Карандаев Г. Н.: Содержание категории `государственный внебюджетный фонд` в бюджетном законодательстве Российской ФедерацииНазад
Карандаев Г. Н.: Содержание категории `государственный внебюджетный фонд` в бюджетном законодательстве Российской Федерации
Государственные внебюджетные фонды, которые наряду со специализированными фондами, аккумулированными в государственном бюджете (консолидированными целевыми бюджетными фондами), и децентрализованными фондами образуют систему целевых денежных фондов, являются самостоятельным элементом финансовой системы государства.
С институциональной точки зрения государственные внебюджетные фонды представляют собой совокупность самостоятельных финансово-кредитных учреждений, учредителями и собственниками которых являются органы государственной власти РФ . Если рассматривать внебюджетные фонды как финансовую категорию, то они представляют собой совокупность денежных распределительных и перераспределительных отношений, в результате которых на основе обязательных страховых и налоговых взносов и других доходов формируются государственные фонды финансовых ресурсов, предназначенные для осуществления важнейших государственных расходов, не включенных в бюджет.
Появившиеся в начале 90-х годов на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях, внебюджетные фонды по целевому назначению подразделялись преимущественно на социальные и экономические, хотя предполагалось, что они могут иметь также научную, экологическую, политическую направленность. Так, непосредственно на федеральном уровне были созданы: внебюджетный Российский фонд технологического развития, внебюджетный общереспубликанский (РСФСР) фонд стабилизации экономики, внебюджетный фонд научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и освоения наукоемкой продукции в строительстве Госстроя России, внебюджетный фонд развития таможенной системы Российской Федерации и др.. Возможности внебюджетных фондов в тот период времени использовались весьма активно: за их счет финансировались самые разнообразные расходы, начиная от строительства жилых домов и шефской помощи воинским частям и заканчивая погребением одиноких граждан и частичным содержанием бюджетных учреждений.
Как отмечает М.И. Яндиев, органы власти федерального, регионального и субрегионального уровней могли иметь разное количество внебюджетных фондов: от одного (г. Краснодар, г. Алексин Тульской области) или нескольких (г. Петрозаводск, Балашихинский район Московской области, Санкт-Петербург, Иркутская область) до 150 (Москва). Размеры внебюджетных фондов также разнились: от 0,2% в сравнении с расходами бюджета (гг. Алексин, Петрозаводск, Краснодар) до 50-60% (Москва).
В 1994 г. в стране в общей сложности насчитывалось порядка 30 внебюджетных фондов. Наибольшее распространение получили территориальные фонды социальной поддержки населения и фонды развития жилищного строительства.
К настоящему времени, однако, многие внебюджетные фонды экономического и иного характера уже прекратили свое существование, тем более что Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), введенный в действие в 2000 году и содержащий в себе правовое основы деятельности внебюджетных фондов в РФ, предусматривал создание в России лишь четырех государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда Российской Федерации; Фонда социального страхования Российской Федерации; Федерального фонда обязательного медицинского страхования; Государственного фонда занятости населения Российской Федерации .
Непосредственно в Бюджетном кодексе РФ дается легальное определение понятия "государственный внебюджетный фонд". Однако сразу же следует обратить внимание, что БК РФ содержит фактически две, не совпадающие по содержанию, формулировки понятия "государственный внебюджетный фонд". Так, согласно ст. 6 БК РФ государственный внебюджетный фонд представляет собой форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Статья 13 БК РФ дополняет данную формулировку фразой "...и предназначенную для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь".
Заметим, что в соответствии с трактовкой целей создания внебюджетных фондов, содержащейся в ст. 143 БК РФ, они предназначены для "реализации конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи".
Следовательно, действующие в настоящее время нормы Бюджетного кодекса РФ не предусматривают создания государственных внебюджетных фондов экономического или любого иного характера. Бюджетный кодекс инициирует существование только социальных внебюджетных фондов и даже более определенно - фондов обязательного социального страхования. Однако, несмотря на это, в Российской Федерации до сих пор действуют ведомственные внебюджетные фонды экономического и научно-исследовательского характера.
Так, например, на основании Федерального закона от 21 июля 1997 г. No 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" в Российской Федерации был создан внебюджетный фонд развития исполнительного производства, правовой статус которого определяется Положением о внебюджетном фонде развития исполнительного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. No 659 . Однако, если не принимать во внимание сферу деятельности названного фонда, его принципиальное отличие от внебюджетных фондов денежных средств, упомянутых в БК РФ, состоит в том, что он не является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и не имеет прав юридического лица, а действует в рамках Министерства юстиции РФ.
Следовательно, можно заключить, что Бюджетный кодекс РФ фактически регулирует правовое положение не всех внебюджетных фондов, а только внебюджетных фондов обязательного социального страхования, общие принципы организации и деятельности которых (порядок образования, организация управления, составление, утверждение и исполнение бюджетов фондов и т.д.) в целом совпадают. Однако, утверждать на этом основании, что все прочие внебюджетные фонды созданы с нарушением норм действующего бюджетного законодательства, тоже нельзя, т.к. прямого запрета на создание внебюджетных фондов закон не содержит.
В литературе, правда, относительно возможности создания внебюджетных фондов, не предусмотренных в БК РФ, встречаются и другие точки зрения. Так, в частности, М.И.Яндиев считает, что органы власти не вправе создавать внебюджетные фонды, кроме тех, что прямо упомянуты в БК РФ.
Следовательно, первый вывод, который можно сделать на основе уже названных норм российского бюджетного законодательства состоит в том, что всю совокупность государственных внебюджетных фондов можно разделить на две группы: государственные внебюджетные фонды социального назначения и все прочие внебюджетные фонды (экономические, научные, политические и т.п.). Подобное деление и составит первый этап классификации целевых внебюджетных фондов.
Стоит обратить внимание, однако, что перечисленные в ст. 143 БК РФ цели создания внебюджетных фондов не содержат таких понятий, как "пенсионное обеспечение по старости" или "социальное страхование", которые присутствуют в ст. 13 БК РФ. Данный факт заставляет нас затронуть проблему весьма вольного обращения законодателей с отдельными правовыми категориями - в частности, с такими, как "социальное обеспечение", "государственное социальное обеспечение", "пенсионное обеспечение", "пенсионное страхование". Между тем, как справедливо отмечает М.И.Кучма, в юридической лексике подобные вольности могут стать причиной смысловой неточности и в конечном итоге привести к ошибкам как в законодательной, так и в правоприменительной деятельности.
Так, в частности, понятие "пенсионное обеспечение" в трактовке современных исследователей охватывает собой как назначение, так и выплату всех существующих видов пенсий. Однако, разделение этого понятие на два (пенсионное страхование и пенсионное обеспечение) по источнику выплат пенсий (из страховых платежей из бюджетных средств) превращает однозначное словосочетание в многозначное, что влечет за собой путаницу в трактовке его официального юридического содержания, тем более - в условиях введения в России трехуровневой пенсионной системы. В частности, нормативно-правовые акты, действующие сегодня в сфере пенсионного обеспечения, позволяют выделить в рамках этой системы следующие составляющие: обязательное пенсионное страхование, государственное пенсионное обеспечение, дополнительное пенсионное страхование, накопительное пенсионное страхование.
Для единства понятийного аппарата, применяемого в законодательстве по социальным и финансовым вопросам, необходимо: во-первых, не отходить от устоявшихся в правовой литературе понятий "социальное обеспечение", "государственное социальное страхование" ; во-вторых, при разработке новых нормативно-правовых актов помнить, что государственное социальное страхование, пенсионное страхование - в том числе, является составной частью социального обеспечения; в-третьих, разработать правовую дефиницию "социальная защита"; и наконец, установить четкое соотношение названных понятий между собой.
Кроме того, стоит отметить, что в современной литературе по финансовому праву под общим наименованием "государственные целевые внебюджетные фонды" зачастую фигурируют исключительно социальные фонды, перечисленные в БК РФ. Что же касается всех прочих внебюджетных фондов, то относительно их принадлежности к категории "государственные внебюджетные фонды" среди правоведов нет единого мнения. В одних случаях внебюджетные фонды иного назначения - в частности, фонд развития исполнительного производства, - отнесены к общему понятию внебюджетных фондов , а в других случаях они фигурируют под общим наименованием "целевые фонды Правительства РФ" либо "государственные отраслевые (ведомственные) денежные фонды".
В данном случае следует упомянуть еще и тот факт, что в тексте Налогового кодекса РФ встречается три обозначения государственного внебюджетного фонда: "внебюджетный фонд", "государственный внебюджетный фонд" и "государственный социальный внебюджетный фонд". При этом в легальном определении внебюджетного фонда, приведенном в п. 2 ст. 11 первой части Налогового кодекса РФ, для целей самого Кодекса фактически ставится знак равенства между понятиями "внебюджетный фонд" и "государственный внебюджетный фонд". Следовательно, с точки зрения составителей Налогового кодекса РФ, внебюджетные фонды могут быть образованы только органами власти федерального уровня в соответствии с федеральным законодательством.
Неоднозначная юридическая трактовка содержания категории "государственный внебюджетный фонд" вносит большую путаницу как в понятийный аппарат бюджетного и финансового права, так и в правовое регулирование отношений, связанных с деятельностью внебюджетных фондов. В частности, отсутствие четких критериев отнесения тех или иных фондов денежных средств к категории "государственных внебюджетных фондов", с одной стороны, не позволяет создать единую правовую базу регулирования деятельности таких фондов, а с другой стороны - порождает опасность (на фоне перманентного осуществления планов по консолидации внебюджетных фондов в федеральный бюджет) огульного очернения всей совокупности внебюджетных фондов как источника коррупции и неконтролируемого использования государственных финансов.
Сказанное обусловливает необходимость выработки в рамках финансового права единой правовой категории "государственные внебюджетные фонды" и определения четкого соотношения данной категории с дефиницией "государственные внебюджетные социальные фонды". Очевидно, например, что первое понятие по своему юридическому и экономическому содержанию шире второго, что внебюджетные социальные фонды - это лишь одна из разновидностей государственных внебюджетных фондов денежных средств.
В связи с этим, на наш взгляд, необходимо:
1) внести изменения в ст. 6 БК РФ в части определения категории "государственный внебюджетный фонд". В частности, в ст. 6 БК РФ слова "форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации" необходимо дополнить фразой "действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет";
2) ввести в Бюджетный кодекс РФ (ст. 13) понятие "категории внебюджетных фондов", установленные в зависимости от сферы деятельности и целевого предназначения финансов фонда; в частности, ст. 13 БК необходимо дополнить пунктом 2 следующего содержания: "В зависимости от сферы деятельности и целевого назначения расходования денежных средств могут быть образованы: государственные социальные внебюджетные фонды, государственные экономические внебюджетные фонды, государственные научно-исследовательские внебюджетные фонды."
3) Статью 143 БК РФ назвать "Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов"
4) В статье 144 БК РФ слова "Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации" заменить словами "Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации".
