С.Глазьев: У власти нет идеологии развития РоссииНазад
С.Глазьев: У власти нет идеологии развития России
08 июня 2006г.
Доклад "Цели и результаты социально-экономической политики российского государства: причины несоответствия" (Российская академия наук, 31 мая 2006 г.)
Уважаемые коллеги! Я бы хотел остановиться на анализе возможных вариантов ответа на вопрос: почему при большом количестве правильных рекомендаций в отношении государственной социально-экономической политики, несмотря на колоссальный опыт, который накоплен в мире и проанализирован многократно нашим экспертным и научным сообществом в нашем государстве, получается "как всегда". Не как хотели, как лучше, а как всегда. Действительно, весь опыт российских реформ - это бесконечная цепочка недоразумений.
С самого начала мы видим как либерализация цен, которая проводилась в целях вывода экономической системы из состояния равновесия, породила галопирующую инфляцию, которая многие годы раскачивала нашу экономику. Хотя сейчас инфляция относительно невелика, но, тем не менее, вряд ли можно утверждать, что цены вышли на равновесный уровень. Цены во многом у нас задаются монопольными структурами. Даже на самом конкурентном рынке розничной торговли в крупных городах цены отличаются от равновесных цен в 2-3 раза. А по некоторым позициям в 5-10 раз.
Сравните, сколько стоят овощи и фрукты в Москве и сколько они стоят в сельскохозяйственных регионах. Возьмите транспортные издержки и легко посчитать, какие были бы равновесные цены в условиях свободной конкуренции. Но конкуренции нет, цены стабилизировались, исходя из монопольного равновесия (а не рыночного), и главная задача так и не была реализована.
Вторым фундаментальным направлением наших реформ, которые до сих пор провозглашаются, является приватизация госимущества, которая проводилась для того, чтобы создать хозяина в экономике. Считалось, что государство - плохой хозяин, а частный собственник, наделенный мотивом максимизации личной прибыли будет относиться к имуществу по-хозяйски. Верно в этом утверждении только то, что частный собственник действительно ориентирован на максимизацию личной прибыли. Но как мы видим на примере приватизации крупных госструктур, одно дело - личная прибыль новоявленного собственника, а другое дело - прибыль корпорации. Мы знаем тысячи примеров, когда новоявленные собственники демонстрировали явное деструктивное предпринимательское поведение, стремясь обогатиться не путем развития собственного предприятия, а путем воровства активов этого предприятия. И цепочки сложившихся стереотипов предпринимательского поведения до сих пор во многом ориентированы на максимизацию текущей прибыли за счет присвоения чужих активов: будь то активы предприятия, которые контролируют коррумпированные менеджеры, или активы конкурентов, которые становятся объектом недружественных поглощений. Либерализация внешнеэкономической деятельности, которая проводилась для повышения конкурентоспособности национальной экономики в результате привела к тому, что отечественный товаропроизводитель практически исчез не только с внешнего, но и с внутреннего рынка. Доля импортных товаров народного потребления зашкаливает сегодня за 50% и вместо притока иностранных инвестиций, которые должны были бы помочь нашим предприятиям освоить самые современные технологии, мы имеем чудовищный вывоз капитала, по объему которого Россия занимает одно из первых мест в мире, став крупнейшим донором в мировой экономике.
Наконец, в политической сфере мы имели радикальную попытку быстрой демократизации, для того чтобы заставить государство считаться с интересами общества, провести его дебюрократизацию, сориентировать на развитие. Но все это кончилось расстрелом Верховного Совета и установлением жестко авторитарного режима власти, кардинально отличающегося от всего того, что было написано в учебниках про демократию и современную политическую систему.
К сожалению, все эти тенденции продолжаются и сегодня. Власть не извлекает уроков из допущенных ошибок. Чтобы не быть голословным, кратко пройдусь по государственным функциям, с тем, чтобы проиллюстрировать этот тезис. Наиболее важной с точки зрения экономического эффекта функцией государства в рыночной экономике является денежная монополия - государство обладает монополией на организацию денежного предложения и это, по сути, главный рычаг государственного воздействия на экономический рост. Практически все развитые государства мира используют денежную монополию с целью создания благоприятных условий для кредитования экономического роста и для решения значимых социально-экономических проблем. Если посмотреть, как сформирована денежная база в Америке, Японии, Европе, то видно, что в основе обеспечения эмиссии денег лежат государственные обязательства - то есть государство эмитирует деньги, пропуская их через бюджет. В США 80% пропускают через бюджет, японцы даже больше, выпуская одновременно соответствующее количество государственных обязательств, и затем, распределяя средства так, как государство считает нужным, стимулируя экономический рост. Наиболее эффективно это делали европейцы, которые организовали денежную эмиссию под учет векселей производственных предприятий напрямую используя кредитные ресурсы - монополию на создание кредитных ресурсов - для стимулирования экономического роста, обеспечивая столько денег для развития экономики, сколько производственных предприятий могли переварить, а не раздувая инфляцию. Для этого денежные власти вели серьезную работу по мониторингу платежеспособности предприятий, следили за тем, чтобы деньги не печатались впустую, чтобы они проходили через каналы товарного производства.
Но в нашей ситуации совершенно противоположная картина. Наше государство свою денежную монополию использует с точностью до наоборот. Оно использует ее для изъятия денег из экономики. Посмотрите, чем занимается Центробанк последние три года - вместе с правительством он изымает деньги из экономики. Абсолютный нонсенс с точки зрения экономической истории, но это факт, который привел к абсурдной ситуации. Скажем, если бы мы сейчас отказались от государственной монополии на деньги и стали бы работать в иностранных валютах, оказалось бы, что денег у нас стало в 3-4 раза больше, чем сейчас с учетом последних данных по валютным резервам Центробанка и Стабилизационного фонда. Процентные ставки стали бы существенно ниже, как в Европе, например, и доступ предприятий к кредитам был бы гораздо шире. Наш Центробанк выполняет антифункцию - то есть вместо того, чтобы создавать денежное предложение, изымает деньги из экономики.
Не буду вдаваться в объяснение причин этого явления: такая политика проводится под флагом борьбы с инфляцией. Но мы прекрасно знаем, что инфляция имеет многофакторную природу и бороться с ней путем изъятия из экономики денежной массы путем сокращения конечного спроса, за счет снижения зарплаты работников бюджетной сферы, за счет недофинансирования науки и инвестиций - это абсурд. Так или иначе, государство свою денежную монополию использует со знаком минус. И в результате мы имеем ряд абсурдных ситуаций. Скажем, чем больше российская экономика получает валютной выручки, тем меньше кредитных ресурсов остается для внутренне ориентированных отраслей экономики: машиностроения, транспорта, сельского хозяйства, строительства и бюджетной сферы. Получается, как дважды два четыре, исходя из технологии денежного планирования.
Центробанк привязал эмиссию национальной валюты к приросту валютных резервов с одной стороны, а с другой - задал потолок денежной эмиссии количественным образом, считая, если она превзойдет 25-процентный прирост, это будет недопустимо и начнет раскручивать маховик инфляции.
Арифметически получается, как только наша экономика получает валюты больше чем 25-процентный прирост денежной массы, Центробанк вместе с правительством включают стерилизационный механизм. А так как приток валюты намного больше, так как поддерживается искусственно заниженный курс рубля, Центробанк эту валюту покупает, и экспортеры получают в полном объеме рубли. Но на то чтобы стерилизовать излишние (как им кажется) деньги, они измают их с других сегментов рынка - с внутреннего финансового рынка, выпуская облигации Центрального банка, строя свою финансовую пирамиду и изымают из бюджета через Стабилизационный фонд. Получается, что чем больше денег зарабатывают наши нефтяники и газовики, тем меньше денег остается для машиностроения и других внутренне ориентированных отраслей экономики. Парадокс - чем больше к нам приходит иностранных инвесторов, которые чтобы работать в России должны евро и доллары обменять на рубли, тем меньше денег остается для российских инвесторов. Центробанк изымает эти деньги за счет эмиссии своих долговых обязательств и за счет открытия депозитных счетов для желающих коммерческих банков под высокие процентные ставки.
Возьмем вторую функцию государства - налогово-бюджетную политику. При всех декларациях о взятии государством на себя социальной ответственности, в действительности по структуре бюджетных расходов наше государство больше напоминает полицейско-бюрократическое государство 19 века, чем современное государство социального развития. Например, если в среднем в мире центральные органы власти тратят от 70 до 80% бюджета на образование, здравоохранение, развитие и науку, то наше федеральное правительство тратит на эти цели не более 20% бюджета. А 40% бюджета направляется на финансирование репрессивного и бюрократического аппарата. Вторая проблема налогово-бюджетной политики - фактический отказ федерального центра от выполнения социальных обязательств путем переноса их в регионы. И здесь тоже парадокс - с одной стороны, федеральное правительство отчитывается о профиците и очень этим гордиться, с другой - у регионов катастрофически не хватает денег на выполнение тех социальных обязательств, которые они вынуждены принять от центра. И получается, что профицит федерального бюджета получается липовым. Он возникает только потому, что в регионах дефицит. Регионы не могут нормально финансировать ни образование, ни здравоохранение, которые на них свалились, ни ЖКХ, ни социальную политику в целом. Фактически бюджет остается несбалансированным, и это является следствием допущенной стратегической ошибки. Главная проблема в нашей федерации заключается в том, что ситуация, при которой доходы на душу населения в разных регионах различаются в 6-7 раз (а если брать экстремальные точки, то наблюдается различие до 150 раз на душу населения), технологии бюджетного федерализма обрекают нашу страну на саморазрушение. Получается, что уровень жизни граждан в стране различается по месту жительства. Это прямое нарушение Конституции, дискриминация. Эта дифференциация граждан по обеспечению социальными услугами явно выражена цифрами. Это видно невооруженным глазом: в 100 км от Москвы - в Подмосковье, в Тульской, Рязанской областях школы, больницы, учреждения социальной сферы получают денег в 5-7 раз меньше, чем в столице. С моей точки зрения, если не будет исправлена эта стратегическая ошибка, то это приведет к тенденциям дезинтеграции страны. Фактически люди оказываются в разных культурах, в разных временах.
По части налогово-бюджетной политики в последнее время наметилась позитивная тенденция к внедрению элементов программно-целевого подхода к формированию нашего бюджета, но здесь между научными рекомендациями и практикой очень большая дистанция. Достаточно посмотреть бюджетное послание президента. Обычно во всех учебниках говорится, что технология программно-целевого подхода заключается в том, что сначала ставятся цели, потом задачи, потом механизмы достижения, потом подводится бюджет. У нас все наоборот. Сначала формируется бюджет, причем от достигнутого уровня, затем в этом бюджете проводятся группировка мероприятий по направлениям: мероприятия по здравоохранению обзываются национальным проектом "Здравоохранение", мероприятия в образовании обзываются национальным проектом "Образование" - это полная профанация. Это видно по тому, что Министерство финансов постоянно сокращает расходы. В частности, пытается отказаться от сметного принципа финансирования учреждений социальной сферы, хотя нет никаких доказательств, что этот принцип чем-то плох. Наоборот, есть весьма убедительные доказательства, что переход к нормативному распределению бюджетных денег в расчете на одного ученика или одного больного ведет к резкой дифференциации учреждений социальной сферы по уровню доходов, а значит к резкой дифференциации качества и доступности как медицинских, так и образовательных услуг. Получается, делается все наоборот. Декларируется доступность и качество медицинской помощи, а на деле происходит переход к дифференцированным по регионам нормативам подушевого финансирования медицинских учреждений. То же самое с образованием. Это приведет лишь к тому, что в большинстве регионов образуется колоссальный дефицит в системе образования, здравоохранения. Государство говорит - вам не хватает денег - идите, зарабатывайте, мы вам даем юридическую возможность зарабатывать деньги. Сама логика такого подхода ведет к коммерциализации образования, здравоохранения, что совершенно несовместимо с декларациями о необходимости повышения их доступности и качества.
Наконец, функция развития - ведущая функция современного государства. Ведь главная причина резкого роста роли государства за последние сто лет - переход экономики на инновационный путь развития, где главным фактором экономического роста выступает научно-технический прогресс. И вклад новых знаний, технологий в научно-технический рост абсолютно доминирует в практике развитых стран, достигая 90%, и даже в Советском Союзе он был 70%.
Функция развития является ведущей функцией современного государства, поэтому в связи с тем, что главным фактором развития является человек, его образованность, его моральное и физическое здоровье, доступ к современным знаниям, и растет роль государства в финансировании этих направлений деятельности. Мы знаем, что доля расходов на науку, образование, здравоохранение в валовом внутреннем продукте в развитых странах уже более чем в 1,5 раза превышает инвестиции в машины и оборудование. Без этого государственное развитие невозможно.
Но что делает наше государство? Главный инвестиционный ресурс, который есть в руках государства - Стабилизационный фонд - направляется на инвестиции не в российскую экономику, а зарубежную. Последние решения правительства о расходовании средств Стабилизационного фонда на приобретение ценных бумаг США и Европы - яркое тому подтверждение. Получается, что мы собираем деньги со своих налогоплательщиков, со своих предприятий не для того, чтобы облегчить им жизнь, скажем, развивая инфраструктуру, строя новые дороги, стимулировать снижение издержек по электроэнергии, транспорту и т.д. Наоборот, за счет наших налогоплательщиков мы стимулируем их конкурентов за рубежом. Более абсурдного способа расходовать сверхприбыль трудно себе представить. Очень хороший пример в области торговой политики - самым серьезным решением в области торговой политики за последние годы было решение правительства об освобождении от НДС и таможенных пошлин ввоза иностранных самолетов американского, европейского производства. Это характерный пример, который показывает, что российское правительство выделило на финансирование льгот для Аэрофлота и других авиакомпаний по ввозу "Боингов" и аэробусов денег в 10 раз больше, чем все суммарные ассигнования на поддержку российской авиационной промышленности.
Точно так же федеральное правительство и Центробанк, вроде бы озабоченные борьбой с инфляцией, на самом деле игнорируют такие антиинфляционные направления политики, куда можно было бы направить деньги Стабилизационного фонда, как модернизация жилищно-коммунальной инфраструктуры. Недавно на сессии Академии наук в декабре назывались цифры о том, что потери в энергосетях достигают 40%. Казалось бы, что может быть более антиинфляционным, чем ликвидация потерь по энергии и топливу? Вложите деньги в ремонт труб, обеспечьте резкое снижение издержек, повышение эффективности экономики, а значит снижение инфляции. Инфраструктура, научно-технический прогресс как главный фактор снижения инфляции, который ведет к повышению эффективности - все это фактически игнорируется.
Последнее функциональное направление - социальная политика. Как я уже говорил, идет тенденция отказа государства от своих социальных обязательств с креном в коммерциализацию и бюрократизацию социальной сферы. Таким образом, коллеги, наше государство не реализует народные интересы. А чем оно тогда занимается? У меня есть гипотеза, которую готов доказывать на цифрах, на примерах, что до сих пор главная функция нашего государства - обогащение властвующей элиты. Возникает вопрос - как властвующая элита обогащается, что она делает? Мы видим, что властвующая элита, состоящая из мультимиллиардеров, согласно данным журнала "Форбс", обогащается путем вывоза денег за границу. Не только денег в виде наличности, но и имущественных прав. Посмотрите, где зарегистрированы ведущие российские корпорации - это сплошь и рядом оффшорные зоны. Если говорить о целевой функции, то мы имеем дело с государством, которое, по сути, проводит неоколониальную политику. Это вполне типичное явление в современную эпоху. Мы видим такие государства в Африке, некоторые государства в Латинской Америке, например, Колумбия, некоторые государства Азии - где властвующая элита занята самообогащением и стремится минимизировать степень своей ответственности перед собственным народом, вывозя деньги за рубеж.
Что нужно делать, для того чтобы преодолеть это расхождение между намерениями и реальностью? Возможны два направления оздоровления государственной машины. Проблема не в знаниях. Наше научное экспертное сообщество хорошо образовано, хорошо понимает, как должна быть устроена государственная политика, и экономическая, и социальная. Нет недостатка в рекомендациях, которые и академические институты и вузы ежегодно дают правительству. Думаю, в том числе наша нынешняя конференция даст немало ценных рекомендаций. Вопрос как сделать так, чтобы эти рекомендации были востребованы.
Есть два механизма - идеологические и принудительные. Скажем, если бы у нашего государства была какая-то четкая идеология, которой руководители следовали бы на деле, а не на словах, тогда можно было бы надеяться, что, веря в бога и в свой народ, они будут проводить правильную политику. Но, увы, главной идеологией остается американский доллар, вывоз денег за рубеж, коррупция, и страх, что поймают за руку.
В нынешней ситуации другого механизма как принуждение власти к выполнению своих функций, к сожалению, нет. Как власть можно принудить? Путем расширения механизмов ответственности. Чем больше власть будет подотчетна обществу, чем больше будет действовать избирательных механизмов, включая выборы губернаторов, персональных представителей в парламент, политических партий, а также персональную ответственность (в том числе уголовную) чиновников за выполнение законодательства, тем эффективнее и ответственнее будет государственный аппарат. Сейчас чиновники легко лавируют, скрываясь за статьями "халатность" и "злоупотребление служебным положением".
Нужна политическая ответственность. Мы несколько лет работаем над законом о политической ответственности федеральной исполнительной власти за уровень жизни граждан. В этом законе сформулированы критерии социально-экономической политики, исходя из базовых показателей уровня жизни: безопасности, удовлетворения потребностей граждан. Законопроектом предусмотрен механизм политической ответственности, включая возможность отправлять правительство в отставку в случае снижения уровня жизни граждан и невыполнения им взятых на себя обязательств. Я думаю, что, развивая механизмы принуждения власти, мы могли бы продвигаться, Другого варианта, к сожалению, нет.
Вопрос В.И.Якунина, президента ОАО "РЖД"...
Ответ С.Ю.Глазьева. Я не говорил, что денег на силовые структуры выделяется много, я сказал лишь то, что доля расходов на развитие низка. Не потому что доля расходов на армию велика, совсем нет. Расходы на армию, как мы знаем, они не позволяют даже поддерживать нормальную обороноспособность. Проблема в том, что ту часть денег, которая должна быть направлена на образование, науку, медицину, необходимо забрать из Стабилизационного фонда. Есть очень интересное балансовое уравнение: если мы приведем долю расходов ВВП в образовании, здравоохранении к среднемировому уровню, то получится дефицит, которого нам не хватает, для того чтобы эту долю обеспечить, примерно равный величине Стабфонда. То есть, если бы мы вместо того, чтобы создавать Стабилизационный фонд, направили эти деньги на образование, здравоохранение, то мы бы вышли на среднемировой уровень по социальным расходам. Поэтому и профицит бюджета оказывается мнимым.
Вопрос Р.С.Гринберга, директора Института экономики РАН
Ответ С.Ю.Глазьева. При условии самоустранения государства от регулирования курса, рубль вырос бы примерно в 2 раза, если бы Центробанк не скупал избыточную валюту. Но это не значит, что это надо делать. Более того, приведу серьезный аргумент о том, почему либерализация внешней торговли в свое время привела к резкому падению конкурентоспособности нашей экономики? Не потому что нечего было предложить. Например, в 1992-93 г.г. годах у нас резко в гору пошел экспорт машиностроения во многом потому, что курс был очень низким. Мы держали нефть и газ, сырье через экспортные пошлины, а машиностроение не облагалось экспортными пошлинами. Естественно, возникало большое ценовое и конкурентное преимущество. С 1993 по 1994 гг. Центробанк ухитрился поднять реальный курс рубля более чем в три раза. В 3 раза он вырос за один год, а к концу 1994 г. вырос в 5 раз. Можете себе представить, что за 1,5 года курс валюты вырастает в 5 раз? Какое предприятие может к этому приспособиться? Все машиностроение рухнуло. Когда инфляция зашкаливала за 100% в год, пытались с помощью курсовой политики сдержать ее. В результате посадили полностью машиностроение. Я считаю, что сейчас в политике курса ситуация более-менее стабильная и очень опасно нарушать.
Glazev.Ru
8 июня 2006 г.
Док. 265745 Опублик.: 24.11.06 Число обращений: 678
