Андрей Яцкин: Стабильная, профессиональная и консервативная верхняя палата - залог качественной законодательной работы парламента в целомНазад
Андрей Яцкин: Стабильная, профессиональная и консервативная верхняя палата - залог качественной законодательной работы парламента в целом
Полномочный представитель правительства в Совете Федерации Андрей Яцкин дал интервью информационному агентству `Интерфакс`
Андрей Владимирович, Вы работаете в Совете Федерации почти полтора года и наверняка у Вас сложилось свое мнение о деятельности сенаторов и палаты в целом?
- У Совета Федерации как палаты, представляющей регионы, свой стиль и ритм работы, отличный от деятельности Государственной Думы. Это обусловлено в первую очередь компетенцией палаты, предусмотренной Конституцией, а также особым порядком формирования палаты. На сегодняшний день, члены Совета Федерации это люди с самым разным жизненным опытом и багажом знаний. Стараюсь познакомиться с каждым, но есть объективные препятствия. С одной стороны сенаторов все-таки 178 и люди, как правило, занятые, часто бывают в своих регионах. С другой стороны объективно существует ротация членов Совета Федерации в связи с цикличностью региональных выборов. Например, с того момента, как мне поручено работать с палатой поменялось 75 сенаторов, из них 35 подтвердили свои полномочия вновь. Практически за полтора года более 40 процентов палаты было ротировано.
Отсутствие опыта парламентской работы, законотворческой деятельности, естественно, сказывается на качестве работы сенаторского корпуса в целом. Новым членам Совета федерации требуется время, для того чтобы войти в курс дела, определится в каком комитете или комиссии работать. Отчасти разрешить сложившуюся ситуацию позволила прошлогодняя инициатива Совета Федерации, касающаяся сроков избрания или назначения своих представителей законодательными и исполнительными органами регионов.
Как Вы оцениваете законотворческую активность верхней палаты?
- Качество принятого закона независимо от того, кто является автором, может быть оценено только с учетом практики его применения, и, в конечном счете, определяется гражданами. Этому вопросу посвящают научно-практические конференции, а не отдельное интервью. Совет Федерации, в частности, предметно занимается этой проблемой. Вы помните, в текущем году был подготовлен большой аналитический доклад о состоянии законодательства в нашей стране.
Теперь, что касается непосредственно статистики законотворческой активности палаты. С момента работы Государственной Думы четвертого созыва, то есть с января 2004 года, Советом Федерации, группой членов Совета Федерации, отдельными членами Совета Федерации, а также сенаторами совместно с другими субъектами права законодательной инициативы внесено около 100 законопроектов. Из них, на сегодняшний день, силу закона обрели лишь 10. Десять процентов принятых законов это неплохой результат по сравнению с другими субъектами права законодательной инициативы. Однако учитывая высокий конституционный статус Совета Федерации полагаю, что такой процент должен быть гораздо выше. Думаю, что каждая инициатива, подготовленная в стенах здания на Большой Дмитровке 26, должна быть не эмоциональным порывом, сиюминутной реакцией, а продуманным, взвешенным продуктом и обязательно финансово просчитанным и обеспеченным. Порой законопроекты сенаторов направляются в Госдуму без соответствующего финансово-экономического обоснования, заключения или отзыва правительства. Бывает, когда правительство задерживает свою позицию по законопроектам.
Совершенствуем деятельность нашей законопроектной комиссии. Именно в рамках этого механизма координируется вся работа по законодательным инициативам. Члены Совета Федерации могут лично принять участие в заседании комиссии, понимать, как формируется позиция правительства по их инициативам. Мы приветствуем такое взаимодействие. Убежден, что сенаторы должны не просто ограничиваться только внесением законопроекта, а сопровождать его и в думе, и в правительстве. Таких сенаторов, которые `опекают` - ведут свою законодательную инициативу от `а` до `я`, немного, но они есть. Логика законотворческой активности одна и она определяется простой формулой - пусть будет всего десять законопроектов, но девять из них пусть будет принято.
Есть еще один показатель, по которому можно оценить глубину проработки вопросов в верхней палате. В соответствии с Конституцией Совет Федерации имеет право отклонить принятый Государственной думой закон. Так вот в период моей работы с Советом Федерации таких законов было 10. Результатом разрешения возникших разногласий между палатами становится решение согласительной комиссии создаваемой обеими палатами парламента. Справедливости ради, надо отметить - такой факт, что сенаторы активно работают в рамках согласительных комиссий по законопроектам, на которые накладывают вето. Считаю, что ситуации, когда нижняя палата преодолевает вето Совета Федерации, должны быть минимизированы. Примечательно, что все 10 законов, отклоненных Советом Федерации, были доработаны в рамках согласительных комиссий, то есть сенаторам удавалось убедить депутатов не только в обоснованности отклонения законопроекта, но и, что немаловажно, в необходимости его доработки.
Как строится законопроектная работа Правительства и каков перечень приоритетов правительства по законодательной работе на осеннюю сессию парламента?
- Законопроектная работа правительства строится ежегодно на плановой основе. В нынешнем году в плане законопроектных работ в пяти разделах числится 57 инициатив. Из них внесено в Думу около половины. Кроме того, в палаты Федерального Собрания в начале сессии направляется перечень первоочередных проектов федеральных законов, которые правительство предлагает рассмотреть в приоритетном порядке. Например, в перечне приоритетов на эту осень 24 законопроекта. Это не только проект бюджета на 2006 год, или проект закона о недрах, это проекты лесного и водного кодексов, проект закона о совершенствовании налогового администрирования. Живой интерес вызывает проект закона о защите конкуренции.
Ко всем перечисленным законам сенаторами подготовлены поправки. А для работы с `ресурсными` законопроектами создана специальная рабочая группа. Острые дискуссии развернулись вокруг закона о недрах. Головное министерство природных ресурсов занимает жесткую позицию относительно возможности участия субъектов в управлении недрами. Парламентарии предъявляют претензии не только по ключевому для регионов вопросу расширению собственных полномочий субъектов в этой сфере. Их интересует возможности регионов по разработке и реализации госпрограмм по геологическому изучению недр, согласование пользования недрами с целью разведки и добычи полезных ископаемых, а также передача в ведение регионов подземных вод, добываемых малыми водозаборами, и ряд других содержательных вопросов. Тяжело проходит обсуждение норм лесного и водного кодексов. Камнем преткновения также становятся полномочия федерального центра и регионов по распоряжению водными и лесными ресурсами. На принятие окончательного решения влияют вопросы, по которым правительство только вырабатывает принципиальные подходы. В частности процедура и критерии отнесения полезных ископаемых, объектов водного или лесного фондов к категории стратегических, а соответственно доступа иностранцев к разработке отечественных ресурсов.
Не скрою, есть проблемы при обсуждении этих правительственных законопроектов. У федеральных ведомств есть стойкое убеждение, что ключевые вопросы должны находиться в федеральной компетенции. Представители регионов естественно стремятся, чтобы часть полномочий по использованию, охране и воспроизводству лесных, водных, иных природных ресурсов находилась в их ведении. Полагаю, что на эти и другие вопросы мы сможем ответить в рамках подготовки и принятия законопроекта о совершенствовании разграничения полномочий, подготовленного во исполнение поручения президента.
Кстати, а когда ожидается внесение этого закона в парламент, и о расширении каких конкретно полномочий, передаваемых на региональный уровень, идет речь?
- Правительство уже направило этот законопроект в Думу. Законопроект состоит из 75 страниц машинописного текста, вносит изменения в более чем 30 действующих федеральных законов. По законопроекту расширение региональных полномочий происходит в области охраны объектов культурного наследия, осуществления государственного регулирования цен и тарифов, государственного экологического контроля и по ряду других вопросов.
Ключевая задача, которая решалась правительством, заключалась в следующем: какие полномочия сделать собственными полномочиями субъекта федерации, то есть, когда федеральный центр полностью передает регионам и функцию правового регулирования полномочий и перераспределяет в пользу субъектов доходные источники для их финансирования. Другой вариант решения, когда правовое регулирование полномочий остается на федеральном уровне, а исполнение таких полномочий передается `делегируется` на уровень субъекта федерации или даже муниципального образования. В этом случае федерация из федерального бюджета перечисляет в региональный бюджет субвенцию, просчитанную по определенной формуле. Одновременно федерация сохраняет за собой контрольную функцию за полнотой и качеством исполнения делегированного полномочия.
На мой взгляд такой принцип был бы наиболее оптимальным. По некоторым полномочиям особенно в социальной сфере, законопроектом предусматривается соисполнение, софинансирование. То есть, когда полномочие финансируется как федеральным бюджетом, так и региональным бюджетом. Уже сейчас можно предположить, что наш законопроект ждет непростое обсуждение в палатах парламента. Одни регионы мощные будут настаивать на увеличении числа собственных полномочий, другие будут проявлять заинтересованность только в отношении конкретных природных ресурсов, находящихся на их территории. Допускаю, что регионы-доноры могут взвалить на свои плечи большее количество вопросов, в отличие от тех субъектов, у которых до 80 процентов бюджет составляет финансовая помощь, получаемая из федерального центра. Полагаю, мы не вправе подходить выборочно к этой проблеме и давать одним субъектам широкие полномочия, а другим нет. Если выработан единый принцип о передаче 20 или 50 полномочий, то всем регионам без исключения по одинаковой процедуре и правилам. Несмотря на непростой характер и содержание этого законопроекта. Мы готовы к работе на ним вместе с Федеральным собранием, готовы воспринимать любые аргументированные предложения. Хотел бы подтвердить, что правительство заинтересовано, чтобы члены Совета Федерации более активно подключались к работе над этим и другими правительственными законопроектами на самых ранних стадиях их рассмотрения. С тем чтобы их замечания, предложения могли бы быть детально рассмотрены и по возможности учтены еще в Государственной Думе.
Как Вы относитесь к идее спикера Совета Федерации Сергея Миронова по поводу того, чтобы раз в год главы субъектов принимали участие в верхней палате при обсуждении проекта бюджета на будущий год?
- Мне известна эта инициатива, но пока не имею реального представления, как будет реализована на практике эта идея. Простым приглашением глав регионов на пленарное заседание, где будет обсуждаться проект федерального бюджета на очередной год, видимо, не ограничиться. Руководители регионов обязательно выскажутся относительно бюджета. Однако для сенаторов, чей голос имеет решающее значение при голосовании по проекту бюджета, эти выступления будут носить лишь рекомендательный характер.
Допускаю, что в случае несогласия губернаторов с некоторыми нормами проекта бюджета, особенно с положениями, касающимися межбюджетных отношений, критические выступления руководителей регионов могут смотивировать членов верхней палаты воздержаться от одобрения федерального бюджета. В любом случае надо внимательно посмотреть как соотносятся эти предложения с Бюджетным кодексом.
Немало говорится о необходимости изменения нынешнего порядка формирования верхней палаты. Губернаторы, судя по их высказываниям, хотели бы вернуться сюда снова. Это на Ваш взгляд возможно?
- Палата уже формировалась по такому принципу, когда губернаторы представляли в Совете Федерации свои регионы. Оценки такого представительства были различны от превосходных до негативных. У меня сложилось определенное представление о деятельности руководителя региона, бывая в командировках в субъектах федерации. Это труд колоссальной сложности. Объем решаемых задач для неподготовленного человека просто невообразим. И что самое важное, каждая из этих задач связана с оказанием различного рода государственных услуг гражданам - жителям городов и поселков, проживающих на конкретной территории. Если губернатор, глава республики серьезно с отдачей сил относится к выполнению своих обязанностей, то отвлекаться на профессиональную законотворческую работу в Совете Федерации у него просто не будет оставаться времени. Поэтому решение о нынешнем порядке формирования палаты было абсолютно взвешенным.
Вы знаете, что существуют различные мнения по порядку формирования палаты, периодически они публикуются в средствах массовой информации. Полагаю, решение по этому вопросу должно что называется `созреть` эволюционным путем. Возможно, в перспективе будет предложен какой-то новый вариант формирования палаты, но мне кажется этот вопрос не в сегодняшней повестке дня. Стабильная, профессиональная и консервативная верхняя палата - залог качественной законодательной работы парламента в целом.
20 октября 2005 года
1991-2005 Interfax
Док. 239956 Опублик.: 27.10.05 Число обращений: 904
