власти
с элементами модели эффективной организации местной власти7 позволяет сделать еще
ряд достаточно важных выводов.
4
Попытка ухода от любительского управления административно-хозяйственным
комплексом муниципалитета, предпринятая в Законе путем ликвидации прямой выборно-
сти глав администраций, еще не есть профессионализация управления сама по себе. В
сущности, предложенный вариант является попыткой создания полу-профессиональной и
очень нестабильной структуры. Вряд ли в этой условиях вообще возможны какие-либо
аналогии с профессиональными системами управления (а они очень стабильны). Авторы
реформы не скрывали, что ориентируются на германский опыт, но германские модели
очень профессиональны и исключительно стабильны, причем первый заместитель бур-
гомистра как профессиональный управляющий никаким образом в организационном от-
ношении от воли городского магистрата не зависит8.
Кроме того, профессиональная система управления невозможна при нынешнем
непрофессиональном кадровом составе хозяйственно-административных структур орга-
нов местного самоуправления. Со времени Вудро Вильсона и его классической работы
"Изучение администрирования" справедливо считается, что специалист в области госу-
дарственного и муниципального управления должен иметь спецальное профессиональ-
ное образование и подготовку9. Муниципальные реформы10 в различных странах мира -
например, в США в эпоху Ф.Рузвельта и в 60-е гг., в Германии в 80-90-е гг. XX века - по-
казали, что любая реформа начинается с подготовки кадров, а не наоборот. Если рефор-
му некому проводить, то она не будет проведена. Инерционная сила общества погасит
импульсы реформирования, исходящие из Центра, а сама реформа будет до неузнавае-
мости искажена на местном уровне11. Согласно данным на август 2003 г. из общего числа
муниципальных служащих России высшее образование имело чуть более 84 %, 16% та-
кового не имели вовсе. Отметим, что из числа имевших высшее профессиональное обра-
зование гуманитарное образование имело 37,0%; техническое - 24,9%, сельскохозяйст-
венное - 13,7% и т.д. Образование по профильной специальности "государственное и
муниципальное управление" имело 2,7% (!) от общего числа муниципальных служащих.
Если даже добавить сюда профессиональных юристов (6,2%) и экономистов (20,8%), то
общее количество муниципальных служащих, имеющих хоть сколько-то приемлемое об-
разование составит менее 30% от общего числа лиц, призванных решать судьбу очеред-
ной реформы местного самоуправления и определять бытовые условия жизни большин-
ства подавляющего граждан России на ближайшие десятилетия 12.
Почти все соцопросы за последние годы, проведенные различными социологиче-
скими службами, показывают, что основные ожидания на улучшение ситуации в области
муниципального хозяйства и ЖКХ граждане Росии связывают с фигурой выборного мэра.
Но способны ли выборные мэры вооще хоть сколько-то выполнять свои функции? Ведь
среди них имеют высшее образование по специальности "Государственное и муници-
5
пальное управление" лишь 0,3% от общей численности; чуть больше 11% прошли курсы
повышения квалификации по данной специальности уже после избрания13.
Такой качественный состав муниципальных служащих практчески наверняка ис-
ключает успешность какой бы то ни было муниципальной реформы. Педагоги, биологи,
физики, филологи не могут реформировать систему управления по определению: они
этому просто не обучены. Подавляющее большинство муниципальных служащих по сво-
ему образованию, навыкам и предназначению не являются муниципальными управлен-
цами и далеко от этого вида деятельности.
В то же время в стране действует гигантская система подготовки и преподготовки
кадров для государственной и муниципальной службы - ее осуществляют 142 высших
учебных заведения, а кроме них - система Российской академии государственной службы
( 9 региональных академий, 40 их филиалов и 11 представительств, 3 института повыше-
ния квалификации, 74 подведомственных образовательных учреждения. К ним следует
добавить сотню частных вузов, 150 образовательных центров и т.д14. Подготовка специа-
листов для государственного и муниципального управления ведется уже свыше 10 лет.
За год вузы по крайне приблизительным подсчетам готовят и переподготавливают до
100000 специалистов в области государственного и муниципального управления. Не
трудно u1087 подсчитать, что за десять лет не менее миллиона людей получили диплом того
или иного ранга по данной специальности.
Тем не менее процент дипломированных специалистов в органах местной власти
продолжает оставаться ничтожным. Можно привести множество вариантов объяснений
данного феномена, но факт остается фактом - существующая система подготовки спе-
циалистов в области муниципального управления совершенно оторвана от самой систе-
мы муниципального управления, непрофессионализм которой является одной из главных
причин кризиса местных сообществ России15.
Здесь существует некий замкнутый круг: существующая система местного управ-
ления не заинтересована в обновлении, она достаточно адаптивна к любым реформам
(реформы приходят и уходят, а в бытовании чиновника ничего не меняется), она отторга-
ет специалистов "не своей системы", она достаточно инерционна и невосприимчива к
подготовке новых кадров. Но без внедрения в нее новых кадров невозможно ее рефор-
мирование.
Отсюда представляется неизбежным формирование новой национальной систе-
мы подготовки кадров для органов местной власти (более того - и для органов государст-
венного управления!), причем реформа по созданию этой системы должна идти если не
упреждающими темпами, то, по крайне мере, параллельно с реформой органов местного
самоуправления и как составная часть таковой.
6
в других странах, а так же из результатов муниципальных реформ в странах с
эффективно действующей местной властью, можно предложить основной принцип под-
готовки специалистов в области муниципального управления:
В основе ее, как и в странах с эффективными моделями местной власти,
должна лежать послевузовская подготовка специалитов-практиков высшей квали-
фикации. Человек, претендующий на топ-менеджерские должности в муниципали-
тете, должен иметь не только профильное образование в области государственно-
го и муницпального управления, но и соответствующую лицензию на право работы
на таком уровне плюс ученую степень.
Например_____. В США чтобы стать топ-менеджером (городским управляющим, главой
администрации, постоянным заместителем мэра-главой администрации, заместителем
городского управляющего16) претенденту необходимо:
а) закончить университет по профильной специальности "public administration";
б) поступить на работу в городскую администрацию или в администрацию графст-
ва (County);
в) поступить (параллельно) на послевузовскую программу подготовки кадров
высшей квалификации;
г) получить право руководства самостоятельными проектами в администрации го-
рода;
д) параллельно закончить послевузовскую подготовку и получить степень доктора
наук (Ph.D)
е) на основании данных достижений сделать заявку в Международную ассоциа-
цию муниципальных менеджеров (the Internashional City/County Management Assotiation -
ICMA), и быть в нее принятым.
Лишь только после этого его имя и данные могут появиться в ежегоднике "Кто
есть кто в менеджменте местной власти" ("Who is Who in Local Government
Management"), и его начнут приглашать к участию в конкурсах на заключение топ-
менеджерских котрактов в муниципалитете.17
Не трудно заметить, что в данной системе соблюдены все элементы современной
системы подготовки кадров - непрерывность системы подготовки, прямая связь с практи-
кой, создание стимулов для роста, конкурсность, четкая стадийность и системность в под-
готовке кадров высшей квалификации.
Можно сравнить эту систему с "системой" подготовки кадров Российской Феде-
рации, выводы экспертов о которой звучат следующим образом: "У нас до настоящего
времени не выработаны общие подходы к процессу подготовки государственных и муни-
ципальных кадров. Особенно тяжелая ситуация складывается с подготовкой муниципаль-
ных служащих. Новый для России институт местного самоуправления потребовал и но-
7
вых знаний, умений и навыков муниципальных работников. Но до настоящего времени
подготовка муниципальных служащих ведется на базе устаревших программ, не учиты-
вающих специфических отличий местной власти, как института прямой демократии, от
власти государственной. Анализ ситуации показывает, что программы подготовки муни-
ципальных кадров не основаны на реальных потребностях муниципалитетов и часто дают
формальное образование, применение которого на практике имеет ничтожное значение.
... Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления самостоятельно пытаются решать задачу подготовки муниципальных
служащих... . Однако бессистемность обучения, оторванность содержания образования
от реальной практики муниципального управления и низкая квалификация значительной
части преподавателей не позволяет надеяться на скорое решение этой важной общего-
сударственной проблемы без серьезного государственного вмешательства. Таким обра-
зом, можно констатировать, что сложившаяся в настоящее время система подготовки
муниципальных кадров не в состоянии кардинально повысить образовательный уровень
муниципальных служащих и выборных лиц. Государственная политика в этом направле-
нии не нацелена на повышение качества образовательного процесса, а обеспечивает
только устранение явных пробелов в знаниях служащих при осуществлении практиче-
ской деятельности, причем упор фактически делается на подготовку и переподготовку по
специальности "Государственное управление", без учета особенностей и потребностей
муниципального управления. Требует серьезного совершенствования научно-
методическое обеспечение образовательного процесса и подготовка преподавательских
кадров для системы муниципального образования. Не решены проблемы создания еди-
ной системы государственного лицензирования образовательной деятельности в области
подготовки муниципальных служащих, единых требований к уровню профессиональной
подготовки при проведении аттестации муниципальных служащих согласно федерально-
го и региональных законов "О муниципальной службе" при замещении должностей муни-
ципальной службы, следствием чего является низкий профессионализм принятия управ-
ленческих решений"18.
Если же добавить к этому, что студент, закончивший российский вуз по специаль-
ности "Государственное и муниципальное управление", практически не имеет шансов
(без "блата", родства или взятки) поступить на работу в муниципалитет крупного города,
а в провинциальную глубинку он попросту не едет (нет стимулов), то между приобретени-
ем профессиональных знаний по специальности и местом работы по этой специальности
стоит непреодолимая стена, начисто разрывающая и связь образования с практикой, и
сам смысл, саму конечную цель получения этого образования. К управлению же на топ-
должности приходят случайные (выборные) люди, формирующие команду т.н. "топ-
менеджеров" из таких же случайных людей, набранных по принципу личной преданности.
8
Если представить себе систему подготовки кадров, необходимую для российских
муниципалитетов сегодня в виде системы шагов по подбору, обучению, введению в
управленческую практику и послевузовскую подготовку специалиста высшей квалифика-
ции, находящегося непосредственно в процессе управления, то она будет выглядеть
следующим образом:
1. Подготовительный этап
1. Установление государством соответствующих квот по подготовке специа-
листов в области "Государственного и муниципального управления" исходя из общего
числа муницпальных служащих субъекта Федерации.
2. Оформление муниципалитетом соответствующих обязательных заявок на
подготовку менеджеров муниципальной службы среднего звена и высшей квалификации.
3. Создание бакалавриата по специальности, обучение в котором является
бесплатным или платным в зависимости от формы подготовки в ВУЗе.
4. Выбор базового вуза по подготовке специалистов муниципалитетов выс-
шей квалификации.
5. Создание Центра целевой подготовке специалистов высшей квалифика-
ции при базовом вузе-муниципалитете (магистратура и аспирантура) по целевым обяза-
тельным заявкам муниципалитета.
6. Совместная государственно-муниципальная программа финансирования
подготовки специалистов высшей квалификации для муниципалитетов.
2. Этап подготовки специалиста
1. Поступление абитуриена на программу u1087 подготовки бакалавра по специ-
альности "Государственное и муниципальное управление".
2. Стажировка в муниципалитете. Совместный отбор муниципалитета и вуза
кандидатов для высшей профессиональной подготовки.
3. Поступление отобранных кандидатов в Центр целевой подготовки специа-
листов высшей квалификации при базовом вузе-муниципалитете (магистратура и аспи-
рантура) по целевым обязательным заявкам муниципалитета и при финансировании из
источников Совместной государственно-муниципальная программы финансирования под-
готовки специалистов высшей квалификации для муниципалитетов.
4. Подготовка специалиста с параллельной работой в муниципалитете на
низших исполнительных должностях в соответствии с квалификацией бакалавра.
5. Переход подготовленного через три года топ-менеджера в муниципалите-
те на высшую управленческую должность при лицензировании (выпускные квалификаци-
9
онные экзамены и работа, связанная с конкретным муниципалитетом) подготовленного
топ-менеджера.
Это - предедльно простая и эффектиная система замены устаревших муници-
пальных кадров, учитывающая как мировой опыт подготовки таковых, так и реалии рос-
сийской инерционной системы муниципального управления. Предложенная модель под-
готовки представлена на схеме No1.
Конечно же, создание новой структуры подготовки кадров вышей квалификации
для муниципалитетов должно идти параллельно с самой муниципальной реформой как
залог и необходимая составная часть ее успеха. Без успешной же муниципальной ре-
формы страну ждет углубление кризиса ЖКХ и неизбежный "коммунальный крах", кото-
рый, как показывает и мировой, и российский опыт, является предвестником более глубо-
ких социальных потрясений.
1 ВЦИОМ представляет. Как мы думали в 2004 г.: Россия на перепутье. - М.,ЭКСМО-Алгоритм, 2005. - С. 23,30.
2 О проблемах ЖКХ см., например: Уриханян А. ЖКХ рванет зимой. - Политика и общество. - Доступно:
htpp://www.politjournal.ru/index php?action.=articles.html; Черепанова О. Социальный аспект реформ. - Экономика
России XXI век. - htpp://www.ruseconomy.ru/nomer18_200501/ec.18.html и мн. др.
3 Составлено _________по: Развитие демократии и местного самоуправления. Экспетная группа "OST-EURO". - доступно:
htpp://www.ost-euro.ru/russian/zvenigorod.html; Фонд развития парламентаризма в РФ. Аналитическая записка "О
реформе местного самоуправления в РФ" - htpp://www.legislature.ru/monitor/mestnsamoupravl и др.
4 Данная позиция убедительно доказана в следующих прикладных исследованиях: Исследовательская группа
ЦИРКОН. Граждане оценивают местное самоуправление. Аналитический доклад по итогам опросов обществен-
ного мнения. Июль 2004 г. Фрагменты. - М.: ЦИРКОН, 2004 - доступно: htpp://www.zircon.ru - С. 38. Результаты
предшествующего года исследования см.: Исследовательская группа ЦИРКОН. Граждане оценивают местное
самоуправление. Аналитический доклад по итогам опросов общественного мнения. Июль 2003 г. Фрагменты. -
М.: ЦИРКОН, 2003 - доступно: htpp://www.zircon.ru.; Отношение жителей Приморского края к органам местного
самоуправления, региональной и центральной власти. Научное исследование (2003). Руководители Саначев
И.Д., Шинковский М.Ю. Опрошено 1453 жителя Приморского края. Выборка репрезентирует территориальное,
образовательное и полововозрастное распределение опрошенных. - Владивосток, Текущий архив Админист-
рации г. Владивостока, 2003.; Отношение жителей Приморского края к органам местного самоуправления, ре-
гиональной и центральной власти. Научное исследование (2004). Руководители Саначев И.Д., Шинковский М.Ю.
Опрошено 1950 респондентов Приморского края. Выборка репрезентирует территориальное, образовательное и
полововозрастное распределение опрошенных. - Владивосток, Текущий архив Администрации г. Владивосто-
ка, 2004.
5 Закон предусматривает открытый конкурс под эгидой представительного органа, с правом последнего на дос-
рочное прекращение полномочий главы по целому ряду случаев. Отметим, что при этом варианте глава адми-
нистрации попросту становится заложником политической борьбы в представительном органе. Кроме того,
представительный орган в наименьшей степени пользуется доверием населения, и избирает его ничтожное
меньшинство городского социума России. При условии, что новая реформа никак не способствует решению
основных проблем города, и не способна воздействовать в позитивном направлении на выход городского хо-
зяйства из кризиса, главу администрации города всегда будет "за что" отправить в отставку. Это, на наш
взгляд, приведет к громадной дестабилизации местной власти во всей стране.
6 См. примечание 4
7 Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в Российской Федерации с матрицей эффективной
модели (на материалах США, Германии, Франции). / И.Д. Саначев. - //Проблемы современной экономики. -
Санкт-Петербург, 2005. - No 1/2.
8 Подробнее см.: Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и
Западной Европе. - Владивосток, ВГУЭС, 2005.
9 См.:Woodrow Wilson. The Study of Administration//Shafritz, M. Jay, Hyde< C. Albert. Classics of Public
Administration. - Chicago,1987 - P.10-25.
10 Если мы действительно хотим изменить ситуацию на уровне местной власти к лучшему, то следует говорить
не о реформе местного самоуправления, к которой население в подавляющем большинстве равнодушно, а
10
именно о комплексной муниципальной реформе, включающей в себя прежде всего реформу управления хозяй-
ственным механизмом муниципалитета.
11 Состав работников, замещавших государствене и муниципальные должности, по полу, возрасту, стажу рабо-
ты и уровню образования на 1 января 2001 г./ Статистический бюллетень. М., Госкомстат России, No 4(78):
12 Там же.
13 Там же.
14 Там же.
15 - При этом мы ни в коей мере не считаем возможным затушевывать недостатки самой подготовки и особенно
переподготовким по специальности "Государственное и муниципальное управление".
16 В США это не выборные должности, а должности. Занимаемые по должности по контракту.
17 См., например: Who is Who in Local Government Management. 1994-95. - Wash.DC - ICMA, 1995.
18 В.П. Пашин, С.В. Богданов ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТСКИХ ИНИЦИАТИВ:
БЮРОКРАТИЯ И РЕФОРМЫ В РОССИИ. - Доступно:htpp://www.elis.ru/pashin.htm
__1
Саначев Игорь Дмитриевич
к.и.н., доцент, зав. кафедрой
Государственного и муниципального управления
Института международных отношений
Владивостокского университета экономики и сервиса
СИСТЕМА ПОДГОТОВКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ КАДРОВ КАК ФАКТОР РЕФОРМЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С октября 2003 г. Российская Федерация находится в стадии транзитного состоя-
ния между незаконченной реформой местного самоуправления, начатой в 1995 г., и его
новой реформой. В отличии от предшествующего закона, носившего, по признанию са-
мих законодателей, "рамочный характер", новый Закон РФ, подписанный Президентом
РФ 6 октября 2003 г. и вступающий в силу с 1 января 2006 г. носит гораздо более кон-
кретный характер, предполагая совершенно четкую модель организации местного само-
управления в РФ.
Эта модель предусматривает наличие представительного органа местного само-
управления, администрации муниципальной городской или сельской территории, и главы
администрации, подконтрольного представительному органу и назначаемому на долж-
ность по конкурсному отбору специальной комиссией, формируемой представительным
органом местного самоуправления.
Наконец, в соответствии с этим законом придётся провести полномасштабную ре-
организацию местного самоуправления, которая приведет к резкому росту числа муници-
пальных служащих.
Если выстроить таблицу приоритетов, высказанных населением России по отно-
шению к задачам органов местного самоуправления, то можно с уверенностью утвер-
ждать, что российский социум очень мало интересуют политические перепетии или про-
блемы развития демократии; российское общество так же очень плохо связывает реше-
ние хозяйственных и бытовых задач с развитием местного самоуправления как с одной из
задач демократического транзита. Общество прежде всего волнует способность местных
властей разрешить социально-бытовые проблемы своих местных сообществ. Следует
отметить, что по данным ВЦИОМ в 2004 г., отвечая на вопрос о приоритетности задач
Президента России и российского руководства, граждане России поставили задачу разви-
тия демократических институтов местного -самоупрвления только на 18-е место из два-
дцати, отдав этой проблеме лишь только 3% своих голосов. Наибольшую же тревогу у
2
россиян в 2004 г. вызывал, во первых, рост цен (52%), а во вторых - кризис ЖКХ вкупе с
ростом коммунальных платежей - 50%
1
.
Новый Закон, по логике вещей, должен создать определенное социально-
экономическое и социально-правовое пространство для разрешения именно этих задач,
исправив те проблемы, которые выявились в процессе реализации предшествующего
Закона. К таковым относятся: отсутствие профессионального управления муниципальным
социально-экономическим комплексом; отсутствие системы контроля и прозрачности со
стороны граждан за местной властью; крайняя усложненность системы управления; на-
личие многочисленных уровней и звеньев управления; неразрешенность технических
проблем управления комплексом ЖКХ; отсутствие современных технических и профес-
сиональных систем управления объектами муниципального хозяйства (прежде всего -
управление домом), и т.д2. Решение этих задач в сфере организации системы местного
самоуправления позволит выйти на решение социальных ожиданий жителей российских
городов. Вместе с тем, по мнению большинства экспертов, именно разрешению этих про-
блем в Законе уделено наименьшее внимание. Если суммировать мнение трех различ-
ных экспертов (своего рода фокус-группы), в разное время независимо друг от друга
давшие оценку закона, то общий вывод (используя методологию "comparative
advantages") можно представить себе следующим образом:
Таблица 1. Оценка потенциала Закона по решению основных организацион-
ных задач местного самоуправления
3
.
Организационные задачи
Консалтинго-
вое общ-во
OST EURO,
Германия
Нац.-демокр.
Институт меж-
дународных
отношений
Союз Россий-
ских городов
Профессионализация систе-
мы управления Нет Нет ?
Создание системы контроля и
прозрачности со стороны
граждан
Нет Нет Нет
Оптимизация системы управ-
ления
? Нет ?
Оптимизация уровней и
звеньев управления; ? Нет ?
3
Разрешение технических
проблем управления ком-
плексом ЖКХ
Нет Нет Нет
Организация современных
технических и профессио-
нальных систем управления
домом
Нет Нет Нет
Прозрачность власти в целом
Нет Нет Нет
Развитие общественной ак-
тивности Нет Нет Да
Развитие местного самоуправ-
ления Нет Нет Да
Представляется принципиально важным сопоставить экспертные оценки с приве-
денными выше ожиданиями граждан и реальными положениями Закона, чтобы реально
оценить тот факт, что российский городской социум не заинтересован в такой реформе.
Более того: опросы общественного мнения и оценка ожиданий общественного мнения,
проведенные в 2004 г., позволяют утверждать, что жители городов вообще не понимают
ни смысла проводимой реформы, ни того, зачем она нужна4. Если же учесть, что назна-
чаемый представительным органов местного самоуправления столь оригинальным спо-
собом5 глава администрации уже вряд ли будет пользоваться тем абсолютным авторите-
том, которым этот институт сегодня обладает, и с ним, скорее всего, не будут столь от-
крыто связаны все основные надежды городского социума, а представительный орган,
долженствующий в новой модели играть основную роль, не рассматривается жителями
городов как сколько-нибудь авторитетный и способный хоть на что-то институт6, то можно
прогнозировать существенное ослабление всех институтов местного самоуправления в
городах Российской Федерации, если, конечно же, не сыграет свою роль инерционная
тенденция, столь свойственная всем последним российским реформам.
Вместе с тем, сравнение предлагаемой Законом "Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в РФ" от 6.10.2003 г. модели организации местной власти
с элементами модели эффективной организации местной власти7 позволяет сделать еще
ряд достаточно важных выводов.
4
Попытка ухода от любительского управления административно-хозяйственным
комплексом муниципалитета, предпринятая в Законе путем ликвидации прямой выборно-
сти глав администраций, еще не есть профессионализация управления сама по себе. В
сущности, предложенный вариант является попыткой создания полу-профессиональной и
очень нестабильной структуры. Вряд ли в этой условиях вообще возможны какие-либо
аналогии с профессиональными системами управления (а они очень стабильны). Авторы
реформы не скрывали, что ориентируются на германский опыт, но германские модели
очень профессиональны и исключительно стабильны, причем первый заместитель бур-
гомистра как профессиональный управляющий никаким образом в организационном от-
ношении от воли городского магистрата не зависит8.
Кроме того, профессиональная система управления невозможна при нынешнем
непрофессиональном кадровом составе хозяйственно-административных структур орга-
нов местного самоуправления. Со времени Вудро Вильсона и его классической работы
"Изучение администрирования" справедливо считается, что специалист в области госу-
дарственного и муниципального управления должен иметь спецальное профессиональ-
ное образование и подготовку9. Муниципальные реформы10 в различных странах мира -
например, в США в эпоху Ф.Рузвельта и в 60-е гг., в Германии в 80-90-е гг. XX века - по-
казали, что любая реформа начинается с подготовки кадров, а не наоборот. Если рефор-
му некому проводить, то она не будет проведена. Инерционная сила общества погасит
импульсы реформирования, исходящие из Центра, а сама реформа будет до неузнавае-
мости искажена на местном уровне11. Согласно данным на август 2003 г. из общего числа
муниципальных служащих России высшее образование имело чуть более 84 %, 16% та-
кового не имели вовсе. Отметим, что из числа имевших высшее профессиональное обра-
зование гуманитарное образование имело 37,0%; техническое - 24,9%, сельскохозяйст-
венное - 13,7% и т.д. Образование по профильной специальности "государственное и
муниципальное управление" имело 2,7% (!) от общего числа муниципальных служащих.
Если даже добавить сюда профессиональных юристов (6,2%) и экономистов (20,8%), то
общее количество муниципальных служащих, имеющих хоть сколько-то приемлемое об-
разование составит менее 30% от общего числа лиц, призванных решать судьбу очеред-
ной реформы местного самоуправления и определять бытовые условия жизни большин-
ства подавляющего граждан России на ближайшие десятилетия 12.
Почти все соцопросы за последние годы, проведенные различными социологиче-
скими службами, показывают, что основные ожидания на улучшение ситуации в области
муниципального хозяйства и ЖКХ граждане Росии связывают с фигурой выборного мэра.
Но способны ли выборные мэры вооще хоть сколько-то выполнять свои функции? Ведь
среди них имеют высшее образование по специальности "Государственное и муници-
5
пальное управление" лишь 0,3% от общей численности; чуть больше 11% прошли курсы
повышения квалификации по данной специальности уже после избрания13.
Такой качественный состав муниципальных служащих практчески наверняка ис-
ключает успешность какой бы то ни было муниципальной реформы. Педагоги, биологи,
физики, филологи не могут реформировать систему управления по определению: они
этому просто не обучены. Подавляющее большинство муниципальных служащих по сво-
ему образованию, навыкам и предназначению не являются муниципальными управлен-
цами и далеко от этого вида деятельности.
В то же время в стране действует гигантская система подготовки и преподготовки
кадров для государственной и муниципальной службы - ее осуществляют 142 высших
учебных заведения, а кроме них - система Российской академии государственной службы
( 9 региональных академий, 40 их филиалов и 11 представительств, 3 института повыше-
ния квалификации, 74 подведомственных образовательных учреждения. К ним следует
добавить сотню частных вузов, 150 образовательных центров и т.д14. Подготовка специа-
листов для государственного и муниципального управления ведется уже свыше 10 лет.
За год вузы по крайне приблизительным подсчетам готовят и переподготавливают до
100000 специалистов в области государственного и муниципального управления. Не
трудно подсчитать, что за десять лет не менее миллиона людей получили диплом того
или иного ранга по данной специальности.
Тем не менее процент дипломированных специалистов в органах местной власти
продолжает оставаться ничтожным. Можно привести множество вариантов объяснений
данного феномена, но факт остается фактом - существующая система подготовки спе-
циалистов в области муниципального управления совершенно оторвана от самой систе-
мы муниципального управления, непрофессионализм которой является одной из главных
причин кризиса местных сообществ России15.
Здесь существует некий замкнутый круг: существующая система местного управ-
ления не заинтересована в обновлении, она достаточно адаптивна к любым реформам
(реформы приходят и уходят, а в бытовании чиновника ничего не меняется), она отторга-
ет специалистов "не своей системы", она достаточно инерционна и невосприимчива к
подготовке новых кадров. Но без внедрения в нее новых кадров невозможно ее рефор-
мирование.
Отсюда представляется неизбежным формирование новой национальной систе-
мы подготовки кадров для органов местной власти (более того - и для органов государст-
венного управления!), причем реформа по созданию этой системы должна идти если не
упреждающими темпами, то, по крайне мере, параллельно с реформой органов местного
самоуправления и как составная часть таковой.
6
в других странах, а так же из результатов муниципальных реформ в странах с
эффективно действующей местной властью, можно предложить основной принцип под-
готовки специалистов в области муниципального управления:
В основе ее, как и в странах с эффективными моделями местной власти,
должна лежать послевузовская подготовка специалитов-практиков высшей квали-
фикации. Человек, претендующий на топ-менеджерские должности в муниципали-
тете, должен иметь не только профильное образование в области государственно-
го и муницпального управления, но и соответствующую лицензию на право работы
на таком уровне плюс ученую степень.
Например. В США чтобы стать топ-менеджером (городским управляющим, главой
администрации, постоянным заместителем мэра-главой администрации, заместителем
городского управляющего16) претенденту необходимо:
а) закончить университет по профильной специальности "public administration";
б) поступить на работу в городскую администрацию или в администрацию графст-
ва (County);
в) поступить (параллельно) на послевузовскую программу подготовки кадров
высшей квалификации;
г) получить право руководства самостоятельными проектами в администрации го-
рода;
д) параллельно закончить послевузовскую подготовку и получить степень доктора
наук (Ph.D)
е) на основании данных достижений сделать заявку в Международную ассоциа-
цию муниципальных менеджеров (the Internashional City/County Management Assotiation -
ICMA), и быть в нее принятым.
Лишь только после этого его имя и данные могут появиться в ежегоднике "Кто
есть кто в менеджменте местной власти" ("Who is Who in Local Government
Management"), и его начнут приглашать к участию в конкурсах на заключение топ-
менеджерских котрактов в муниципалитете.17
Не трудно заметить, что в данной системе соблюдены все элементы современной
системы подготовки кадров - непрерывность системы подготовки, прямая связь с практи-
кой, создание стимулов для роста, конкурсность, четкая стадийность и системность в под-
готовке кадров высшей квалификации.
Можно сравнить эту систему с "системой" подготовки кадров Российской Феде-
рации, выводы экспертов о которой звучат следующим образом: "У нас до настоящего
времени не выработаны общие подходы к процессу подготовки государственных и муни-
ципальных кадров. Особенно тяжелая ситуация складывается с подготовкой муниципаль-
ных служащих. Новый для России институт местного самоуправления потребовал и но-
7
вых знаний, умений и навыков муниципальных работников. Но до настоящего времени
подготовка муниципальных служащих ведется на базе устаревших программ, не учиты-
вающих специфических отличий местной власти, как института прямой демократии, от
власти государственной. Анализ ситуации показывает, что программы подготовки муни-
ципальных кадров не основаны на реальных потребностях муниципалитетов и часто дают
формальное образование, применение которого на практике имеет ничтожное значение.
... Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления самостоятельно пытаются решать задачу подготовки муниципальных
служащих... . Однако бессистемность обучения, оторванность содержания образования
от реальной практики муниципального управления и низкая квалификация значительной
части преподавателей не позволяет надеяться на скорое решение этой важной общего-
сударственной проблемы без серьезного государственного вмешательства. Таким обра-
зом, можно констатировать, что сложившаяся в настоящее время система подготовки
муниципальных кадров не в состоянии кардинально повысить образовательный уровень
муниципальных служащих и выборных лиц. Государственная политика в этом направле-
нии не нацелена на повышение качества образовательного процесса, а обеспечивает
только устранение явных пробелов в знаниях служащих при осуществлении практиче-
ской деятельности, причем упор фактически делается на подготовку и переподготовку по
специальности "Государственное управление", без учета особенностей и потребностей
муниципального управления. Требует серьезного совершенствования научно-
методическое обеспечение образовательного процесса и подготовка преподавательских
кадров для системы муниципального образования. Не решены проблемы создания еди-
ной системы государственного лицензирования образовательной деятельности в области
подготовки муниципальных служащих, единых требований к уровню профессиональной
подготовки при проведении аттестации муниципальных служащих согласно федерально-
го и региональных законов "О муниципальной службе" при замещении должностей муни-
ципальной службы, следствием чего является низкий профессионализм принятия управ-
ленческих решений"18.
Если же добавить к этому, что студент, закончивший российский вуз по специаль-
ности "Государственное и муниципальное управление", практически не имеет шансов
(без "блата", родства или взятки) поступить на работу в муниципалитет крупного города,
а в провинциальную глубинку он попросту не едет (нет стимулов), то между приобретени-
ем профессиональных знаний по специальности и местом работы по этой специальности
стоит непреодолимая стена, начисто разрывающая и связь образования с практикой, и
сам смысл, саму конечную цель получения этого образования. К управлению же на топ-
должности приходят случайные (выборные) люди, формирующие команду т.н. "топ-
менеджеров" из таких же случайных людей, набранных по принципу личной преданности.
8
Если представить себе систему подготовки кадров, необходимую для российских
муниципалитетов сегодня в виде системы шагов по подбору, обучению, введению в
управленческую практику и послевузовскую подготовку специалиста высшей квалифика-
ции, находящегося непосредственно в процессе управления, то она будет выглядеть
следующим образом:
1. Подготовительный этап
1. Установление государством соответствующих квот по подготовке специа-
листов в области "Государственного и муниципального управления" исходя из общего
числа муницпальных служащих субъекта Федерации.
2. Оформление муниципалитетом соответствующих обязательных заявок на
подготовку менеджеров муниципальной службы среднего звена и высшей квалификации.
3. Создание бакалавриата по специальности, обучение в котором является
бесплатным или платным в зависимости от формы подготовки в ВУЗе.
4. Выбор базового вуза по подготовке специалистов муниципалитетов выс-
шей квалификации.
5. Создание Центра целевой подготовке специалистов высшей квалифика-
ции при базовом вузе-муниципалитете (магистратура и аспирантура) по целевым обяза-
тельным заявкам муниципалитета.
6. Совместная государственно-муниципальная программа финансирования
подготовки специалистов высшей квалификации для муниципалитетов.
2. Этап подготовки специалиста
1. Поступление абитуриена на программу подготовки бакалавра по специ-
альности "Государственное и муниципальное управление".
2. Стажировка в муниципалитете. Совместный отбор муниципалитета и вуза
кандидатов для высшей профессиональной подготовки.
3. Поступление отобранных кандидатов в Центр целевой подготовки специа-
листов высшей квалификации при базовом вузе-муниципалитете (магистратура и аспи-
рантура) по целевым обязательным заявкам муниципалитета и при финансировании из
источников Совместной государственно-муниципальная программы финансирования под-
готовки специалистов высшей квалификации для муниципалитетов.
4. Подготовка специалиста с параллельной работой в муниципалитете на
низших исполнительных должностях в соответствии с квалификацией бакалавра.
5. Переход подготовленного через три года топ-менеджера в муниципалите-
те на высшую управленческую должность при лицензировании (выпускные квалификаци-
9
онные экзамены и работа, связанная с конкретным муниципалитетом) подготовленного
топ-менеджера.
Это - предедльно простая и эффектиная система замены устаревших муници-
пальных кадров, учитывающая как мировой опыт подготовки таковых, так и реалии рос-
сийской инерционной системы муниципального управления. Предложенная модель под-
готовки представлена на схеме No1.
Конечно же, создание новой структуры подготовки кадров вышей квалификации
для муниципалитетов должно идти параллельно с самой муниципальной реформой как
залог и необходимая составная часть ее успеха. Без успешной же муниципальной ре-
формы страну ждет углубление кризиса ЖКХ и неизбежный "коммунальный крах", кото-
рый, как показывает и мировой, и российский опыт, является предвестником более глубо-
ких социальных потрясений.
1 ВЦИОМ представляет. Как мы думали в 2004 г.: Россия на перепутье. - М.,ЭКСМО-Алгоритм, 2005. - С. 23,30.
2 О проблемах ЖКХ см., например: Уриханян А. ЖКХ рванет зимой. - Политика и общество. - Доступно:
htpp://www.politjournal.ru/index php?action.=articles.html; Черепанова О. Социальный аспект реформ. - Экономика
России XXI век. - htpp://www.ruseconomy.ru/nomer18_200501/ec.18.html и мн. др.
3 Составлено по: Развитие демократии и местного самоуправления. Экспетная группа "OST-EURO". - доступно:
htpp://www.ost-euro.ru/russian/zvenigorod.html; Фонд развития парламентаризма в РФ. Аналитическая записка "О
реформе местного самоуправления в РФ" - htpp://www.legislature.ru/monitor/mestnsamoupravl и др.
4 Данная позиция убедительно доказана в следующих прикладных исследованиях: Исследовательская группа
ЦИРКОН. Граждане оценивают местное самоуправление. Аналитический доклад по итогам опросов обществен-
ного мнения. Июль 2004 г. Фрагменты. - М.: ЦИРКОН, 2004 - доступно: htpp://www.zircon.ru - С. 38. Результаты
предшествующего года исследования см.: Исследовательская группа ЦИРКОН. Граждане оценивают местное
самоуправление. Аналитический доклад по итогам опросов общественного мнения. Июль 2003 г. Фрагменты. -
М.: ЦИРКОН, 2003 - доступно: htpp://www.zircon.ru.; Отношение жителей Приморского края к органам местного
самоуправления, региональной и центральной власти. Научное исследование (2003). Руководители Саначев
И.Д., Шинковский М.Ю. Опрошено 1453 жителя Приморского края. Выборка репрезентирует территориальное,
образовательное и полововозрастное распределение опрошенных. - Владивосток, Текущий архив Админист-
рации г. Владивостока, 2003.; Отношение жителей Приморского края к органам местного самоуправления, ре-
гиональной и центральной власти. Научное исследование (2004). Руководители Саначев И.Д., Шинковский М.Ю.
Опрошено 1950 респондентов Приморского края. Выборка репрезентирует территориальное, образовательное и
полововозрастное распределение опрошенных. - Владивосток, Текущий архив Администрации г. Владивосто-
ка, 2004.
5 Закон предусматривает открытый конкурс под эгидой представительного органа, с правом последнего на дос-
рочное прекращение полномочий главы по целому ряду случаев. Отметим, что при этом варианте глава адми-
нистрации попросту становится заложником политической борьбы в представительном органе. Кроме того,
представительный орган в наименьшей степени пользуется доверием населения, и избирает его ничтожное
меньшинство городского социума России. При условии, что новая реформа никак не способствует решению
основных проблем города, и не способна воздействовать в позитивном направлении на выход городского хо-
зяйства из кризиса, главу администрации города всегда будет "за что" отправить в отставку. Это, на наш
взгляд, приведет к громадной дестабилизации местной власти во всей стране.
6 См. примечание 4
7 Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в Российской Федерации с матрицей эффективной
модели (на материалах США, Германии, Франции). / И.Д. Саначев. - //Проблемы современной экономики. -
Санкт-Петербург, 2005. - No 1/2.
8 Подробнее см.: Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и
Западной Европе. - Владивосток, ВГУЭС, 2005.
9 См.:Woodrow Wilson. The Study of Administration//Shafritz, M. Jay, Hyde< C. Albert. Classics of Public
Administration. - Chicago,1987 - P.10-25.
10 Если мы действительно хотим изменить ситуацию на уровне местной власти к лучшему, то следует говорить
не о реформе местного самоуправления, к которой население в подавляющем большинстве равнодушно, а
10
именно о комплексной муниципальной реформе, включающей в себя прежде всего реформу управления хозяй-
ственным механизмом муниципалитета.
11 Состав работников, замещавших государствене и муниципальные должности, по полу, возрасту, стажу рабо-
ты и уровню образования на 1 января 2001 г./ Статистический бюллетень. М., Госкомстат России, No 4(78):
12 Там же.
13 Там же.
14 Там же.
15 - При этом мы ни в коей мере не считаем возможным затушевывать недостатки самой подготовки и особенно
переподготовким по специальности "Государственное и муниципальное управление".
16 В США это не выборные должности, а должности. Занимаемые по должности по контракту.
17 См., например: Who is Who in Local Government Management. 1994-95. - Wash.DC - ICMA, 1995.
18 В.П. Пашин, С.В. Богданов ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТСКИХ ИНИЦИАТИВ:
БЮРОКРАТИЯ И РЕФОРМЫ В РОССИИ. - Доступно:htpp://www.elis.ru/pashin.htm1
Саначев Игорь Дмитриевич
к.и.н., доцент, зав. кафедрой
Государственного и муниципального управления
Института международных отношений
Владивостокского университета экономики и сервиса
СИСТЕМА ПОДГОТОВКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ КАДРОВ КАК ФАКТОР РЕФОРМЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С октября 2003 г. Российская Федерация находится в стадии транзитного состоя-
ния между незаконченной реформой местного самоуправления, начатой в 1995 г., и его
новой реформой. В отличии от предшествующего закона, носившего, по признанию са-
мих законодателей, "рамочный характер", новый Закон РФ, подписанный Президентом
РФ 6 октября 2003 г. и вступающий в силу с 1 января 2006 г. носит гораздо более кон-
кретный характер, предполагая совершенно четкую модель организации местного само-
управления в РФ.
Эта модель предусматривает наличие представительного органа местного само-
управления, администрации муниципальной городской или сельской территории, и главы
администрации, подконтрольного представительному органу и назначаемому на долж-
ность по конкурсному отбору специальной комиссией, формируемой представительным
органом местного самоуправления.
Наконец, в соответствии с этим законом придётся провести полномасштабную ре-
организацию местного самоуправления, которая приведет к резкому росту числа муници-
пальных служащих.
Если выстроить таблицу приоритетов, высказанных населением России по отно-
шению к задачам органов местного самоуправления, то можно с уверенностью утвер-
ждать, что российский социум очень мало интересуют политические перепетии или про-
блемы развития демократии; российское общество так же очень плохо связывает реше-
ние хозяйственных и бытовых задач с развитием местного самоуправления как с одной из
задач демократического транзита. Общество прежде всего волнует способность местных
властей разрешить социально-бытовые проблемы своих местных сообществ. Следует
отметить, что по данным ВЦИОМ в 2004 г., отвечая на вопрос о приоритетности задач
Президента России и российского руководства, граждане России поставили задачу разви-
тия демократических институтов местного -самоупрвления только на 18-е место из два-
дцати, отдав этой проблеме лишь только 3% своих голосов. Наибольшую же тревогу у
2
россиян в 2004 г. вызывал, во первых, рост цен (52%), а во вторых - кризис ЖКХ вкупе с
ростом коммунальных платежей - 50%
1
.
Новый Закон, по логике вещей, должен создать определенное социально-
экономическое и социально-правовое пространство для разрешения именно этих задач,
исправив те проблемы, которые выявились в процессе реализации предшествующего
Закона. К таковым относятся: отсутствие профессионального управления муниципальным
социально-экономическим комплексом; отсутствие системы контроля и прозрачности со
стороны граждан за местной властью; крайняя усложненность системы управления; на-
личие многочисленных уровней и звеньев управления; неразрешенность технических
проблем управления комплексом ЖКХ; отсутствие современных технических и профес-
сиональных систем управления объектами муниципального хозяйства (прежде всего -
управление домом), и т.д2. Решение этих задач в сфере организации системы местного
самоуправления позволит выйти на решение социальных ожиданий жителей российских
городов. Вместе с тем, по мнению большинства экспертов, именно разрешению этих про-
блем в Законе уделено наименьшее внимание. Если суммировать мнение трех различ-
ных экспертов (своего рода фокус-группы), в разное время независимо друг от друга
давшие оценку закона, то общий вывод (используя методологию "comparative
advantages") можно представить себе следующим образом:
Таблица 1. Оценка потенциала Закона по решению основных организацион-
ных задач местного самоуправления
3
.
Организационные задачи
Консалтинго-
вое общ-во
OST EURO,
Германия
Нац.-демокр.
Институт меж-
дународных
отношений
Союз Россий-
ских городов
Профессионализация систе-
мы управления Нет Нет ?
Создание системы контроля и
прозрачности со стороны
граждан
Нет Нет Нет
Оптимизация системы управ-
ления
? Нет ?
Оптимизация уровней и
звеньев управления; ? Нет ?
3
Разрешение технических
проблем управления ком-
плексом ЖКХ
Нет Нет Нет
Организация современных
технических и профессио-
нальных систем управления
домом
Нет Нет Нет
Прозрачность власти в целом
Нет Нет Нет
Развитие общественной ак-
тивности Нет Нет Да
Развитие местного самоуправ-
ления Нет Нет Да
Представляется принципиально важным сопоставить экспертные оценки с приве-
денными выше ожиданиями граждан и реальными положениями Закона, чтобы реально
оценить тот факт, что российский городской социум не заинтересован в такой реформе.
Более того: опросы общественного мнения и оценка ожиданий общественного мнения,
проведенные в 2004 г., позволяют утверждать, что жители городов вообще не понимают
ни смысла проводимой реформы, ни того, зачем она нужна4. Если же учесть, что назна-
чаемый представительным органов местного самоуправления столь оригинальным спо-
собом5 глава администрации уже вряд ли будет пользоваться тем абсолютным авторите-
том, которым этот институт сегодня обладает, и с ним, скорее всего, не будут столь от-
крыто связаны все основные надежды городского социума, а представительный орган,
долженствующий в новой модели играть основную роль, не рассматривается жителями
городов как сколько-нибудь авторитетный и способный хоть на что-то институт6, то можно
прогнозировать существенное ослабление всех институтов местного самоуправления в
городах Российской Федерации, если, конечно же, не сыграет свою роль инерционная
тенденция, столь свойственная всем последним российским реформам.
Вместе с тем, сравнение предлагаемой Законом "Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в РФ" от 6.10.2003 г. модели организации местной власти
с элементами модели эффективной организации местной власти7 позволяет сделать еще
ряд достаточно важных выводов.
4
Попытка ухода от любительского управления административно-хозяйственным
комплексом муниципалитета, предпринятая в Законе путем ликвидации прямой выборно-
сти глав администраций, еще не есть профессионализация управления сама по себе. В
сущности, предложенный вариант является попыткой создания полу-профессиональной и
очень нестабильной структуры. Вряд ли в этой условиях вообще возможны какие-либо
аналогии с профессиональными системами управления (а они очень стабильны). Авторы
реформы не скрывали, что ориентируются на германский опыт, но германские модели
очень профессиональны и исключительно стабильны, причем первый заместитель бур-
гомистра как профессиональный управляющий никаким образом в организационном от-
ношении от воли городского магистрата не зависит8.
Кроме того, профессиональная система управления невозможна при нынешнем
непрофессиональном кадровом составе хозяйственно-административных структур орга-
нов местного самоуправления. Со времени Вудро Вильсона и его классической работы
"Изучение администрирования" справедливо считается, что специалист в области госу-
дарственного и муниципального управления должен иметь спецальное профессиональ-
ное образование и подготовку9. Муниципальные реформы10 в различных странах мира -
например, в США в эпоху Ф.Рузвельта и в 60-е гг., в Германии в 80-90-е гг. XX века - по-
казали, что любая реформа начинается с подготовки кадров, а не наоборот. Если рефор-
му некому проводить, то она не будет проведена. Инерционная сила общества погасит
импульсы реформирования, исходящие из Центра, а сама реформа будет до неузнавае-
мости искажена на местном уровне11. Согласно данным на август 2003 г. из общего числа
муниципальных служащих России высшее образование имело чуть более 84 %, 16% та-
кового не имели вовсе. Отметим, что из числа имевших высшее профессиональное обра-
зование гуманитарное образование имело 37,0%; техническое - 24,9%, сельскохозяйст-
венное - 13,7% и т.д. Образование по профильной специальности "государственное и
муниципальное управление" имело 2,7% (!) от общего числа муниципальных служащих.
Если даже добавить сюда профессиональных юристов (6,2%) и экономистов (20,8%), то
общее количество муниципальных служащих, имеющих хоть сколько-то приемлемое об-
разование составит менее 30% от общего числа лиц, призванных решать судьбу очеред-
ной реформы местного самоуправления и определять бытовые условия жизни большин-
ства подавляющего граждан России на ближайшие десятилетия 12.
Почти все соцопросы за последние годы, проведенные различными социологиче-
скими службами, показывают, что основные ожидания на улучшение ситуации в области
муниципального хозяйства и ЖКХ граждане Росии связывают с фигурой выборного мэра.
Но способны ли выборные мэры вооще хоть сколько-то выполнять свои функции? Ведь
среди них имеют высшее образование по специальности "Государственное и муници-
5
пальное управление" лишь 0,3% от общей численности; чуть больше 11% прошли курсы
повышения квалификации по данной специальности уже после избрания13.
Такой качественный состав муниципальных служащих практчески наверняка ис-
ключает успешность какой бы то ни было муниципальной реформы. Педагоги, биологи,
физики, филологи не могут реформировать систему управления по определению: они
этому просто не обучены. Подавляющее большинство муниципальных служащих по сво-
ему образованию, навыкам и предназначению не являются муниципальными управлен-
цами и далеко от этого вида деятельности.
В то же время в стране действует гигантская система подготовки и преподготовки
кадров для государственной и муниципальной службы - ее осуществляют 142 высших
учебных заведения, а кроме них - система Российской академии государственной службы
( 9 региональных академий, 40 их филиалов и 11 представительств, 3 института повыше-
ния квалификации, 74 подведомственных образовательных учреждения. К ним следует
добавить сотню частных вузов, 150 образовательных центров и т.д14. Подготовка специа-
листов для государственного и муниципального управления ведется уже свыше 10 лет.
За год вузы по крайне приблизительным подсчетам готовят и переподготавливают до
100000 специалистов в области государственного и муниципального управления. Не
трудно u1087 подсчитать, что за десять лет не менее миллиона людей получили диплом того
или иного ранга по данной специальности.
Тем не менее процент дипломированных специалистов в органах местной власти
продолжает оставаться ничтожным. Можно привести множество вариантов объяснений
данного феномена, но факт остается фактом - существующая система подготовки спе-
циалистов в области муниципального управления совершенно оторвана от самой систе-
мы муниципального управления, непрофессионализм которой является одной из главных
причин кризиса местных сообществ России15.
Здесь существует некий замкнутый круг: существующая система местного управ-
ления не заинтересована в обновлении, она достаточно адаптивна к любым реформам
(реформы приходят и уходят, а в бытовании чиновника ничего не меняется), она отторга-
ет специалистов "не своей системы", она достаточно инерционна и невосприимчива к
подготовке новых кадров. Но без внедрения в нее новых кадров невозможно ее рефор-
мирование.
Отсюда представляется неизбежным формирование новой национальной систе-
мы подготовки кадров для органов местной власти (более того - и для органов государст-
венного управления!), причем реформа по созданию этой системы должна идти если не
упреждающими темпами, то, по крайне мере, параллельно с реформой органов местного
самоуправления и как составная часть таковой.
6
в других странах, а так же из результатов муниципальных реформ в странах с
эффективно действующей местной властью, можно предложить основной принцип под-
готовки специалистов в области муниципального управления:
В основе ее, как и в странах с эффективными моделями местной власти,
должна лежать послевузовская подготовка специалитов-практиков высшей квали-
фикации. Человек, претендующий на топ-менеджерские должности в муниципали-
тете, должен иметь не только профильное образование в области государственно-
го и муницпального управления, но и соответствующую лицензию на право работы
на таком уровне плюс ученую степень.
Например_____. В США чтобы стать топ-менеджером (городским управляющим, главой
администрации, постоянным заместителем мэра-главой администрации, заместителем
городского управляющего16) претенденту необходимо:
а) закончить университет по профильной специальности "public administration";
б) поступить на работу в городскую администрацию или в администрацию графст-
ва (County);
в) поступить (параллельно) на послевузовскую программу подготовки кадров
высшей квалификации;
г) получить право руководства самостоятельными проектами в администрации го-
рода;
д) параллельно закончить послевузовскую подготовку и получить степень доктора
наук (Ph.D)
е) на основании данных достижений сделать заявку в Международную ассоциа-
цию муниципальных менеджеров (the Internashional City/County Management Assotiation -
ICMA), и быть в нее принятым.
Лишь только после этого его имя и данные могут появиться в ежегоднике "Кто
есть кто в менеджменте местной власти" ("Who is Who in Local Government
Management"), и его начнут приглашать к участию в конкурсах на заключение топ-
менеджерских котрактов в муниципалитете.17
Не трудно заметить, что в данной системе соблюдены все элементы современной
системы подготовки кадров - непрерывность системы подготовки, прямая связь с практи-
кой, создание стимулов для роста, конкурсность, четкая стадийность и системность в под-
готовке кадров высшей квалификации.
Можно сравнить эту систему с "системой" подготовки кадров Российской Феде-
рации, выводы экспертов о которой звучат следующим образом: "У нас до настоящего
времени не выработаны общие подходы к процессу подготовки государственных и муни-
ципальных кадров. Особенно тяжелая ситуация складывается с подготовкой муниципаль-
ных служащих. Новый для России институт местного самоуправления потребовал и но-
7
вых знаний, умений и навыков муниципальных работников. Но до настоящего времени
подготовка муниципальных служащих ведется на базе устаревших программ, не учиты-
вающих специфических отличий местной власти, как института прямой демократии, от
власти государственной. Анализ ситуации показывает, что программы подготовки муни-
ципальных кадров не основаны на реальных потребностях муниципалитетов и часто дают
формальное образование, применение которого на практике имеет ничтожное значение.
... Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления самостоятельно пытаются решать задачу подготовки муниципальных
служащих... . Однако бессистемность обучения, оторванность содержания образования
от реальной практики муниципального управления и низкая квалификация значительной
части преподавателей не позволяет надеяться на скорое решение этой важной общего-
сударственной проблемы без серьезного государственного вмешательства. Таким обра-
зом, можно констатировать, что сложившаяся в настоящее время система подготовки
муниципальных кадров не в состоянии кардинально повысить образовательный уровень
муниципальных служащих и выборных лиц. Государственная политика в этом направле-
нии не нацелена на повышение качества образовательного процесса, а обеспечивает
только устранение явных пробелов в знаниях служащих при осуществлении практиче-
ской деятельности, причем упор фактически делается на подготовку и переподготовку по
специальности "Государственное управление", без учета особенностей и потребностей
муниципального управления. Требует серьезного совершенствования научно-
методическое обеспечение образовательного процесса и подготовка преподавательских
кадров для системы муниципального образования. Не решены проблемы создания еди-
ной системы государственного лицензирования образовательной деятельности в области
подготовки муниципальных служащих, единых требований к уровню профессиональной
подготовки при проведении аттестации муниципальных служащих согласно федерально-
го и региональных законов "О муниципальной службе" при замещении должностей муни-
ципальной службы, следствием чего является низкий профессионализм принятия управ-
ленческих решений"18.
Если же добавить к этому, что студент, закончивший российский вуз по специаль-
ности "Государственное и муниципальное управление", практически не имеет шансов
(без "блата", родства или взятки) поступить на работу в муниципалитет крупного города,
а в провинциальную глубинку он попросту не едет (нет стимулов), то между приобретени-
ем профессиональных знаний по специальности и местом работы по этой специальности
стоит непреодолимая стена, начисто разрывающая и связь образования с практикой, и
сам смысл, саму конечную цель получения этого образования. К управлению же на топ-
должности приходят случайные (выборные) люди, формирующие команду т.н. "топ-
менеджеров" из таких же случайных людей, набранных по принципу личной преданности.
8
Если представить себе систему подготовки кадров, необходимую для российских
муниципалитетов сегодня в виде системы шагов по подбору, обучению, введению в
управленческую практику и послевузовскую подготовку специалиста высшей квалифика-
ции, находящегося непосредственно в процессе управления, то она будет выглядеть
следующим образом:
1. Подготовительный этап
1. Установление государством соответствующих квот по подготовке специа-
листов в области "Государственного и муниципального управления" исходя из общего
числа муницпальных служащих субъекта Федерации.
2. Оформление муниципалитетом соответствующих обязательных заявок на
подготовку менеджеров муниципальной службы среднего звена и высшей квалификации.
3. Создание бакалавриата по специальности, обучение в котором является
бесплатным или платным в зависимости от формы подготовки в ВУЗе.
4. Выбор базового вуза по подготовке специалистов муниципалитетов выс-
шей квалификации.
5. Создание Центра целевой подготовке специалистов высшей квалифика-
ции при базовом вузе-муниципалитете (магистратура и аспирантура) по целевым обяза-
тельным заявкам муниципалитета.
6. Совместная государственно-муниципальная программа финансирования
подготовки специалистов высшей квалификации для муниципалитетов.
2. Этап подготовки специалиста
1. Поступление абитуриена на программу u1087 подготовки бакалавра по специ-
альности "Государственное и муниципальное управление".
2. Стажировка в муниципалитете. Совместный отбор муниципалитета и вуза
кандидатов для высшей профессиональной подготовки.
3. Поступление отобранных кандидатов в Центр целевой подготовки специа-
листов высшей квалификации при базовом вузе-муниципалитете (магистратура и аспи-
рантура) по целевым обязательным заявкам муниципалитета и при финансировании из
источников Совместной государственно-муниципальная программы финансирования под-
готовки специалистов высшей квалификации для муниципалитетов.
4. Подготовка специалиста с параллельной работой в муниципалитете на
низших исполнительных должностях в соответствии с квалификацией бакалавра.
5. Переход подготовленного через три года топ-менеджера в муниципалите-
те на высшую управленческую должность при лицензировании (выпускные квалификаци-
9
онные экзамены и работа, связанная с конкретным муниципалитетом) подготовленного
топ-менеджера.
Это - предедльно простая и эффектиная система замены устаревших муници-
пальных кадров, учитывающая как мировой опыт подготовки таковых, так и реалии рос-
сийской инерционной системы муниципального управления. Предложенная модель под-
готовки представлена на схеме No1.
Конечно же, создание новой структуры подготовки кадров вышей квалификации
для муниципалитетов должно идти параллельно с самой муниципальной реформой как
залог и необходимая составная часть ее успеха. Без успешной же муниципальной ре-
формы страну ждет углубление кризиса ЖКХ и неизбежный "коммунальный крах", кото-
рый, как показывает и мировой, и российский опыт, является предвестником более глубо-
ких социальных потрясений.
1 ВЦИОМ представляет. Как мы думали в 2004 г.: Россия на перепутье. - М.,ЭКСМО-Алгоритм, 2005. - С. 23,30.
2 О проблемах ЖКХ см., например: Уриханян А. ЖКХ рванет зимой. - Политика и общество. - Доступно:
htpp://www.politjournal.ru/index php?action.=articles.html; Черепанова О. Социальный аспект реформ. - Экономика
России XXI век. - htpp://www.ruseconomy.ru/nomer18_200501/ec.18.html и мн. др.
3 Составлено _________по: Развитие демократии и местного самоуправления. Экспетная группа "OST-EURO". - доступно:
htpp://www.ost-euro.ru/russian/zvenigorod.html; Фонд развития парламентаризма в РФ. Аналитическая записка "О
реформе местного самоуправления в РФ" - htpp://www.legislature.ru/monitor/mestnsamoupravl и др.
4 Данная позиция убедительно доказана в следующих прикладных исследованиях: Исследовательская группа
ЦИРКОН. Граждане оценивают местное самоуправление. Аналитический доклад по итогам опросов обществен-
ного мнения. Июль 2004 г. Фрагменты. - М.: ЦИРКОН, 2004 - доступно: htpp://www.zircon.ru - С. 38. Результаты
предшествующего года исследования см.: Исследовательская группа ЦИРКОН. Граждане оценивают местное
самоуправление. Аналитический доклад по итогам опросов общественного мнения. Июль 2003 г. Фрагменты. -
М.: ЦИРКОН, 2003 - доступно: htpp://www.zircon.ru.; Отношение жителей Приморского края к органам местного
самоуправления, региональной и центральной власти. Научное исследование (2003). Руководители Саначев
И.Д., Шинковский М.Ю. Опрошено 1453 жителя Приморского края. Выборка репрезентирует территориальное,
образовательное и полововозрастное распределение опрошенных. - Владивосток, Текущий архив Админист-
рации г. Владивостока, 2003.; Отношение жителей Приморского края к органам местного самоуправления, ре-
гиональной и центральной власти. Научное исследование (2004). Руководители Саначев И.Д., Шинковский М.Ю.
Опрошено 1950 респондентов Приморского края. Выборка репрезентирует территориальное, образовательное и
полововозрастное распределение опрошенных. - Владивосток, Текущий архив Администрации г. Владивосто-
ка, 2004.
5 Закон предусматривает открытый конкурс под эгидой представительного органа, с правом последнего на дос-
рочное прекращение полномочий главы по целому ряду случаев. Отметим, что при этом варианте глава адми-
нистрации попросту становится заложником политической борьбы в представительном органе. Кроме того,
представительный орган в наименьшей степени пользуется доверием населения, и избирает его ничтожное
меньшинство городского социума России. При условии, что новая реформа никак не способствует решению
основных проблем города, и не способна воздействовать в позитивном направлении на выход городского хо-
зяйства из кризиса, главу администрации города всегда будет "за что" отправить в отставку. Это, на наш
взгляд, приведет к громадной дестабилизации местной власти во всей стране.
6 См. примечание 4
7 Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в Российской Федерации с матрицей эффективной
модели (на материалах США, Германии, Франции). / И.Д. Саначев. - //Проблемы современной экономики. -
Санкт-Петербург, 2005. - No 1/2.
8 Подробнее см.: Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и
Западной Европе. - Владивосток, ВГУЭС, 2005.
9 См.:Woodrow Wilson. The Study of Administration//Shafritz, M. Jay, Hyde< C. Albert. Classics of Public
Administration. - Chicago,1987 - P.10-25.
10 Если мы действительно хотим изменить ситуацию на уровне местной власти к лучшему, то следует говорить
не о реформе местного самоуправления, к которой население в подавляющем большинстве равнодушно, а
10
именно о комплексной муниципальной реформе, включающей в себя прежде всего реформу управления хозяй-
ственным механизмом муниципалитета.
11 Состав работников, замещавших государствене и муниципальные должности, по полу, возрасту, стажу рабо-
ты и уровню образования на 1 января 2001 г./ Статистический бюллетень. М., Госкомстат России, No 4(78):
12 Там же.
13 Там же.
14 Там же.
15 - При этом мы ни в коей мере не считаем возможным затушевывать недостатки самой подготовки и особенно
переподготовким по специальности "Государственное и муниципальное управление".
16 В США это не выборные должности, а должности. Занимаемые по должности по контракту.
17 См., например: Who is Who in Local Government Management. 1994-95. - Wash.DC - ICMA, 1995.
18 В.П. Пашин, С.В. Богданов ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТСКИХ ИНИЦИАТИВ:
БЮРОКРАТИЯ И РЕФОРМЫ В РОССИИ. - Доступно:htpp://www.elis.ru/pashin.htm
__
Саначев Игорь Дмитриевич
к.и.н., доцент, зав. кафедрой
Государственного и муниципального управления
Института международных отношений
Владивостокского университета экономики и сервиса
Док. 270032 Опублик.: 27.12.06 Число обращений: 821
