Сергей Кортунов: Реформа ООН и национальные интересы РоссииНазад
Сергей Кортунов: Реформа ООН и национальные интересы России
Одной из коренных проблем мировой политики ХХI века является кризис глобального управления. Ни одна из имеющихся международных организаций, созданных в период после Второй мировой войны, неспособна, как это очевидно уже всем, ответить на качественно новые вызовы и угрозы международной и национальной безопасности. Означает ли это необходимость отбросить старые механизмы в сторону и создать принципиально новые? Или же сделать попытку радикальной реформы существующих механизмов и организаций?
Прежде всего, хотел бы подчеркнуть: нельзя полностью отказываться от старых структур, пусть даже и не очень эффективных. Если не сделать попытки модернизации этих структур, занявшись выстраиванием новых, то это лишь приведет к возрастанию хаоса в международных отношениях. Но что делать?
Традиционно считается, что ООН остается единственной уникальной и универсальной и наиболее легитимной организацией мирового сообщества, обладающей наивысшим моральным авторитетом.
Эта точка зрения, которой неукоснительно придерживался СССР, а затем и Россия, другие крупнейшие страны мира, с некоторых пор, однако, была поставлена под сомнение. Критические голоса стали раздаваться прежде всего в неоконсервативном лагере республиканской партии США после распада СССР, когда Америка почувствовала себя единственной и "незаменимой" сверхдержавой мира, мировым лидером, который перестал нуждаться в "мултилатеральных" процедурах выработки и принятия международно-политических решений, а то и в международном праве вообще. И хотя после очевидных неудач и провалов в Ираке и пробуксовки с помпой разрекламированного плана "демократизации Большого Ближнего Востока" в целом, администрация Дж.Буша была вынуждена вернуться в международно-правовое поле, в том числе и в ООН, критика в адрес этой организации в США весьма распространена и по сей день.
Напомним, что в период холодной войны ООН не смогла выполнить предназначавшейся ей роли "организатора мировой политики" в силу целого комплекса причин, главной из которых была конфронтация между Советским Союзом и Соединенными Штатами. Противостояние двух сверхдержав и возглавляемых ими военно-политических союзов во многом парализовало деятельность основных структур и институтов ООН, подчинило работу других органов идеологическим соображениям. Эффективность Организации Объединённых Наций отнюдь не соответствовала ожиданиям, которые возлагали на новую структуру её создатели.
В результате главные проблемы мировой политики решались по преимуществу вне системы ООН, которая лишь регистрировала происходящие события или выступала как выразитель политической воли одной из соперничающих группировок. Добиваться консенсуса между постоянными членами Совета Безопасности ООН удавалось в большинстве случаев лишь по относительно второстепенным вопросам, а потому ООН зачастую выступала в виде некоего "наименьшего общего знаменателя" мировой политики. Сама возможность существования эффективной универсальной международной организации в расколотом мире подвергалась закономерным сомнениям.
Кроме того, уже в 50-е и 60-е годы, а особенно в последние десятилетия стало очевидным, что основатели ООН, как большинство политиков и генералов вообще, готовились к прошедшей войне, а не к будущим конфликтам; их представления о наиболее вероятных угрозах миру и стабильности оказались, как минимум, неполными. При создании ООН и её институтов никто не задумывался о перспективе деколонизации, о значении экологии в международных отношениях, о возможности многомиллионных стихийных межконтинентальных миграций, о соотношении места государств и негосударственных участников мировой политики, о противодействии международному терроризму, наркоторговле и т. п.
Наконец, с самого начала концепция Объединённых Наций содержала фундаментальное противоречие. С одной стороны, ООН претендовала на универсальный, глобальный характер; с другой стороны, она задумывалась и строилась как организация стран-победительниц во Второй мировой войне. Сам термин "Объединённые Нации", как известно, был заимствован из англо-американской Атлантической Хартии 1941 года и подразумевал нации, объединённые для ведения войны, а не для сохранения мира. Ограничительная трактовка понятия "объединённых наций" нашла недвусмысленное отражение в Уставе ООН, а также в составе и полномочиях её главных органов. И чем дальше отходила в прошлое мировая война, тем менее обоснованным представлялось разделение государств на победителей и побеждённых с соответствующим разграничением их прав и обязанностей.
Увеличение числа государств-членов ООН более чем в три раза означало не только усложнение процесса принятия решений и разбухание бюрократического аппарата Организации. Новые члены, составившие большинство в ООН, имели свои представления о приоритетах ООН, о её оптимальной роли в мировой политике в целом (например, для многих из них вопросы экономического развития оказались гораздо более важными, чем проблемы международной безопасности).
Уже к концу ХХ века архаичный характер многих процедур, традиций и принципов ООН бросался в глаза любому объективному наблюдателю; сам Устав ООН все больше утрачивал связь как с реальностями международных отношений конца ХХ века, так и с рутинной деятельностью органов ООН. Казалось, достаточно лишь одного мощного импульса извне, чтобы начать цепную реакцию неизбежных перемен в Объединенных Нациях. Роль такого импульса, как считают многие политики и эксперты, призван сыграть доклад Генерального секретаря ООН Кофи Аннана "При большей свободе", выпущенного в марте этого года и содержащего вариант реформы ООН, который будет обсуждаться на предстоящей 60-й юбилейной сессии Генеральной Ассамблеи ООН осенью 2005 года.
Конец холодной войны породил многочисленные надежды прежде всего на то, что операции ООН по поддержанию мира приобретут новые масштабы и значение. Успехи миротворческой деятельности Объединённых Наций в конце 80-х #8213; начале 90-х годов были, действительно, впечатляющими: прекращение ирано-иракской войны, урегулирование в Сальвадоре, содействие процессу деколонизации Намибии и выводу кубинских войск из Анголы и т. д. Складывалось впечатление, что ООН и дальше будет двигаться от успеха к успеху в различных регионах мира и что оставшиеся очаги напряженности (Афганистан, Шри-Ланка, Югославия и др.) удастся погасить за два-три года. Тем более что большинство региональных конфликтов нередко рассматривались как рудименты эпохи холодной войны, обреченные самим ходом истории.
В то же время после прекращения советско-американской конфронтации особенно рельефно выявились те недостатки Организации, которые ранее находились на втором плане #8213; её крайняя бюрократизация, некомпетентность многих чиновников, параллелизм в функциях многих структур, неясность перспектив реформы ООН и т. п. Если раньше эти и другие многочисленные проблемы можно было списать как неизбежные издержки холодной войны, то в начале ХХI века, как утверждают сторонники радикальных реформ, неспособность их решения может оказаться для ООН фатальной. Кроме того, Организации Объединенных Наций приходится конкурировать с другими организациями и структурами (как региональными, так и функциональными), претендующими на то, чтобы осуществлять некоторые функции ООН лучше, чем сама ООН. Критики Объединенных Наций не без оснований утверждают, что большинство недостатков ООН, характерных для периода холодной войны, с окончанием этого периода не только не отошли в прошлое, но ещё более усугубились. Аппарат ООН часто уподоблялся государственной бюрократии бывших социалистических стран #8213; по своей инертности, "самодостаточности" и неспособности к обновлению.
Сегодня приходится констатировать, что пока все эти вопросы остаются без решений. За годы после конца холодной войны Организация Объединенных Наций не смогла найти новые организующие принципы для своей деятельности. Например, миротворческие операции ООН последних лет характеризуются бессистемностью и хаотичностью. Организация по-прежнему больше реагирует на кризисы, нежели предотвращает их. Кроме того, избирательный интерес ООН к конфликтам в различных регионах мира дает основания утверждать о наличии в её деятельности двойных стандартов и даже расизма. То же можно сказать и о многих гуманитарных и социально-экономических программах ООН и её специализированных органов. Всё чаще задаётся вопрос о том, существуют ли вообще какие-либо объективные критерии, предопределяющие активность ООН в одних случаях и полное отсутствие активности в других.
К тому же расширение сферы ответственности ООН и увеличение масштаба её операций резко обострили застарелый финансовый кризис Объединенных Наций. Расчеты на перераспределение ресурсов из военных бюджетов национальных государств в бюджет ООН оказались несостоятельными. Более того, некоторые крупные доноры Объединенных Наций, переключившись на решение внутренних проблем, начали сокращать свой финансовый вклад в деятельность Организации. По мнению сторонников перемен, реформы ООН неизбежны хотя бы потому, что без них теперь практически неизбежно её окончательное банкротство.
В связи с этим совершенно логичным выглядит то, что главы МИД России, Индии и КНР в начале июня с.г. высказались за проведение всеобъемлющей реформы ООН, включая Совет Безопасности. К признанию необходимости реформы ООН склоняется в последнее время и администрация США. Консенсус относительно необходимости реформы ООН, однако, рушится, когда речь заходит о конкретных направлениях такой реформы. Так, часть стран, в том числе пятерка постоянных членов Совета Безопасности ООН считает, что реформа организации в первую очередь должна быть направлена на изменение подхода ООН к решению проблем международной безопасности, повышению эффективности гуманитарных миссий и миротворческих операций. Многие другие государства считают, что первоочередной задачей должна стать реформа главного органа ООН #8213; Совета Безопасности. Они предлагают расширить состав СБ с 15 до 25 членов, а постоянных #8213; с 5 до 9. На новые места в постоянные члены СБ претендуют Германия, Япония, Индия, Бразилия, ЮАР, Нигерия и Египет. Кроме того в начале июня с.г. Европарламент принял резолюцию с требованием предоставить место в Совете Безопасности Евросоюзу как таковому, независимо от того, какие дополнительные места получат европейские страны при реформе ООН.
К настоящему времени в этом вопросе в ООН сложилось два лагеря. Наиболее многочисленный составляют Италия, Алжир, Мексика, Канада, Пакистан, Южная Корея, Аргентина, Колумбия, Коста-Рика, Кения, Испания, Турция и некоторые другие развивающиеся страны. Они-то и предлагают расширить состав членов СБ до 25. Причем число постоянных членов СБ останется неизменным. Зато непостоянные члены будут заседать в ООН более нынешних двух лет. Такой расклад устраивает нынешнюю пятерку постоянных членов.
Другой лагерь составляет так называемая "группа четырёх" #8213; Германия, Япония, Индия и Бразилия, которые потребовали для себя места постоянных членов СБ. Квота для непостоянных членов должна увеличиться на четыре места. Однако против такого варианта реформы выступают как постоянные члены СБ, так и многочисленный отряд реформирования ООН по первому варианту.
Наиболее двусмысленную позицию в этом отношении занимает Россия. "Необходимо достижение широкого согласия между странами-участницами ООН по реформе организации. При достижении такого согласия мы готовы поддержать любой вариант расширения. Сейчас такого согласия нет. Необходимо продолжить переговоры по этой теме для сохранения эффективности и легитимности ООН, включая её Совет Безопасности", #8213; заявил в начале июня с.г. глава МИД РФ С.Лавров.
Для нашей страны крайне важен и ещё один аспект реформы ООН. Проблема России состоит в том, как содействовать преобразованиям Объединенных Наций, минимизируя издержки этих преобразований для своего статуса в рамках организации. С одной стороны, Россия не может и не должна выступать как главный тормоз на пути реформ, как лидер консервативного блока в Совете Безопасности. С другой стороны, принимая во внимание нынешние экономические, финансовые и даже военные ресурсы Москвы, нельзя не признать, что привилегированный статус Российской Федерации в рамках ООН никак не соответствует её изменившимся возможностям, а потому любое сколько-нибудь существенное реформирование Объединенных Наций должно, помимо всего прочего, заметно "урезать" роль России в ооновских структурах. Такая перспектива, разумеется, вряд ли отвечает национальным интересам России.
И в этом плане для нас чрезвычайно важен нынешний проект реформы ООН, предложенный Кофи Аннаном. Он представляет собой доклады двух экспертных команд: два варианта от Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам ("Совет мудрецов") и доклад группы экспертов, возглавляемых известным американским экономистом Джефри Саксом. Группа Сакса подготовила скорее рецензию на коллективный продукт "Совета мудрецов", который работал над проектом около года. Сам Кофи Аннан неоднократно встречался с "мудрецами" и очень положительно оценивал их работу, несколько раз замечая, что доклад получился "очень правильным". В итоге проект реформы ООН в целом можно разбить на две большие части предполагаемых преобразований: в бюрократически-административной сфере и операционно-правовой.
В конкретном плане К.Аннан сформулировал следующие предложения:
расширить Совет Безопасности с 15 до 24 членов;
упростить повестку дня Генеральной Ассамблеи ООН;
разработать новые правила, по которым ООН может разрешить применение военной силы;
заменить Комиссию по правам человека на Совет по правам человека;
жестко пресекать злоупотребления со стороны миротворцев ООН;
улучшить координацию работы в области защиты окружающей среды и помощи развивающимся странам.
Поясняя название своего доклада, К.Аннан заметил что выражение "при большей свободе" следует трактовать широко: "Вы можете быть действительно свободными лишь в том случае, если вам не грозят война и насилие и если ваши основные права и чувство достоинства защищены законом. Права человека, развитие и безопасность взаимосвязаны и обеспечивают условия большей свободы. Они также образуют три основных элемента платформы ООН, которые сегодня, безусловно, могут быть притягательными для всех #8213; ясные и понятные цели, которые, несомненно, важны для простых людей, будь они жителями Лондона или Нью-Йорка, опасающимися ещё одного террористического нападения, или жителями трущоб или деревень в Латинской Америке или Африке, где голод, болезни, опустынивание и гражданские конфликты представляются более вероятной угрозой".
Генеральный секретарь ООН призвал принять антитеррористическую конвенцию, которая бы определила терроризм как любой акт, "цель которого убийство или нанесение серьезных телесных повреждений мирным жителям и гражданским лицам" для запугивания сообщества, правительств или международных организаций. Аннан хочет, чтобы конвенция была принята в этом году. "ООН должна демонстрировать нулевую терпимость к терроризму любого рода, какими бы ни были его причины",#8213; заявил Генсек ООН.
Если рассматривать проблему реформ ООН с точки зрения бытовой прагматики, полагает директор Информационного центра ООН в Москве А.Горелик, то обнаружится, что в структуре ООН не так много фундаментальных вещей, которые подлежат реформированию. Есть определенные институты, которые нельзя подвергать серьезным переменам (должность Генсека ООН, общая административная структура и т.д). Исходя из этого, Генсек предложил центральную схему для всех дальнейших обсуждений реформы ООН, которую можно назвать триадой Аннана. её можно представить в виде взаимосвязанной конструкции приблизительно таким образом: развитие - безопасность - права человека. Чаша весов может клониться от одной к другой из этих частей, но сама она должна оставаться неизменной. Таков смысл будущего компромисса, который предложил Кофи Аннан. Разумеется, эта триада будет обсуждаться очень серьезно, поскольку она является всего лишь прототипом будущего баланса интересов. Развивающиеся страны (условно - государства бедного Юга) больше заинтересованы в реализации программ, связанных с проблемами развития, что предполагает повышение внимания международного сообщества к целям достижения приемлемого уровня экономического благополучия в этих странах. Развитые державы (богатый Север) больше интересует вопросы повышения ресурсного обеспечения программ безопасности. Совмещение интересов всех стран в проекте Аннана должно происходить в вопросах, касающихся прав человека. Эта проблематика в одинаковой степени затрагивает всех, поэтому и развитым государствам, и "третьему миру" придется пойти на какой-то компромисс и пожертвовать определенными амбициями.
...Вопросы миротворческой деятельности ООН, использования ею экономических и иных санкций, #8213; пожалуй, главные, но в данном случае оставим их за скобками. В конечном счете, они являются частью более общего вопроса #8213; о перспективах реформы Объединенных Наций. В принципиальном плане эффективность ООН #8213; в том числе в урегулировании конфликтов и создании возможностей для интеграции России и других постсоветских государств Евразии в новую систему мировой политики #8213; зависит прежде всего от способности этой организации к пересмотру своего Устава при сохранении принципов, на которых она была основана в 1945 г.
По всей видимости, реформы ООН должны начаться с более четкого определения полномочий Генерального секретаря. До нынешнего момента эти полномочия, объем и приоритеты деятельности Генерального секретаря достаточно произвольно определялись теми лицами, которые этот пост занимали. Одни из них делали больший акцент на адми-нистративных функциях по руководству самой ООН и координации деятельности её специализированных агентств, другие активнее занимались посредничеством в международных конфликтах, третьи уделяли основное внимание пропаганде идей ООН и мирового федерализма. Устав ООН характеризует Генерального секретаря как высшее административное лицо ООН, но статья 99, очерчивающая его полномочия, страдает отсутствием чёт-ких формулировок.
Важно также максимально ограничить число политически назначенцев среди бюрократов ООН среднего и низшего уровня. Хотя в процессе подбора высших чиновников политические соображения неизбежно будут учитываться, эта практика совершенно не обязательно должна распространяться на все категории служащих Объединенных Наций. Нынешняя система квот и разнарядок, когда каждая страна или группа стран стремятся во что бы то ни стало заполнить максимальное число доступных позиций на любом уровне, приводит к снижению профессионализма и формированию "национальных мафий" внутри аппарата Объединенных Наций. Квалификация, мобильность и работоспособность российских экспертов и специалистов во многих областях были бы гарантией того, что Россия не только не проиграла бы, но и существенно выиграла от отмены системы национальных квот.
В более широком плане принципиальным остается вопрос о соотношении полномочий Генерального секретаря и Совета Безопасности ООН. Как несложно догадаться, большинство предложений, исходящих от ооновской бюрократии, предполагают то или иное расширение функций Генерального секретаря за счет СБ. Например, предлагается "в целях повышения эффективности" передать контроль над Военно-Штабным Комитетом Секретариату, поручить Генеральному секретарю функции сбора и анализа разведывательной информации по поручению Совета Безопасности и т. п.
Разумеется, новые полномочия Генерального секретаря могли бы повысить если не эффективность, то, по крайней мере, оперативность работы ООН. Но без глубоких реформ самого Секретариата сосредоточение власти в руках одного человека на деле означало бы делегирование этой власти от Совета Безопасности к анонимной чиновничьей пирамиде ООН с мало предсказуемыми последствиями такого шага.
Существенным преобразованиям должна подвергнуться и Генеральная Ассамблея ООН. В настоящее время её основная роль состоит в том, чтобы выражать мировое общественное мнение по различным вопросам в форме соответствующих резолюций, а также в том, чтобы способствовать неформальным дискуссиям руководителей государств и их министров иностранных дел. Сессии Генеральной Ассамблеи позволяют отдельным государствам привлекать внимание международного сообщества к забытым или замалчиваемым проблемам. Но способности Генеральной Ассамблеи принимать действенные решения сегодня крайне ограничены.
Большое внимание в плане реформы ООН уделяется перспективам развития Международного суда в Гааге. Согласно Уставу ООН (статьи 7 и 92) Международный суд является основным судебным органом ООН, наделенным полномочиями не только консультировать другие органы по правовым вопросам, но и решать споры между государствами. В последние годы число споров, переданных на рассмотрение Международного суда, значительно выросло, однако в большинстве случаев речь идет об относительно малосущественных территориальных спорах, касающихся преимущественно территориального шельфа (Сальвадор #8213; Гондурас, Дания #8213; Норвегия, Гвинея-Биссау #8213; Сенегал, Катар #8213; Бахрейн и т. д.). Авторитет Международного суда серьёзно подрывается категорическим отказом США признавать его легитимность.
Возможно, одним из нововведений станет принцип исключения из ООН. Это вполне допустимая вещь с точки зрения новейших тенденций развития международного права и новых задач ООН.
Без сомнения, наиболее деликатным и сложным вопросом реформы Организации Объединённых Наций остается перспектива эволюции Совета Безопасности ООН. Совет является единственным органом ООН, решения которого обязательны для всех членов Организации (в соответствии со статьей 25 Устава ООН). Он действует от имени всех государств-членов (статья 23) и должен в максимальной степени учитывать их совокупное мнение. Между тем на протяжении всего времени существования ООН СБ оставался весьма элитарной структурой, к тому же мало склонной к каким бы то ни было изменениям в своей работе. Можно, конечно, утверждать, что подобный консерватизм СБ стал необходимым условием сохранения ООН в период холодной войны, не позволив расколоть Организацию на противостоящие друг другу политические блоки. Тем не менее, чем дальше мир уходит от Ялтинско-Потсдамской системы, тем более архаичным выглядит СБ в его нынешнем виде.
Большинство существующих предложений реформирования Совета Безопасности ООН можно свести к двум группам: во-первых, различные идеи, касающиеся повышения эффективности работы Совета, и во-вторых, предложения об изменении состава СБ.
Другим вопросом, от решения которого в значительной степени зависит эффективность работы СБ, остается вопрос об активизации Военно-Штабного Комитета. Предложений на этот счет было выдвинуто очень много, особенно в последние годы. Они касаются и расширения ВШК (напомним, что сегодня в него входят только представители пяти постоянных членов СБ), и более четкого формулирования его функций (например, предлагается, чтобы ВШК определял стратегию вовлеченности ООН в те или иные конфликты, в то время как оперативный контроль над действиями сил ООН оставался бы в руках стран, выделяющих свои воинские контингенты).
Разумеется, из всех вопросов, связанных с реформами СБ, наибольшее внимание привлекает перспектива изменения численного состава Совета. Этот аспект преобразований стал предметом весьма оживленных дискуссий как в самой ООН, так и за её пределами.
В целом можно констатировать наличие достаточно широкого консенсуса по вопросу о том, что в принципе состав Совета Безопасности ООН должен быть расширен. Во-первых, дополнительные члены СБ должны придать его решениям больше легитимности, поскольку в этих решениях позиции мирового сообщества будут представлены более полно. Во-вторых, более широкий состав Совета позволил бы сделать его решения более сбалансированными, избежать поспешности и ошибок, свойственных более узкой группе участников. В-третьих, новые члены Совета Безопасности могли бы привнести и дополнительные ресурсы для его эффективной деятельности #8213; как финансовые, так и материально-технические. Наконец, расширение Совета Безопасности означало бы преодоление прошлого ООН как организации стран-победительниц во Второй мировой войне, превращение ООН в действительно универсальную международную организацию. Однако в процессе расширения Совбеза его основным участникам придется учитывать интересы крупных региональных держав (например, растущая оппозиция против Японии в странах Южной Азии, протесты Пакистана против членства Индии, Италии - против членства Германии и т.д.). Здесь придется предпринимать очень значительные попытки соблюсти региональный баланс.
Как известно, сегодня в состав СБ входят пять постоянных и десять непостоянных членов. Некоторые предложения предполагают расширение каждой категории (при возможном сохранении существующей пропорции между постоянными и непостоянными членами СБ). Однако большая часть предложений затрагивает и сами эти категории, предлагая либо модифицировать их, либо дополнить некоторыми другими. Все эти предложения, в конечном счете, предполагают поиск какого-то компромисса между требованиями эффективности и стремлением к демократизации. Кроме того, они стремятся по возможности учесть интересы нынешних постоянных членов СБ при одновременном понимании неизбежности относительно снижения статуса этих членов в случае расширения Совета.
Интересно, что по вопросу реформирования СБ ООН Кофи Аннан умышленно не стал предлагать дополнительных мер, альтернативных идеям, изложенным в докладе "Совета мудрецов". В вопросе по структуре Совбеза первый вариант доклада "Совета мудрецов" предполагает сохранение права вето для его новых постоянных членов, второй этого не предусматривает. Главное все-таки, по мысли Аннана заключается совсем не в этом. Важен новый принцип расширения представительства стран в Совбезе, который на данный момент уже перестает соответствовать мировым реалиям. При этом Генсек дал понять, что его устраивает любой вариант. Как справедливо считает А.Горелик, проблема с правом вето при этом не должна кого-то отпугивать от реформ. Проблема права вето сегодня - скорее вопрос символа и статуса, чем реального функционирования СБ ООН. "Пятерка" при этом все равно сохраняет его за собой, и основной силовой расклад остается прежним, будут ли этим правом обладать 5 государств или 7 или ещё больше.
Между тем позиции "пятерки" по кандидатурам новых членов СБ (Германии, Японии, Бразилии, Индии, ЮАР и Египту) пока, однако, весьма различны. Наиболее непримиримую позицию занимает Китай, категорически возражающий против принятия в состав постоянных членов Японии. Этому, в частности, способствует разразившийся в последнее время кризис японо-китайских отношений, непосредственным поводом для которого стал пересмотр Японией истории этих отношений. Утвержденные властями учебники фактически отрицают факт вторжения японской армии в соседнюю страну, называя его "вступлением", а уничтожение в 1937 году 300 тысяч мирных жителей в Нанкине #8213; "инцидентом". В знак протеста по всей территории Китая прокатилась волна митингов и беспорядков, сопровождавшаяся погромами тысяч японских объектов #8213; от магазинов и офисов частных компаний, японских автомобилей до зданий посольства и консульств Японии. Официально же Китай заявил, что на дополнительные места постоянных членов Совета Безопасности могут претендовать лишь страны, "ответственно относящиеся к истории", в разряд которых Япония, по мнению Пекина, не попадает.
Недавно руководство КНР выступило с заявлением, в котором категорически заявило свой протест по поводу расширения этого органа за счет не только Японии, но и ФРГ. Китай ясно дал понять, что он желает, чтобы все государства-члены ООН пришли к полному согласию относительно плана расширения СБ, поэтому "нет необходимости сковывать себя временными рамками". Китай выступает за то, чтобы реформа ООН осуществлялась на основе демократических консультаций и консенсуса между всеми странами. Китай будет голосовать против проекта реформы Совета Безопасности ООН, предложенного четырьмя странами #8213; Японией, Германией, Бразилией и Индией. Как заявил представитель Китая, голосование по предложенному проекту "может подорвать единство среди членов ООН". "Китай придает важное значение проведению демократических консультаций среди всех членов ООН и рассчитывает на достижение консенсуса в вопросе реформы ООН", #8213; подчеркнул он. В Пекине выступают против того, чтобы реформа ООН заключалась лишь в увеличении числа членов Совета Безопасности. "Эта реформа, вне зависимости от проекта, должна повысить авторитет и эффективность ООН, увеличить представительность в организации развивающихся государств", #8213; добавил представитель Китая. По его словам, реформа ООН также должна предоставить возможность небольшим странам играть большую роль на международной арене.
Возражая против принятия в Совет Безопасности ФРГ и Японии, Китай по существу блокирует реформу ООН. Ведь эти государства, выступившие агрессорами во Второй Мировой войне, по экономическим и социальным показателям давно принадлежат к группе наиболее высокоразвитых стран мира, занимают высокое положение в крупнейших международных структурах, таких, как Евросоюз, НАТО, ВТО, "большая восьмерка" и т.д. Стремление их к тому, чтобы официально стать политическими "локомотивами" на международной арене, понятно. Дебаты вокруг этого ведутся уже более 10 лет. Германия и Япония все настойчивее требуют предоставления членства в Совбезе ООН, объясняя это тем, что после Соединенных Штатов они являются основными финансовыми донорами этой организации (напомним, что четверть общих средств, отпускаемых на содержание ООН, приходится на долю США, которая больше вложений таких стран, как Франция, Россия, Германия, Китай и Канада вместе взятых, не считая расходов на финансирование миротворческих контингентов, за которые США платит около 30%). В то же время конгресс США уже инициировал законопроект по сокращению американских ассигнований для ООН.
Несомненно, предоставление Японии и ФРГ статуса постоянного члена СБ ООН станет символом прощания со стереотипами Второй Мировой войны. Новые государства в Совета Безопасности, безусловно, укрепят тенденцию к формированию многополярного мира. Все это может привести к возникновению качественно новой ситуации в системе международных отношений. В надежде на это Россия и поддерживает идею расширения числа постоянных членов Совета Безопасности и одновременно выступает за предоставление им права вето. Только в этом случае, по мнению Москвы, можно было бы добиться повышения авторитета обновленного Совета Безопасности при рассмотрении им наиболее актуальных и сложных проблем современности.
Что же касается Соединенных Штатов, то их не устраивает проект ООН как потенциального мирового правительства, с мнением которого американским стратегам нужно было бы как-то считаться. Патриарх неоконсерватизма Ирвинг Кристол в своем известном меморандуме 2003 г. "Неоконсервативное убеждение" писал о том, что "мировое правительство - это ужасная идея, так как она может привести к мировой тирании. К международным институтам, которые придают особое значение основному мировому правительству, следует относиться с большим подозрением". Как бы вторя Кристолу, "теневой лидер" неконсервативной сети, бывший председатель Совета по оборонной политике Ричард Перл, сразу после начала боевых действий против Ирака, провозгласил, что падение Саддама утащит за собой в могилу и пагубную фантазию о возможности ООН стать основой нового международного порядка.
Однако эти антиооновские высказывания не должны вводить в заблуждение: на самом деле США отвергают не международные институты как таковые, но именно существующий мировой порядок, в котором формально одинаковое право голоса имеют государства с разным политическим строем - демократические Соединенные Штаты и коммунистический Китай. В своей ранней книге "Конец истории и последний человек", Фрэнсис Фукуяма недвусмысленно высказался по поводу несоответствия нынешних международных политических институтов кантовским замыслам "всемирной федерации": "Хартия Объединенных Наций опустила все упоминания о "свободных нациях" ради более слабого принципа "суверенного равенства всех её членов"". Иначе говоря, она не связала факт международного признания суверенитета государства с его либерально-демократической трансформацией. Но "если попытаться создать Лигу Наций согласно предписаниям Канта, избавленную от недостатков прежних международных организаций, - фантазировал в 1992 г. автор "Конца истории", - то ясно, что получится что-то больше похожее на НАТО, чем на ООН - то есть Лига по-настоящему свободных государств, собранных воедино общей приверженностью к либеральным принципам". "Что-то больше похожее на НАТО" они и будут пытаться сейчас создать1. При этом, однако, подобная "Лига свободных государств", по замыслу Вашингтона, означает одну свободу #8213; свободу подчинения самому Вашингтону. США дают понять, что они не допустят раскола "атлантической солидарности", подобного тому, который произошёл в 2003 году после военной интервенции США и Великобритании в Ираке.
В этом свете становится понятным, почему США ещё "не принимали решения" по поводу того, какую, кроме Японии, страну они готовы поддержать в борьбе за место постоянного члена Совета Безопасности ООН. Об этом заявила госсекретарь США Кондолиза Райс, комментируя распространённый Германией, Японией, Бразилией и Индией проект резолюции, в котором "группа четырёх" отказалась от своего первоначального требования о наделении правом вето новых постоянных членов Совбеза в случае, если Генассамблея поддержит их вариант расширения этого органа ООН.
Так что до сих пор прикрытое официальной вежливостью нежелание США видеть Германию за столом постоянных членов СБ всплыло наружу. Слишком сильна неприязнь президента Буша к канцлеру Шредеру, который был в арьергарде европейской оппозиции по вопросу войны в Ираке.
В этих условиях Франция стала первым и пока единственным постоянным членом СБ, не только поддержавшим "четвёрку", но и подписавшим проект соответствующей резолюции, которая будет внесена на рассмотрение ООН. Пекин оценил проект как "незрелый" и способный "пустить под откос процесс реформы Совета Безопасности". Позиция России остается нейтральной. Как заявил Сергей Лавров, "при достижении широкого согласия мы были бы готовы поддержать практически любой вариант расширения Совета Безопасности". Однако представляется сомнительным, что при таком различии позиций стороны смогут договориться. Россию волнует та роль, которую ООН в принципе должна играть в мире. В Пекине тоже уверены, что главная цель реформ ООН #8213; это усиление её "авторитета и эффективности", а не удовлетворение амбиций отдельных стран. И принципиальное значение имеют "такие положения, как суверенитет и равенство, невмешательство во внутренние дела, мирное решение конфликтов и углубление международного сотрудничества".
Принципиальные разногласия среди постоянных членов Совета Безопасности делают на сегодняшний день расширение СБ неразрешимой проблемой.
Как отмечалось выше, вопрос о реформах ООН #8213; весьма сложный и болезненный для России. Какие реформы ни предлагались бы, все они так или иначе будут рикошетом бить по российскому, пока ещё привилегированному статусу в рамках Организации. Реальная включенность России в мировые политические, экономические, информационные и технологические связи и способность оказывать конструктивное воздействие на процессы в международных отношениях не может оправдать сохранение особой роли России в новой, реформированной системе ООН. Этот фундаментальный факт нельзя скрыть или закамуфлировать никакими хитроумными проектами перестройки ООН.
Что же касается Соединенных Штатов, то поначалу ошеломляющий успех возглавляемой Вашингтоном коалиции в войне против Ирака в 1990-1991 гг. и в 2003 г., успех, на который мало кто рассчитывал даже в Пентагоне, заметно снизил интерес Белого дома к идеям радикальной реформы ООН. В США возобладала точка зрения, что роль ООН может быть ограничена одобрением тех акций, которые Америка (при поддержке своих союзников) готова проводить самостоятельно. Кроме того, в ведение Объединенных Наций предполагалось передать те проблемы, которые не затрагивают непосредственно жизненные интересы США. Однако "ковбойский" энтузиазм неоконсерваторов существенно изменился после того, как они застряли в 2003-2004 гг. в Ираке. После перевыборов Дж. Буша республиканцы пересмотрели свои прежние "унитаралистские" подходы к внешней политике. И сегодня они пытаются вновь вернуться в международно-правовое поле, поставив ООН на службу своим национальным интересам. Сегодня американцы переходят от игнорирования к конструированию международного права.
Теоретически ослабление позиций Москвы и Вашингтона в системе Организации Объединенных Наций могло бы привести к тому, что инициативу реформаторства ООН возьмут в свои руки другие государства. Освобожденные от оков жесткой биполярной системы, они смогут, наконец, продемонстрировать свои новые возможности и новую ответственность перед историей. Однако пока такое предположение выглядит достаточно гипотетическим. Ждать мощных обновляющих импульсов со стороны Западной Европы сегодня вряд ли реально. Прежде всего потому, что для европейцев главным приоритетом был и остается процесс региональной экономической и политической интеграции. Кроме того, главные потенциальные реформаторы ООН в Европе #8213; Великобритания, Франция и Германия имеют каждый свои основания для консерватизма и осторожности в этом вопросе. Для Франции и Великобритании дилемма реформ ООН в сущности мало отличается от российской дилеммы: любые сколько-нибудь существенные преобразования основных ооновских структур неизбежно должны привести к снижению статуса Лондона и Парижа в иерархии ООН, поскольку их нынешний статус уже не отвечает новому соотношению сил в мире.
Трудно ожидать, что пассивностью европейцев воспользуются страны Восточной Азии. Что касается Китая, то он и так является постоянным членом Совета Безопасности, а к миротворческой деятельности ООН в Пекине всегда относились, как минимум, скептически. Кроме того, достаточно очевидно, что Китай вступает в период внутриполитической нестабильности, усиления центробежных тенденций, когда внешнеполитическая активность крайне маловероятна. Япония находится в лучшем положении для продвижения идей реформы ООН (если, конечно, не считать затянувшегося экономического и политического кризиса Японии). Но политическая элита в Токио, насколько можно судить, пока ещё не готова взять на себя не только задачу перестройки Объединенных Наций, но даже решение вопроса о новой роли самой Японии в мировой политике. Складывается впечатление, что формальный статус великой державы не относится к числу японских внешнеполитических приоритетов.
Поскольку же политическая воля и материальные ресурсы, необходимые для радикальной реформы ООН, в настоящее время отсутствуют, логично предположить более или менее последовательную эволюцию Организации, её приспособление к меняющимся условиям, новым возможностям и новым ограничителям. Например, уже сегодня ясно, что ООН не сможет принципиально расширить масштабы своей миротворческой деятельности #8213; на это просто нет необходимых финансовых средств. Ясно также, что планы Секретариата жестко подчинить себе специализированные органы ООН не будут осуществлены, поскольку эти органы становятся финансово все более независимыми от Секретариата. Представляется более чем вероятным, что многие проблемы ООН будет делегировать региональным организациям, а также временным коалициям государств, создаваемым для решения тех или иных проблем. Наконец, вполне возможно, что в будущем произойдет постепенное размывание полномочий Совета Безопасности при формальном сохранении его нынешних функций; часть его нынешних полномочий будет де-факто узурпирована Секретариатом, часть #8213; передана Генеральной Ассамблее, а часть перейдёт в компетенцию специализированных органов ООН.
В обозримом будущем крайне маловероятно формирование классической системы коллективной безопасности в рамках ООН2. О "коллективной безопасности" в системе ООН можно говорить лишь с большими оговорками #8213; реакция Объединенных Наций на международные кризисы и нарушения мира была, остается и останется выборочной и не всегда предсказуемой.
Задача российской дипломатии, по всей видимости, должна заключаться в том, чтобы в максимальной степени использовать те весьма ограниченные возможности, которыми ООН будет располагать в ближайшем будущем. Что же касается действительно радикальной реформы Организации Объединенных Наций, то, по всей видимости, тот вопрос приобретет практический характер не ранее чем через десять-пятнадцать лет. К этому времени можно ожидать завершения очередного "передела мира" между ведущими державами, политического (а может быть, и военного) самоутверждения новых "центров силы" в международных отношениях, что потребует фиксации новых правил игры на мировой арене. Тогда идеи коренного преобразования ООН получат новый мощный импульс.
Если к 2010-2015 годам Россия сумеет преодолеть свои тяжёлые экономические и политические проблемы, если она сумеет консолидировать вокруг себя большую часть постсоветского пространства, если у власти в Москве будет находиться в целом либеральный режим, то роль России в реформе Организации Объединённых Наций на новом витке истории может оказаться весьма существенной. Если же вышеперечисленные условия не будут выполнены, России останется только наблюдать со стороны историческую трансформацию ООН, как и мировой политики в целом.
Примечания:
1 Там же.
2Под "классической" здесь подразумевается вильсоновская модель, предполагающая наличие коллективного механизма военного принуждения, автоматически реагирующего на любую агрессию в отношении любого члена системы.
