|
|
Балакирева В. И. `Три этапа деятельности Межпарламентской Ассамблеи стран - участниц Содружеств Независимых Государств`
Назад
|
Балакирева В. И. `Три этапа деятельности Межпарламентской Ассамблеи стран - участниц Содружеств Независимых Государств`
|
Идеи о том, что государства больше не являются основными участниками международных отношений и что так называемая державная концепция международных отношений устарела, сегодня разделяются многими исследователями. На арену международных отношений все более активно выходят наднациональные акторы - международные организации, региональные объединения. Одним из таких акторов является созданное по континентально- территориальному принципу Содружеств Независимых Государств (СНГ), развитие которого лежит в русле формирования сбалансированного полицентрического мира через региональные группировки. СНГ - новое региональное объединение государств в Евразии, оно строится на современном алгоритме внешнеполитических тенденций. Сегодняшнее развитие региональных систем подразумевает создание общих международных институтов управления: политических и экономических. Одной из тенденций развития современных региональных объединений стало создание межпарламентских ассамблей - органов, которые выполняют разнообразные вспомогательные функции. Межпарламентская Ассамблея стран - участниц СНГ является одним из таких органов.
Особенности деятельности Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (МПА СНГ) определяются, во-первых, ее функциональной ролью в Содружестве Независимых Государств, представляющем собой формирующуюся региональную политическую подсистему, во-вторых, специфическим институциональным строением и правовым положением, заключающемся в том, что МПА является совещательным органом межгосударственного сотрудничества, в-третьих, использованием опыта межпарламентских органов международных организаций и подобных им объединений государств, а также других межпарламентских ассамблей.
Деятельность МПА СНГ изучается явно недостаточно. Ю.А. Тихомиров, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, в одной из своих публикаций пишет следующее: "Нас интересует сегодня механизм формирования правового поля и воздействия на правовые процессы по линии институтов СНГ, ...и я замечу, что МПА накопила довольно богатый капитал. Однако пока мало кто знает об этой организации. Мало кто о ней говорит в позитивном плане. Даже после крупных совещаний глав государств или заседаний МПА по телевидению вы видите беглую хронику, которая ничего не объясняет либо дает повод для иронии и издевки над парламентариями". В связи с этим рассмотрение различных проблем, связанных с МПА СНГ, является актуальной задачей исследователя.
МПА СНГ действует в течение всего лишь 8 лет. Это - слишком короткий срок, чтобы писать ее историю. Тем не менее, уже накоплен значительный материал, который позволяет сделать обобщения и дать периодизацию деятельности МПА.
Возьмем за основу периодизации деятельности МПА СНГ принятие документов, регламентирующих ее деятельность. Деятельность МПА СНГ регулируется Соглашением о создании СНГ (принято 8 декабря 1991 г.), Протоколом к Соглашению о создании Содружества Независимых государств (21 декабря 1991 г.), Уставом Содружества Независимых Государств (принят 22 января 1993 г.), Соглашением о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств (принята 26 мая 1995 г.), Регламентом Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (принят 15 сентября 1992 года и дополнен 29 декабря 1992 г. и 18 марта 1994 г.), Положением о постоянных комиссиях Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств, Положением о Координационном совете Межпарламентской информационно-справочной службы.
Дополним эти сведения материалами о деятельности МПА СНГ в основной сфере своей компетенции - сближение и унификация законодательств стран-членов. По официальным данным, в период с 1992 по 1998 гг. МПА СНГ приняла 92 рекомендательных законодательных акта, около 10 рекомендаций. Все эти документы имеют непосредственное отношение к деятельности по сближении и унификации законодательства. Кроме этого среди других основных документов, принятых до конца 1998 г., шесть документов относятся к этой же сфере (См.: Перечень основных документов, принятых Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. СПб., 1999).
Начало работе по принятию модельных законов было положено уже в первый год работы МПА. Первые акты весьма показательны в том плане, что они отражают основные потребности государств, возникшие у них в момент выделения из СССР. Из четырех рекомендательных законодательных актов, принятых в 1992 -1993 гг., обратим внимание на первый и четвертый: "О согласованных принципах регулирования гражданства", "Общие принципы регулирования таможенного дела в государствах - участниках МПА".
Динамика принятия рекомендательных законодательных актов такова: 1992 - 2 документа, 1993 - 2, 1994 - 6, 1995 - 7, 1996 - 21, 1997 - 25, 1998 - 17. Более десяти актов было принято в 199г. Таким образом, работа по принятию рекомендательных законодательных актов уменьшилось, но остается значительно более высоким, чем в первые четыре года функционирования МПА. За первые четыре года функционирования МПА было принято лишь 17 документов (менее 1/5 от общего числа). Это вполне объяснимо тем, что работа МПА тогда еще только начиналась и результаты ее проявились в 1996-1998 гг. 1997 - пиковый год (почти j всех рекомендательных актов), на следующий год их уже только 17. Мы не имеем обобщенных данных за 1999 г., но, по всей видимости, актов было принято не больше, чем в предыдущий год. Наверное, это тоже закономерно. После того, как были рассмотрены наиболее значимые вопросы, модельное законодательство по объективным причинам снизило темп.
Выделяется девять групп принятых рекомендательных законодательных актов: гражданское законодательство и общеправовые вопросы; природосохраненные мероприятия и экология; информация, статистика, библиотечное дело; уголовное законодательство и борьба с терроризмом; экономические, финансовые и связанные с ними вопросы; государственная служба и местное самоуправление; социальные и гуманитарные вопросы; межгосударственное сотрудничество; другие акты. Следует сделать несколько пояснений. Акты сгруппированы нами таким образом, чтобы лучше показать их политическую и социальную специфику, поэтому при классификации мы исходили не из сфер правового регулирования, а из направлений политики. Отнесение того или иного акта к определенной группе в ряде случаев затруднено, потому что в действительности тот или иной документ может быть отнесен к различным группам. Например, принятый в 1998 акт "Об общих принципах организации местных финансов явно попадает и в группу "Государственная служба и местное самоуправление", и в группу "экономические, финансовые и связанные с ними вопросы". Когда мы сталкиваемся с подобным затруднением при классификации, то, исходя из политологической направленности классификации, решаем вопрос в пользу отнесения этого акта к разряду "Государственная служба и местное самоуправление". Подобным образом мы поступаем и в других случаях.
Обращает на себя внимание доминирующая тематика модельного законотворчества. Больше всего - 18 актов - напрямую связаны с экономикой и финансами, либо же регулируют эти сферы. Добавим, что экономические и финансовые вопросы пронизывают целый ряд законодательных документов, отнесенных нами к другим группам. Совершенно очевидно, что модельное законодательство, если принимать в расчет количество разработанных нормативных документов, направлено в первую очередь на регулирование финансово-экономической сферы. Второй по объему принятых документов является группа актов, регулирующих социальную и гуманитарную сферы. Всего таких документов 14. Здесь весьма важным являются проблемы социальной защиты, а также миграции населения. Заметим, что законодательных актов, специально посвященных гуманитарным вопросам не много - их всего три. Природоохраняемые мероприятия и экология - третий, почти не уступающий по объему второму, блок документов модельного законодательства, что свидетельствует о важности экологической проблемы на территории стран Содружества. Три следующих блока, как и два предыдущие, по количеству принятых документов почти равны: гражданское законодательство и общеправовые вопросы, природоохранительные мероприятия и экология, уголовное законодательство и терроризм. В динамике модельной деятельности МПА по этим направлениям выявляется следующая особенность: Гражданское законодательство и общеправовые вопросы - сквозная тема на всем протяжении работы МПА, два других сюжета попали в поле постоянного внимания МПА с 1996 г. (есть одно исключение - рекомендательный законодательный акт "О принципах экологической безопасности в государствах Содружества" был принят в 1992 г., но этот акт относится скорее к такой жизненно важной проблеме как безопасность, чем и можно объяснить его первоочередное принятие. Наконец, имеются две группы рекомендательных законодательных актов, численность принятых документов по которым невелика - по три акта. Низкая активность МПА в этих направлениях объяснима, но по каждой группе следует давать отдельную трактовку. Государственная служба и местное самоуправление - это, безусловно, вопросы, относящиеся полностью к внутренней компетенции суверенных государств. Что касается вопросов межгосударственного сотрудничества, то надо сказать, что сфера межгосударственных отношений вообще является той областью, прерогативы действий в которой принадлежат исполнительной ветви власти.
То, что по последней области рекомендательного законотворчества имеется так мало документов, дает основание задуматься над ролью МПА СНГ в Содружестве. Совершенно очевидно, что у сторонников более тесного сближения государств есть повод для беспокойства - законодательства, регулирующего государственные отношения, а вместе с тем и способствующего более тесному сотрудничеству стран в рамках СНГ.
На основании изучения динамики принятия основных документов, регламентирующих деятельность МПА СНГ, и актов рекомендательного законодательства, в деятельности МПА СНГ, с учетом того, что модельные законодательные акты прежде чем их принимает МПА, разрабатываются и обсуждаются в течение длительного срока, можно выделить три этапа функционирования МПА: первый (1992 - 1994) - создание и становление, второй (1994 - 1995) - завершение институционального оформления, третий (с 1996) - функционирование в качестве полноценного института, обеспечивающего сближение и гармонизацию законодательства стран - участников Содружества.
Первый этап - с 1992 по 1994 гг. - создание и становление МПА СНГ. Соглашение об МПА СНГ было подписано в начале шестью государствами: Арменией, Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном, Российской Федерацией. Грузия стала постоянным участником МПА с 8 мая 1994 года. Молдова вошла в МПА 8 июля 1994 года. Начиная с пятого пленарного заседания МПА, 9 парламентских делегаций принимали участие в них в качестве полноправных членов, Украина также принимала участие во всех заседаниях в качестве наблюдателя. 1992 - 1994 гг. были годами работы над совершенствованием основополагающих документов МПА: например, Регламента МПА СНГ, который определяет организацию и порядок деятельности МПА государств-участников СНГ. Регламент был принят 15 сентября 1992 г. и претерпел ряд существенных изменений и дополнений: 29 декабря 1992 г., 18 марта 1994 г.
Второй этап - 1994-1995 гг. - завершение правового оформления, определение основных направлений развития межпарламентского сотрудничества и установление внешних связей. 26 мая 1995 г. в Минске была принята Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств. Устав СНГ, принятый в 1995 году определил МПА как отраслевой орган СНГ. Это был период поиска подобающего места МПА в ряду подобных организаций в мире.
Начало третьего периода ознаменовало Постановление МПА No8-6 "О программе модельного законодательства в СНГ на 1996-98 гг." от 2 ноября 1996 года. Постановление утверждало "Основные положения программы модельного законотворчества в Сотрудничестве Независимых Государств". Знаменательным было то, что было рекомендовано парламентам разработать механизм реализации типовых законодательных актов в национальном законодательстве и своевременно информировать МПА СНГ о ходе практического использования этих актов. Можно утверждать, что третий этап является наиболее эффективным с точки зрения развития и модернизации процесса политической интеграции государств - участников МПА, что подтверждается Постановлением Совета МПА от 28 июня 1998 года No 20 "О ходе выполнения Перспективного плана деятельности МПА по разработке модельных законодательных актов и рекомендаций на 1996-1998 гг." Процесс законотворчества приобрел четкие очертания, пересмотр приоритетов в законотворчестве и содержание деятельности изменило отношение к ней ее участников.
Интеграция в рамках СНГ имеет особое значение для Российской Федерации. Российская Федерация является, безусловно, ведущей страной из всех стран-членов СНГ. Она - единственная держава, полностью способная обеспечить себя природными ресурсами и в большом объеме экспортировать их за рубеж. Например, s нефтегазовых запасов СНГ приходится на долю Российской Федерации. Утратив первые места по целому ряду важнейших экономических показателей, она тем не менее остается одним из самых развитых в экономическом отношении государств мира. Растеряв многое из своего политического капитала, она продолжает оказывать влияние на многие процессы международного характера в различных регионах земного шара, в первую очередь в Евразии. Особо тесные отношения связывают Российскую Федерацию со странами СНГ. Для развития демократических тенденций на территории прежнего Советского Союза безусловно необходима четкая, бесперебойная работа демократически выбранных законодательных учреждений. Для этого они должны использовать, в частности , весь арсенал современных средств, которые позволяют парламентам наилучшим образом осуществлять свои полномочия в сфере межпарламентского сотрудничества, в том числе и в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ.
Док. 249359
Перв. публик.: 21.02.06
Последн. ред.: 02.05.06
Число обращений: 1131
Балакирева Вера Ивановна
|
|
|
