Надежда Косарева: Реформа или конец местного самоуправленияНазад
Надежда Косарева: Реформа или конец местного самоуправления
8 июля Государственная Дума приняла в первом чтении поправки к закону о местном самоуправлении. Реформа МСУ в полном объеме будет осуществляться, начиная с 2009 г. Предстоит серьезная работа по уточнению основных положений, регулирующих переходный период.
Напомним, что новый Федеральный закон `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации` был принят еще в 2003 году. Его введение в полном объеме было отложено на 2 года, чтобы федеральные и региональные власти смогли подготовиться к реализации закона на практике. Столь длительный переходный период, нехарактерный для нашего законодательства, был обусловлен сложностью реформы, предполагающей перестройку сложившейся в России системы местного самоуправления и повсеместное введение на ее территории так называемой поселенческой модели организации. В последние месяцы стали все чаще звучать призывы отложить реформу, поскольку к ней не готовы многие субъекты Российской Федерации. При этом необходимо отметить, что основной целью реформы было обеспечить с федерального уровня конституционное право граждан на местное самоуправление, поскольку старое законодательство позволяло субъектам Российской Федерации на практике не организовывать местное самоуправление, что и происходило в 18 регионах страны. Поэтому признание на федеральном уровне `неготовности` субъектов Российской Федерации сегодня, по сути, означало бы, что регионы в своем нежелании вводить местное самоуправление оказались сильнее.
Мониторинг хода реализации реформы, который Фонд `Институт экономики города` проводит в 2004-2005 гг., выявил серьезные трудности. Не во всех регионах создана необходимая нормативно-правовая база. Более того, не все проблемы решены на уровне федерального законодательства: все еще нет федерального закона `О государственной регистрации уставов муниципальных образований`, сохраняется неопределенность в вопросе о разграничении муниципального имущества. Сам федеральный закон о местном самоуправлении, несмотря на множество уже внесенных дополнений и изменений, остается недостаточно `выверенным` для практического применения.
Однако, самое важное - выборы в представительные органы местного самоуправления - уже произошли или произойдут в ближайшие месяцы. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, в 26 субъектах РФ они уже состоялись, в 60 субъектах объявлены на сентябрь (20 субъектов РФ) и октябрь (40 субъектов РФ). Это значит, к концу года большинство граждан России реализуют свое конституционное право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Сотни тысяч людей, выдвинувших свои кандидатуры на эти выборы, уже сделали свой гражданский выбор. Как и миллионы избирателей, решивших, кому именно они доверят решать множество вопросов, определяющих качество повседневной жизни - от утверждения тарифов на жилищно-коммунальные услуги до ремонта школ. Это существенное изменение к лучшему, ведь до нынешнего года в 18 субъектах Российской Федерации вовсе не было местного самоуправления.
Очевидно, что те, кто призывает `заморозить` введение закона в действие, недооценивают политический, гражданский смысл уже проведенных преобразований. Выборы для них - нечто формальное, несущественное. Избранные депутаты могут `потерпеть` несколько лет, ожидая реального подтверждения своих полномочий в виде возможности формировать бюджет и нести ответственность перед населением за решение вопросов местного значения.
Трудно отрицать, что подготовительный период по реализации закона осуществляется непросто. Основные трудности касаются:
территориальной организации МСУ (установления границ и статуса муниципальных образований);
передачи полномочий и разграничения имущества;
финансового обеспечения и формирования местных бюджетов;
отсутствия квалифицированных кадров для работы во вновь создаваемых органах МСУ.
На 1 апреля 2004г. на территории Российской Федерации было зарегистрировано всего 11605 муниципальных образований , на 30 апреля 2005г. их образовалось уже 24372 . Почти двукратный рост произошел преимущественно за счет формирования новых поселений (свыше 11000 новых муниципальных образований). Увеличение численности муниципальных образований полностью соответствует заявленной цели реформы - приближению публичных органов к населению.
Однако процесс установления границ и наделения муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района или поселения вскрыл множество застарелых проблем во взаимоотношениях города и села и межэтнических отношениях, не предложив при этом реальных механизмов разрешения конфликтов с участием населения.
Пожалуй, самым известным конфликтом стал захват части здания Правительства Карачаево-Черкесии. Собравшиеся на сессию депутаты Народного собрания были блокированы группой абазин, протестующих против нового административно-территориального деления и требующих выделения национального абазинского района.
Многие субъекты Российской Федерации пытались максимально отойти от поселенческой модели местного самоуправления, аргументируя свое решение целесообразностью формирования экономически устойчивых территориальных образований. Например, в целях укрупнения муниципальных образований происходило искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа, занимающего территорию целого муниципального района (такие муниципальные образования сформированы в Карелии, Ивановской и Сахалинской областях и некоторых других). В некоторых регионах `экономическая целесообразность` приобретала смысл, прямо противоположный духу закона. Например, свыше тысячи сельских жителей Бокситогорского района Ленинградской области обратились к депутатам областного Законодательного собрания с просьбой учесть их пожелания при принятии областного закона и сделать административным центром района город Пикалево, а не Бокситогорск. Пикалево имеет более удобное с транспортной точки зрения местоположение, во-первых, этот город ближе к географическому центру района, а во-вторых, в нем пересекаются основные транспортные пути - железная дорога и автомагистраль. Тогда как через Бокситогорск железнодорожные пути не проходят, и чтобы добраться до него сельские жители вынуждены делать пересадку на автобус до Бокситогорска в том же Пикалево. Однако депутаты областного Законодательного собрания не согласились с просьбой населения о переносе центра района из-за возникающих в этом случае финансовых расходов, связанных с устройством новой районной администрации.
Не менее скандально принимались решения по установлению статуса муниципальных образований, т.к. наделение муниципальных образований тем или иным статусом влечет за собой последующее право исполнения тех или иных полномочий, а также владение соответствующим перечнем муниципального имущества. Результатом внедрения первого этапа реформы стало то, что более 16% от всех российских городов, от крупных до малых (в т.ч. города Ангарск, Шелехов (Иркутская обл.), Рыбинск (Ярославская обл.), Гатчина, Ивангород, Волхов, Коммунар, Кузнечное, Новая Ладога, Пикалево, Светогорск, Шлиссельбург (Ленинградская обл.)), являвшихся до реформы самостоятельными муниципальными образованиями, после реализации первого этапа реформы потеряли часть своих полномочий и имущества, перейдя в разряд городских поселений. Причем, мнения населения и в этом случае никто не спросил. Показателен пример Ангарска - 250-тысячного города нефтехимиков, который согласно областному закону превратился в городское поселение в составе Ангарского муниципального района. Мэр города и местные депутаты выступили с альтернативной инициативой - придать городу статус городского округа, она была поддержаны массовыми акциями жителей. Вопрос неоднократно ставился и снимался из повестки дня сессий областного Законодательного собрания. Наконец, июньская сессия Законодательного собрания оставила за Ангарском статус поселения, а не городского округа. Как надеются жители города - до следующего года, когда они планируют провести референдум по вопросу об изменении границ муниципального образования и уже на этой основе вновь предложить изменить областной закон. Логично спросить, почему же население должно ждать до 2006 г., чтобы выразить свою волю по основополагающим для вопросам формирования границ муниципалитетов?
Дело в том, что новый закон о местном самоуправлении характеризуется несоответствием сроков введения отдельных статей, регулирующих установление и изменение границ муниципальных образований и положений о порядке учета мнения населения. Поэтому даже надзорные органы (Генеральная Прокуратура РФ и некоторые региональные прокуратуры) сейчас не могут защитить интересы населения. Следует напомнить, что в начале 1990-х годов многим городам республиканского, краевого и областного значения пришлось выдержать тяжелый прессинг со стороны районных администраций, из состава которых они выделялись. Только поддержка и активность населения позволили подобный акт совершить. Сегодня это оказалось невозможным.
Не менее остро в ряде субъектов Российской Федерации прошло формирование органов местного самоуправления и принятие новых уставов муниципальных образований. На повестке дня были вопросы, связанные с приятием или неприятием населением новых подходов к формированию структуры органов местного самоуправления, особенно в отношении выборности главы местного самоуправления из состава депутатов или всем населением.
Закон позволяет выбирать главу муниципального образования из состава депутатов. Но в этом случае глава муниципального образования должен возглавлять представительный орган местного самоуправления, а главой администрации должен стать наемный менеджер. Данная модель стала активно применяться в регионах (ее приняли около 40 субъектов РФ), но население не везде с этим согласилось. Особенно активно воспротивились внедрению подобной модели в Калужской, Костромской, Пермской областях, где население уже имеет длительный и успешный опыт гражданской активности.
Следующий этап подготовки к реализации закона касается разграничения полномочий и имущества муниципальных образований. Сегодня обозначились следующие противоречия:
жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для развития социальных услуг в муниципальных образованиях (социальная защита населения, как и содействие занятости, не входят в закрытый перечень вопросов местного значения);
имеющаяся нормативная правовая база как основа классификации и учета муниципального имущества требует доработки;
требует решения вопрос о снижении возросших затрат муниципальных образований, связанных с процедурами государственного учета и регистрации передаваемого и принимаемого имущества, как расходов, не предусмотренных бюджетами ни одного из уровней управления;
требуют решения проблемы передачи имущества, обремененного кредиторской задолженностью. Наконец, необходимо получить ответ на самый главный вопрос передачи собственности - насколько конституционна процедура перераспределения собственности, в императивном порядке обязывающая муниципальные образования расставаться со своей собственностью, даже если она приобретена или построена за счет средств местных бюджетов, спонсорской помощи или самообложения населения.
Последний вопрос имеет принципиальное значение не только для развития местного самоуправления, но и в целом для отношений между государством, обществом и бизнесом. По Конституции Российской Федерации частная, государственная и муниципальная формы собственности признаются и защищаются равным образом. Если оказывается, что государство может достаточно вольно обходиться с муниципальной собственностью, то тревоги по поводу защищенности частной собственности, столь распространенные в последнее время, приобретают дополнительные основания.
Менее остро, на наш взгляд, проходит разграничение полномочий между государственными органами власти и местным самоуправлением, а также между муниципальными образованиями разных типов. Однако и здесь есть повод для тревоги. Озабоченность вызывает наметившаяся тенденция централизации полномочий (и, соответственно, имущества) на уровне районов путем активной агитации поселений за подобную передачу. В ряде случаев, например, в сфере коммунального хозяйства сельских поселений, это действительно имеет смысл, поскольку позволит более эффективно организовать управление, особенно централизованными коммунальными системами. Однако, в ряде случаев, например, когда это касается градостроительной деятельности (подготовка генпланов, правил землепользования и застройки, предоставление разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию) передача функций на уровень муниципальных районов приведет к искажению основного принципа публичности и учета интересов конкретного локального сообщества при развитии территории поселения.
Ничто из вышеперечисленного не стало неожиданностью для экспертов и практиков местного самоуправления, которые неоднократно обращали внимание законодателей на проблемы в 2002-2003 гг., когда закон еще только обсуждался. Тогдашнее невнимание к здравым предложения `с мест` сегодня обернулось проблемами реализации. Закон по-прежнему имеет ряд недостатков, требующих незамедлительного устранения. Но стоит ли приостанавливать введение его в действие до периода после президентских выборов?
На наш взгляд, хотя Институт экономики города был одним из принципиальных критиков реформы на этапе ее разработки, - нет. Только в ходе практического применения закона проблемы, которые были понятны на теоретическом уровне, стали предметом озабоченности политиков. Мы уже обращали внимание, что отложить реализацию нового закона о МСУ до `после президентских выборов` означает фактическую отмену результатов местных выборов. Политический смысл этого мероприятия ясен.
Кроме того, за последние годы были внесены изменения в более 150 отраслевых федеральных законов, разграничивающих полномочия между уровнями государственной власти и местным самоуправлением. Приняты новые Градостроительный и Жилищный Кодексы и другие законодательные акты, направленные на формирование доступного жилья, которые также действуют в новой системе координат и их основные принципы основаны на учете местных условий и опоре на местное самоуправление при реализации градостроительной и жилищной политики.
В случае продления переходного периода может возникнуть странная ситуация правовой неопределенности, особенно если закон будет внедряться в отдельных регионах. В проигрыше окажутся те субъекты Федерации, которые приложили значительные интеллектуальные и материальные ресурсы и полностью подготовились к реформе. Это удар `ниже пояса` не только по эффективному управлению в регионах, но и по их отношению к федеральным реформам в целом. Вряд ли кто-то из них после этого станет всерьез заниматься местным самоуправлением, ведь даже `федералы` на ней уже не настаивают. На наш взгляд, откладывание реформы до 2009 г. будет дан сигнал не более тщательно подготовиться к ее реализации, а просто отложить пылиться `на полку`.
Тем не менее, принципиальные вопросы о смысле и принципах реформы остаются. Обсуждая - `успеваем или не успеваем?`, мы не должны забывать о конечной цели - развитии полноценного, независимого института местного самоуправления, обладающего достаточной финансовой базой для решения вопросов местного значения, на деле подотчетного своим избирателям. Начало реализации реформы показало, что существенных успехов по `приближению власти к населению` - а именно это заявлялось как главная задача реформы - достигнуть пока не удалось. Более того, наблюдаются многочисленные случаи игнорирования мнения населения.
На наш взгляд, первый этап осуществления реформы `высветил`, что ее суть была в попытке повысить управляемость в стране за счет более детального регулирования местного самоуправления федеральным законодателем. Закон предусматривал не только масштабную административно-территориальную реформу, но и сужение самостоятельности местного самоуправления (уже упоминалось, например, что стал закрытым список вопросов местного значения). Такой подход возможен только при восприятии местного самоуправления как несамостоятельного института, наделяемого `сверху` конкретными полномочиями, в том числе и государственными, и ресурсами для их исполнения. Передача местному самоуправлению ряда государственных полномочий и жесткое регулирование перечня вопросов местного значения на деле была попыткой создать с помощью административной инфраструктуры местного самоуправления третьего уровня государственной власти.
Принятая разработчиками реформы `идеальная модель` местного самоуправления была построена на представлении о том, что разделение полномочий - не динамический процесс, а определенный статический результат, которого можно (и нужно) достичь волевым усилием и оформить законодательно.
Сегодня неработоспособность этого подхода уже стала очевидной на примере разграничения полномочий между федеральным центром и регионами. На выездном заседании Госсовета 3 июля речь шла о `возвращении` 114 полномочий органам государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации как о первом шаге на пути децентрализации. Представляется, что следующий шаг на этом пути - честный, принципиальный и серьезный - должен быть сделан в отношении местного самоуправления и начать его надо с введения в силу закона о местном самоуправлении с 1 января 2006 года.
Косарева Надежда Борисовна
Авторский коллектив: Надежда Косарева, Марина Либоракина, Людмила Рагозина
www.opec.ru
Док. 237884 Опублик.: 29.08.05 Число обращений: 650
