А.Подберезкин, А.Коровников `Финансовый контроль: приоритеты в законодательном обеспечении`Назад
А.Подберезкин, А.Коровников `Финансовый контроль: приоритеты в законодательном обеспечении`
Развитие глобальных процессов в мире, в т.ч. и в экономике, позволяет ряду авторов сделать следующие выводы, применительно к теме сегодняшнего обсуждения:
1. Темпы развития ведущих стран мира (не только США и стран Западной Европы, но и Китая, Индии, Индонезии, Бразилии) таковы, что Россия превратиться к 2015-2020 году в "материальное государство", не способное контролировать свою территорию и свои ресурсы.
Проблема России, я бы ее сформулировал так, очень быстро найти механизм ускорения.
А) Темпов роста ВВП;
Б) изменения структуры экономики;
В) реформа государства, общества, управления.
2. На перспективы развития России будут в решающей степени влиять два фактора:
- Развитие институтов гражданского общества - партий, общественных организаций, органов местного самоуправления;
- Повышение качества принимаемых политических, экономических решений элитой России и повышение качества самой элиты.
По мнению Совета по национальной разведке США, это два важнейших условия, от которых будет зависеть будущее России.
3. В этой связи ГФК - это инструмент принятия эффективных решений по использованию ресурсов в соответствии с критерием "стоимость - эфектив."
Важнейшим компонентом эффективного государственного регулирования бюджетных отношений является действенная система контроля за формированием, утверждением и исполнением бюджетов Российской Федерации и ее субъектов.
В решении этого вопроса особая роль принадлежит Счетной палате Российской Федерации, как главному контрольному органу страны. Однако, говорить в настоящее время о достаточно эффективной системе контроля за расходами бюджетных ассигнований на государственные нужды сложно.
За шесть лет по материалам проверок Счетной палаты было возбуждено лишь 65 уголовных дел - это примерно 17 процентов от общего числа предписаний и представлений, направленных Счетной палатой в Генеральную прокуратуру России. Удельный вес уголовных дел, доведенных до приговора суда, - 2 процента.1
Это связано, как с недостаточно эффективной законодательной базой, регулирующей деятельность Счетной палаты Российской Федерации, так и с отсутствием научно обоснованной концепции государства в области финансового контроля. Последнее чрезвычайно важно, ибо отсутствие подобной концепции приводит к многочисленным проблемам в деятельности аппарата финансового контроля, затрудняет взаимодействие с правоохранительными органами Российской Федерации, снижает результативность проводимых Счетной палатой проверок.
"Счетная палата России - единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены отдельным законом. Наличие такого закона существенно облегчает и упорядочивает нашу работу. Но жизнь не стоит на месте, и уже сегодня для нас очевидна необходимость вносить изменения и дополнения в действующий закон ", так определил приоритеты в развитии законодательства о финансовом контроле Председатель Счетной палаты России С.В.Степашин в своем докладе на Совещании руководителей высших контрольно-ревизионных органов государств-участников СНГ 2-3 ноября 2000года.
Подготовка и принятие дополнений и изменений в Федеральный закон " О Счетной палате Российской Федерации " остро стоит на повестке дня, так как скорейшее решение этой важной задачи объективно необходимо для высокоэффективного развития государственной бюджетно-финансовой системы.
Цель предлагаемых поправок и изменений в действующее законодательство - это упорядочение и расширение финансового контроля за деятельностью не только государственных организаций и предприятий, но и организаций всех форм собственности, в случаях, если государство выделяет им средства из федерального (регионального) бюджета для решения хозяйственных задач или выполнения государственных заказов.
В настоящее время в стране действует несколько органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.
В первую очередь - это Счетная палата Российской Федерации, являющаяся независимым контрольным органом Российской Федерации и президентский контроль, функции которого выполняет Главное контрольное управление Президента Российской Федерации.
В системе федеральных органов исполнительной власти в настоящее время существует более 60 контрольных служб и подразделений, обладающих весьма значимыми полномочиями по выявлению и пресечению разного рода финансовых нарушений. Почти все они имеют территориальные подразделения. В большинстве субъектов Российской Федерации созданы и активно действуют контрольно-счетные палаты.
К сожалению, до сих пор отсутствует единая законодательная база о государственном контроле. Более трех лет в Федеральном Собрании России идет дискуссия о необходимости принятия двух базовых законов " О государственном финансовом контроле" и "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации".
Поэтому, в связи с отсутствием должной координации контрольно-счетных органов нередко в регионах проводится несколько проверок. Назначенные комиссии из различных министерств и ведомств проверяют одни и те же организации по одним и тем же вопросам десятки раз.
В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" только Счетная палата может на всей территории России осуществлять контрольные функции. С учетом накопленного обширного опыта в проведении контрольно-ревизионных мероприятий, на данный момент существуют все необходимые предпосылки предоставить Счетной палате Российской Федерации роль координатора в сфере государственного финансово-бюджетного контроля.
Назрела настоятельная необходимость в изменении законодательной базы, регламентирующей деятельность Счетной палаты Российской Федерации и наполне-нии её деятельности качественно новым содержанием.
Во-первых, требуется законодательно закрепить полномочия Счетной палаты, позволяющие не только выявлять финансовые правонарушения, но и способствовать более эффективному их устранению, а также возврату средств в федеральный бюджет.
Важнейшими полномочиями Счетной палаты должны стать:
1. Подчиненность Счетной палаты только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам Российской Федерации. Отчет о своей деятельности Счетная палата должна представлять не только в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, но и главе государства - Президенту Российской Федерации;
2. Установление одной из основных задач Счетной палаты, заключающейся в праве оценки законности, эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
3. Обязательное включение в планы и программы работы Счетной палаты поручений Президента Российской Федерации, которые также предполагается определить основанием для проведения Счетной палатой внеплановых контрольных мероприятий; проведение экспертиз и подготовка заключений по поручениям Президента Российской Федерации;
4. Расширение полномочий Счетной палаты в части финансового контроля за деятельностью Центрального банка Российской Федерации;
5. Право по обращению палат Федерального Собрания Российской Федерации в случае незаконного задержания или не перечисления средств спи-сывать средства со счетов Федерального казначейства на счета бюджетополучателей: фе-деральных органов власти, субъектов Российской Федерации;
6. Право взыскивать по предписаниям Счетной палаты средства федераль-ного бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, израсходован-ные их получателями незаконно или не по целевое назначению, а также дохо-ды, полученные от пользования ими;
7. Право составлять протоколы о выявленных правонарушениях для при-влечения виновных к административной ответственности в соответствии с дей-ствующим законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;
8. Право при защите государственных интересов обращаться в суды различных инстанций, в том числе в арбитражные.
Принятие вышеперечисленных поправок позволит в большей степени реализовать потенциал Счетной палаты, направленный, на обеспечение сохранности и эффективного использования бюджетных, внебюджетных средств и государственной собственности.
Во-вторых, в целях повышения эффективности кадровой политики и улучшения взаимодействия членов Коллегии Счетной палаты при решении вопросов, входящих в их компетенцию, необходимо законодательно закрепить ряд важнейших положений:
1. Назначение Председателя Счетной палаты Российской Федерации должно осуществляться Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, так как он является главой государства и гарантом Конституции России и обязан
обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;2
2. Назначение на должность и освобождение от должностей палатами Федерального Собрания Российской Федерации кандидатур заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты должно осуществляться по представлению Председателя Счетной палаты.
3. Улучшить, как материальное обеспечение сотрудников Счетной палаты, так и усилить гарантии их профессиональной деятельности: в частности, сотрудникам Счетной палаты целесообразно предоставление гарантий на государственную защиту в соответствии с Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов".
Новый подход потребует пересмотра и других критериев кадровой политики Счетной палаты. В настоящий момент, подавляющее большинство работников Счетной палаты - это специалисты в области бухгалтерского учета и ревизор-ской деятельности. Для ведения же экспертно-аналитической работы необхо-димо широкое привлечение практикующих специалистов самого различного профиля, так как эффективное проведение отраслевых экспертиз прямо зависит от ре-ального опыта и профессиональной подготовки проверяющего в конкретной области финансово-хозяйственной деятельности.
Уже сейчас существует потребность в экспертах, способных дать оценку эффективности реализации крупных государственных проектов и программ, как в области решения социально-экономических проблем, так в области укрепления обороны и безопасности России, а также умеющих анализировать рассматриваемые депутатским корпусом проекты законов на предмет их работоспособности и реальности в плане финансово-экономического обоснования.
Как показывает общемировая практика, недопус-тима и необоснованна любая экономия на кадровом составе контрольно-ревизионного органа. Счетная палата Российской Федерации насчитывает 780 сотрудников кадрового состава, осуществляющих проверку расходов бюджетных ассигнований. Если дать оценку кадрового потенциала Счетной палаты с позиции экономической эффективности, то за пять лет её работы выявленный ущерб государству составил 246 млрд. рублей. Эта сумма в 500 раз больше средств, выделенных за этот период на все текущее содержание сотрудников Счетной палаты. 3
В-третьих, необходимым условием развития Счетной палаты является изменение её территориальной структуры.
Для укрепления вертикали центральной конституционной власти целесообразно законодательно закрепить создание территориальных структур Счетной палаты Российской Федерации, более четко определить статус контрольно-счетных органов субъектов Федерации.
25 августа 2000 года Президент Российской Федерации внёс на рассмотрение в Государственную Думу проект федерального закона о наделении Счетной палаты правом создавать территориальные (региональные, окружные ) подразделения своего аппарата.
Как отмечалось в пояснительной записке к проекту Федерального закона, "необходимость создания таких подразделений обусловлена сложностью контроля за исполнением федерального бюджета, определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности на региональном уровне". 4
Реализация законопроекта не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета, так как создание и финансирование территориальных подразделений Счетной палаты будет осуществляться в пределах средств на содержание Счетной палаты. Создание представительств в феде-ральных округах приведет к значительному сокращению расходов на команди-ровки сотрудников аппарата Счетной палаты, а главное создать механизм контроля на местах.
Такой подход позволит иметь систему контроля практически во всех ре-гионах России и осуществлять непосредственное постоянное наблюдение за расходованием федеральных ассигнований на деятельность органов исполни-тельной власти "на местах", регулировать бюджетный процесс на всех его стади-ях.
При этом руководитель данного филиала должен иметь статус, приравнен-ный к заместителю руководителя федерального ведомства.
Такой статус даст ему возможность оперативно устранять недостатки в процессе фи-нансовых проверок, а также иметь постоянный контакт с руководите-лями различных министерств и ведомств Российской Федерации.
В-четвертых, необходим качественный пересмотр информационного обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации.
В современных условиях совершенствование государственного финансового контроля невозможно без создания информационной системы Счетной палаты Российской Федерации, имеющей доступ к необходимым информационных ресурсов всех федеральных и региональных органов государственной власти.
Создание информационной системы Счетной палаты в условиях формирования законодательства и методологии государственного финансового контроля превращается в многоэтапный процесс, в котором, в первую очередь, создаются узловые внутренние информационные системы, расширяются их функциональные и технические возможности, постепенно образуя информационную систему Счетной палаты.
Уже на первом этапе очень важно выполнить ряд требований, реализация которых обеспечит "безболезненную" интеграцию существующих массивов информации и баз данных Счетной палаты с каждой частью создаваемой информационной системы.
Основным требованием к информационной системе Счетной палаты является строгое соблюдение положений Доктрины информационной безопасности Российской Федерации. Для обеспечения требуемого уровня информационной безопасности система должна создаваться только на базе отечественных технологий и систем управления баз данных.
В сложившейся ситуации необходимыми условиями достижения высокой эффективности государственного финансового контроля являются:
- разработка концепции совершенствования государственного финансового контроля на базе новых информационных технологий в соответствии с требованиями и текущим состоянием информационных органов исполнительной власти;
- инвентаризация информационных ресурсов органов исполнительной власти;
- разработка программно-технологических средств и требований Счетной палаты для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций с целью обеспечения доступа к информационным базам;
- создание на основе современных средств вычислительной техники, телекоммуникаций и новых технологий информационной системы Счетной палаты, имеющей доступ ко всем необходимым информационным ресурсам государственных учреждений;
- осуществление многофакторного экспертного анализа накапливаемой и получаемой информации.
В соответствии со ст.22 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" предусмотрено, что все государственные контрольные органы и органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, представлять по её запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.
Однако, сегодня практически ни одно министерство или ведомство не способно обеспечить специалистов Счетной палаты оперативной, достоверной и актуальной информацией.
Создание же собственной информационной системы Счетной палаты позволит специалистам проводить аналитические обобщения государственного масштаба, и благодаря этому диагностировать финансово-экономическое состояние страны, выявлять опасные тенденции и проблемы в бюджетной сфере.
Счетная палата Российской Федерации должна выступить не только главным контролером, но и единым координатором работ по формированию единой информационной политики и единого информационного пространства федеральных органов власти Российской Федерации в области финансового контроля.
В-пятых, Счетная палата как высший орган фи-нансового контроля должна стать главным центром квалифицированной финансовой и правовой экспертизы.
Закон прямо предписывает Счетной палате Российской Федерации осуществлять экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федеральных средств.
Изменение основополагающих принципов деятельности Счетной палаты в обновленных рамках правового поля позволит обрести ей новую форму, получив более высокий статус и подняв свою значимость для российской и мировой общественности.
Успешная централизация контрольно-ревизионной деятельности, которая базируется на принципах гласности, независимости, объективности и оперативности, в конечном итоге создаст благоприятные условия для решения ключевых аспектов безопасности России (экономической, финансовой, инфор-мационной и пр.).
В процессе создания правового и социального государства, когда коренным образом из-меняются взаимоотношения по линии "государство - общество" Счетная пала-та может и должна занять достойное место во всех происходящих процессах.
Обновленная форма Счетной палаты Российской Федерации может потребовать и корректировки самого названия в связи с усилением и расширением ее контрольных функ-ций, например "Контрольно-счетная палата Российской Федерации". Это не только отразит новую государственную идеологию строжайшей оценки целе-сообразности расходования общенародных средств и "прозрачности" данного процесса, но и восстановит историческую справедливость в традиционном на-звании российского учреждения государственного финансового контроля.
Подберезкин А.И. Первый заместитель директора Института системного анализа Счетной палаты, доктор исторических наук, профессор
Коровников А.В. Ответственный секретарь Экспертно-консультативного совета При Председателе Счетной палаты РФ, Доктор юридических наук
