Евсей Гурвич: Налоговая система в России соответствует качеству экономикиНазад
Евсей Гурвич: Налоговая система в России соответствует качеству экономики
Евсей Томович, недавно заместитель минстра финансов Сергей Шаталов сказал, что налоговая реформа у нас практически завершена, налоговый пресс уменьшается ежегодно на 1%. Единственное, что осталось, это решить вопрос с НДПИ. Можно ли согласиться с тем, что наша налоговая система сейчас уже никаких существенных преобразований не требует?
Я думаю, что налоговая система по своему качеству, в основном, соответствует степени зрелости наших государственных институтов. В рамках реформы в последние годы было сделано очень много полезного, хотя не все это признают. На самом деле мы добились в этой сфере серьезного прогресса. Коротко перечислю самое важное, что было сделано.
Прежде всего, отменены оборотные налоги, которые были самыми "вредными", дестимулирующими среди всех налогов. Затем, снижены ставки всех общих налогов: НДС, на прибыль, ЕСН. Практически на все товары, кроме нефти и газа отменены экспортные пошлины, что повысило конкурентоспособность нашей продукции на внешних рынках. В итоге реформа радикально снизила номинальную нагрузку на несырьевые отрасли: если бы не было сдвигов в структуре добавленной стоимости (т.е. не менялись доли заработной платы, прибыли и т.п.), то сокращение расчетной налоговой нагрузки в перерабатывающих отраслях промышленности составило бы более 10% добавленной стоимости. Сокращение номинального бремени отчасти было компенсировано структурными сдвигами, однако и фактическая налоговая нагрузка также заметно снизилась.
Правда, в нефтегазовом секторе налоги повысились. Произошедшее перемещение нагрузки на сырьевой сектор - важная мера борьбы с голландской болезнью, оно частично выровняло инвестиционную привлекательность сырьевого и перерабатывающего секторов, создало условия для диверсификации экономики, помогая решить одну из самых острых наших задач. Сейчас нередко ставится вопрос о том, что налоговая нагрузка в нефтяном секторе избыточна. Это вряд ли справедливо. Во-первых, перед началом налоговой реформы нагрузка здесь была ниже, чем в остальной экономике. Это объясняется тем, что отрасли-экспортеры сильно выиграли от девальвации, добавленная стоимость в них резко увеличилась, что не было адекватно отражено в налоговой системе. Восстановленные экспортные пошлины стали изымать выигрыш нефтяников от девальвации. Во-вторых, налоговая нагрузка в нефтяном секторе при стандартных, нормальных ценах опять-таки невелика по сравнению с другими секторами. Она только резко увеличивается при повышении цен на нефть. Я считаю достижением то, что был введен НДПИ на нефть, в который был встроен механизм, защищающий от трансфертного ценообразования, т.е. улучшающий налоговое администрирование.
Несопоставимо легче и проще стало налогообложение малого бизнеса. Налоговая система стала более справедливой: отменены многие произвольные льготы, которые во множестве предоставлялись и "в розницу", и "оптом" - например, ЗАТО или "внутренним оффшорам".
Что касается количественных показателей, нагрузка тоже существенно снижалась. Формально она сейчас даже выше, чем до реформы, но это вызвано высокими ценами на нефть. Если бы нефть стоила не $50 за баррель, а $20 то налоговая нагрузка сегодня оказалась бы ниже 30% ВВП, что ставилось как одна из задач реформы. Все межстрановые исследования показывают, что налоговая система - одна из немногих сфер, где мы не отстаем от других стран нашей категории, а скорее опережаем их. Но это не значит, что у нас все замечательно и все налоговые проблемы решены. Проблем много, но их решение выходит за рамки чисто налоговой сферы. Посмотрим на качество нашей налоговой системы. Один из главных критериев оценки налоговой системы является степень добровольного сотрудничества налогоплательщиков. В идеале считается, что налогоплательщик сам должен честно определять свои налоговые базы, отчитываться и платить налоги. Конечно, во всех странах не полагаются только на это, везде используется система контроля налогоплательщиков. Но там, где нет сотрудничества, приходится полагаться на те налоги, которые легче собрать - обычно это налоги, связанные с внешней торговлей (экспортные и импортные пошлины). Подоходный налог сложнее проконтролировать - хотя бы потому, что индивидуальных налогоплательщиков в лице домохозяйств несопоставимо больше, чем предприятий, - но он позволяет реализовывать более тонкие схемы и использовать налоговую систему для некоторого выравнивания доходов. По этому признаку у нас налоговая система развита слабо: доля подоходного налога в общей структуре мала по сравнению с развитыми, и даже переходными странами Восточной Европы.
Это из-за плоской шкалы?
Нет. Эффективная ставка практически не изменилась при введении плоской шкалы. У нас просто очень низкая ставка подоходного налога по сравнению с другими странами и большая доля уклонения от этого налога. Более 30% зарплаты выплачивается неофициально. Есть еще множество доходов, с которых теоретически должны платиться налоги, но реально никому в голову не приходит их платить.
Вы упомянули о том, каковы масштабы уклонения от налогов у домохозяйств, а каковы масштабы оптимизации и уклонения от налогов у предприятий? Сколько мы теряем на этом направлении?
Если у нас при нормальных ценах на нефть сейчас в округленном варианте 30% ВВП налоговая нагрузка, то при полной нагрузке, если бы все платили, то было бы уже порядка 40% ВВП. Соответственно, 10% - это то, что не платится. Надежды реформаторов на то, что снижение ставок автоматически приведет к выходу бизнеса из тени, не оправдались. Но они и не могли оправдаться, поскольку этот вопрос гораздо шире. Во-первых, наравне со снижением ставок было необходимо улучшать администрирование налогов. Оно у нас поставлено довольно слабо. Во-вторых, хорошо платят налоги не там, где низкие ставки, а там, где высока добровольность участия налогоплательщиков - скажем, в Скандинавских странах одновременно самые высокие в мире ставки, и самое низкое уклонение. Ключевое значение, как показывает опыт, имеют отношения между государством и налогоплательщиками. Налогоплательщики должны быть уверены, что государство эффективно использует собранные средства, что оно реально делает их жизнь лучше. У них не должно возникать желания, скажем, спрятать свои доходы в другой стране, что у нас во многом происходит - утечка капитала во многом связана именно с уклонением от налогов. В данном случае я говорю о налогоплательщиках в широком смысле, а не только о гражданах. Налогоплательщики не должны бояться открывать и показывать свою отчетность. У нас открытость на деле скорее дестимулируется, чем поощряется. В то же время должна быть полная открытость и подотчетность государства: как и на что оно тратит каждый рубль. Государство должно одинаково относиться ко всем, не разделяя бизнес на "лояльный" и "нелояльный". Все это вместе взятое необходимо для того, чтобы не было уклонения.
Улучшение налогового администрирования, которое мы вспоминали, тоже абсолютно необходимое условие, но оно в свою очередь имеет много аспектов. В него входит и жесткий контроль налогоплательщиков, наказание за налоговые нарушения, но ничего не может получиться, если мы не будем иметь некоррумпированную систему налоговых органов.
С другой стороны, если посмотреть на опыт развитых стран, США, Европы, то такая вещь, как оптимизация налогообложения, естественна для бизнеса. Любой бизнес в любой стране ищет лазейки в законодательстве для того, чтобы повысить свою эффективность. У нас сейчас взято направление на то, чтобы перекрыть все лазейки, - бизнес не должен даже думать об оптимизации. Правильный ли это подход? Или все-таки лазейки в законодательстве специально должны оставаться, чтобы бизнес работал эффективно?
Нет, на самом деле вообще неправильно называть это "лазейками". То, что записано в законе - это предоставляемая бизнесу легальная возможность, слово же "лазейка" подразумевает что-то незаконное. Проблема в том, что бизнес может использовать предоставленную возможность совсем не для тех целей, для которых она задумывалась. Но это проблема либо нечетких формулировок в законодательстве, либо неконструктивных отношений между бизнесом и властью. Соответственно, я считаю порочной практику, когда компанию обвиняют в том, что она воспользовалась предоставленной ей законом возможностью. Нужно совершенствовать законы и налаживать правильные отношения с налогоплательщиками. Этот процесс должен быть взаимным, предполагает шаги навстречу друг к другу с обеих сторон. За последнее время власть сделала несколько шагов вперед, серьезно снизив налоговые ставки, но потом отступила, начав использовать налоговое администрирование как дубинку в борьбе с бизнесом.
Сейчас налоговые органы, по - крайней мере, если судить по информационному полю, ведут очень активную деятельность по поиску, кто чего недоплатил. Понятно, что все началось с ЮКОСа, потом налоговиков обвинили в том, что они избирательно подходят. А сейчас они проверяют всех. При этом почему-то таких громких дел, как с ЮКОСом, больше не возникает. Можно ли сейчас сделать вывод, что эту недоработку по избирательному правоприменению власть учла и начала ее исправлять, или же это только некоторая видимость?
Сейчас еще рано об этом судить. Я думаю, что вообще невозможно тщательно проверить всех. Проверки должны быть избирательными, но по объективным признакам (например, если уплаченный налог несоразмерен косвенно оцененным масштабам деятельности), а не потому, что кого-то за что-то хотят наказать. В любом случае налоговое администрирование не должно базироваться только на страхе. Контроль - необходимый элемент, но у нас из одной крайности ударились в другую, перейдя от мягкого налогового администрирования к излишне силовому. Золотой середины здесь мы пока еще не достигли.
А можно согласиться с тем мнением в адрес налоговых органов, что в налоговом администрировании они идут по пути наименьшего сопротивления? Причем не только с точки зрения применения силовых методов, но и с точки зрения тех налогов, которые наиболее любимы налоговиками. Например, отстаивается НДС, некоторые эксперты объясняют это тем, что НДС проще собирать.
Вы говорите, что отстаивается НДС, но это ведь задача не администрирования, а задача налоговой системы. То есть вы говорите, что налоговая система строится, исходя из легкости администрирования. С одной стороны, налоговое администрирование всегда должно учитываться при проектировании налоговой системы. Так обстоит дело не только у нас - это достаточно распространенный и естественный подход. Скажем, если какой-то налог при реально имеющейся системе администрирования не может быть эффективно собран, лучше его вообще не вводить. Или, если сбор какого-то мелкого налога требует слишком больших усилий, нет смысла его устанавливать. То есть нельзя сказать, что мы злоупотребляем НДС, у нас он 18%, а в других странах ставка составляет от 16% до 24%. Наша система на самом деле достаточно стандартна по набору налогов, и НДС есть практически везде, и ставки у нас на среднем уровне. Основное, что нас отличает, это большой удельный вес налогов, связанных с налогообложением природных ресурсов, представляющим собой способ изъятия природной ренты. Практически и экспортные пошлины на нефть и газ - это тоже формы изъятия ренты.
А какую роль играет налоговая система в достижении главной цели, которую провозгласил Президент - удвоение ВВП?
Я бы сказал, что она не мешает удваивать ВВП. Сейчас уже с уверенностью можно сказать, что нам не удастся его удвоить, несмотря на исключительно благоприятные внешние условия. Налоговая система никак за это не отвечает. Многочисленные теоретические исследования показали, что есть оптимальный уровень налоговой нагрузки. Если налоговая нагрузка чрезмерно велика, то она может препятствовать росту. Если налоговая нагрузка слишком мала, то государство либо не может проводить необходимые расходы (что не способствует развитию), либо должно много занимать, оттягивая финансовые ресурсы из частного сектора. Для переходных экономик считается, что нормальная налоговая нагрузка лежит в диапазоне 30-40% ВВП. У нас, как я уже говорил, нагрузка, рассчитанная при стандартных ценах на нефть, уже ниже 30% ВВП. Важно и то, что особенно заметно снизилась налоговая нагрузка на перерабатывающую промышленность и на малый бизнес. Эпицентр торможения экономики сейчас находится в нефтедобыче. Но, вопреки тому, что нередко говорится, это не связано с повышением налоговой нагрузки на отрасль. Наши расчеты показывают, что ресурсы, остающиеся после налогообложения, в нынешнем году даже больше, чем в прошлом (рост налоговых ставок более чем компенсируется ростом внешних и внутренних цен. В этих условиях нет оснований говорить, что из-за чрезмерности налогов замедляется рост. Кстати, повышение налогов в нефтяной промышленности не дало толчка и инфляции. Проведенный в ЭЭГ анализ показал, что уровень цен на бензин формируется на основе принципа равновыгодности внутренних и внешних поставок. Это значит, что повышение экспортных пошлин снижает внутренние цены, а НДПИ не влияет на них.
То есть получается, что у нас объем налоговой нагрузки в экономике можно считать оптимальным?
Можно считать его приемлемым, так как он не мешает росту. С другой стороны, не видно возможности снижать налоги, поскольку правительство сейчас не планирует сокращать расходы. Сейчас более популярны планы активизации государственных инвестиций, повышения зарплат бюджетникам и пенсий.
Собираются налоги, и государство должно тратить их на развитие. И тут возникает вопрос эффективности расходования тех средств, которые государство собирает. То есть налоговая система, может, и не мешает ускорению темпов экономического роста, но она должна же помогать. А вот помогает ли?
В идеале хорошо, когда налоговая система выполняет некие стимулирующие функции. Но у нас в рамках налоговой реформы стимулирующее действие было не усилено, а почти сведено на нет (сейчас восстанавливаются некоторые его элементы). Но это сделано вовсе не из-за непонимания важности стимулирующего механизма налогов. Причина, наоборот, в хорошем понимании нашей институциональной слабости: в наших условиях льготы использовались в основном не по задуманному назначению, а в большей степени для уклонения от налогов. Поэтому правительство предпочло взять курс на максимальную отмену льгот. Скажем, дифференциация НДПИ действительно экономически необходима. Но, с другой стороны, введение дифференцированного НДПИ, сегодня, скорее всего, приведет к произвольному установлению этих ставок. Это будет зависеть от лоббистских возможностей заинтересованных компаний или регионов. Не исключена и коррупция при установлении этих ставок. Поэтому получается, что из-за несовершенства нашего государственного аппарата приходится отказываться от совершенствования налоговой системы в сторону повышения ее тонкости, приходится довольствоваться более простыми и грубыми инструментами. И здесь можно продвигаться только после того, как, с одной стороны, будет прогресс в административной реформе, а с другой стороны, будут улучшаться и становиться доверительными отношения бизнеса и власти. Тогда бизнес начнет выходить из тени и это позволит государству дальше снижать налоговые ставки и одновременно совершенствовать налоговую систему, используя такие тонкие инструменты, как дифференциация ставки НДПИ и налоговые стимулы.
А эффективности госрасходов препятствует та же коррумпированность или, может быть, недостаток хороших специалистов?
Здесь смешано несколько аспектов. Есть коррупция, когда государственные подряды вместо того, чтобы распределять на конкурсной основе, распределяют на основе взяток и откатов. Второй - для повышения эффективности государственного сектора: здравоохранения, образования, правоохранительной деятельности - требуется всюду проводить реформы. Они просто не могут хорошо действовать в нынешнем виде. И здесь что-то делается, но пока это лишь начальные шаги. Правительство намерено переходить на принцип бюджетирования ориентированного на результат. Это должно повысить эффективность расходов, создать стимул бюджетным учреждениям работать лучше. Но мне кажется, что такая реформа не может быть реализована как техническая задача, она не будет работать без изменения административной системы, а это уже во многом политическая задача.
Еще один аспект, который хотелось бы обсудить, это распределение налоговых полномочий между центром и регионами. Сейчас центр на себя забрал очень много, а регионам остались крохи. Тут возникает опять же вопрос о том, позволит ли такое распределение регионам развиваться эффективно?
Если говорить о налоговом федерализме, у нас налоговые полномочия сверхцентрализованы, при том, что расходы достаточно распределены между уровнями бюджетной системы. Экономически это не очень оправдано, поскольку, помимо всего прочего, снижает гибкость налоговой системы и ее стимулирующее действие. На местах должны знать, какие налоговые базы у них имеются, и видеть, какие базы они могли бы развивать. Если у них нет стимулов развивать налоговую базу, то зачем биться над улучшением инвестиционного климата? Но, с другой стороны, нужно сознавать, что реально контроль за государственными финансами в центре по-прежнему намного лучше, чем на местах. И потом иногда жесткие условия, в которые оказались поставлены суб-федеральные бюджеты, заставляют крутиться, раскрывать свои резервы. Например, в регионах до недавнего времени имелось множество внебюджетных фондов, совершенно непрозрачных, никому неподконтрольных, никто о них ничего не знал, сколько и откуда там берутся деньги, и куда они уходят. Количество таких внебюджетных фондов постепенно уменьшается, региональным властям свои заначки приходится переводить в бюджеты. В целом, по-видимому, нужно руководствоваться принципом, что по мере улучшения качества бюджетного администрирования на уровне регионов имело бы смысл повышать их самостоятельность.
Подводя итоги, что, с Вашей точки зрения, в российской налоговой системе в ближайшее время имело бы смысл сделать?
Я думаю, что все-таки возможно было бы снизить ставку НДС, скажем, до 15% или 16% с введением единой ставки. Не потому, что это очень важно, а просто потому, что было обещано, а если власти не выполняют свои обещания, это надолго подрывает доверие к ним. Второе, все-таки необходимо совершенствовать налоговое администрирование, не бросаясь в крайности, о которых мы говорили. Должен быть не слишком мягкий и не слишком силовой подход к этому вопросу. Третье, все остальные шаги должны делаться по мере созревания условий. Дифференциацию НДПИ необходимо провести, но сегодня, я думаю, мы к ней не готовы. И четвертое, я бы все-таки повысил стимулирующее действие налога на прибыль. Некоторые шаги в этом направлении сделаны, но я бы еще усилил такие меры, поскольку считаю, что отмена инвестиционной льготы была главной ошибкой налоговой реформы.
А ЕСН?
Ставка ЕСН у нас уже исключительно низка по международным меркам. Даже когда ставка составляла 39%, общее мнение о неслыханно высоком налогообложении зарплаты были мифом - на самом деле оно было не выше, чем в других странах. С тех пор ставку уже два раза срезали, и снизили уже чуть ли не в два раза. Потому что 26% - это только верхняя, а эффективная ставка существенно ниже. И куда уж дальше снижать?! К тому же желаемого результата этими снижениями добиться не удалось - зарплата из тени не вышла.
Гурвич Евсей Томович
20 сентября 2005
2001-2003 Парк-медиа
Док. 250544 Опублик.: 28.02.06 Число обращений: 624
