В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Международные экономические отношения Назад
Международные экономические отношения

Введение

Проект

1. Стратегия сокращения бедности на 2001-2003 годы (Стратегия) это всеобъемлющий документ по проблемам преодоления бедности в Кыргызской Республике, подготовленный для объединения потенциалов всех участников процесса развития - государственной власти, гражданского общества и частного сектора.

В республике накоплен определенный (в том числе негативный) опыт концептуальной проработки программ. Новая Стратегия учитывает уроки ранее принятых документов, а также опирается на более детальное освещение базовых вопросов социального, административного, экономического характера. Приняты во внимание результаты масштабных исследований состояния бедности в Кыргызской Республике - `Мониторинг бедности в КР` и `Исследования с участием бедных`, а также опыт реализации Национальной программы `Аракет` и замечания, высказанные во время широкого обсуждения документа в процессе разработки.

2. Важным отличием Стратегии является то, что ее подготовка велась в контексте разработки Комплексной Основы Развития Кыргызстана на период до 2010 года (КОР). Разработка Стратегии на трехлетний период конкретизирует долгосрочные структурные реформы КОР и концентрируется на непосредственной помощи бедным.

3. Стратегия Сокращения Бедности - это самостоятельный документ в рамках КОР. Необходимость формирования Стратегии как отдельного документа на трехлетний период очевидна: при всех объективных и субъективных условиях, проблема бедности в Кыргызстане усугубляется - и это показатель прежде всего неоптимальности управления и взаимодействия государства и общества.

Существующий уровень бедности в республике ставит под сомнение саму возможность реализации долгосрочных программ устойчивого развития. Однако потенциал страны - человеческий, ресурсный и управленческий - при активной поддержке международных организаций и финансовых институтов, и, самое важное, эффективном партнерстве сторон, позволяет вглядываться в будущее с осторожным оптимизмом.

4. Правительство намерено строить экономическую политику с позиций КОР, а не только ежегодного балансирования бюджета. Вместе с тем, учитывая инерционность административных реформ, необходимо именно в рамках Стратегии сосредоточить усилия на модернизации механизмов управления и контроля.

5. В последние годы подготовлено несколько национальных программ, донорами поддерживаются десятки проектов. Однако наша собственная управленческая машина не перестроена на программный подход. К примеру, трудно корректно провести анализ ресурсов, которые специально обособляются для реализации Стратегии - поскольку источники средств различны, а государственный бюджет построен по административной классификации (см. Приложение 2).

Но именно качество распоряжения ресурсами станет индикатором учета общенациональных интересов в процессе реализации Стратегии. В этом основное отличие Стратегии - комплексный (а не секторальный) характер, акцент на сокращение крайней бедности, четкая настройка механизмов и институтов на программные принципы, мониторинг законодательной и нормативной обеспеченности.

`Бедность в странах `третьего мира` царит потому, что институциональные ограничения в этих странах вознаграждают такие политические и экономические решения, которые не благоприятствуют продуктивной деятельности`. Акаев А. А.

6. Президент Кыргызстана А. А. Акаев сформулировал три принципа успешного преодоления бедности, которые легли в основу данной Стратегии:

Ориентация реформ на человека

Комплексность и последовательность проведения реформ

Широкое участие всех слоёв населения в проводимых реформах

Инициируемые и финансируемые донорами мероприятия по преодолению бедности не станут достаточно эффективными до тех пор, пока мы сами - Правительство, бизнес-сообщество и негосударственные организации - не будем выполнять основную роль в их реализации.

7. Повышение роли органов местного самоуправления (МСУ) на всех территориальных уровнях является основным фактором в успешной реализации Стратегии. В регионах республики существует острая потребность в информации о планируемых действиях правительства и доноров, о ресурсах мобилизуемых на цели Стратегии, о примерах партнерства. Взаимодействие в рамках реализации Стратегии позволит гражданам иметь ясную картину о предпринимаемых мерах и программах. Именно углубление взаимодействия между государственными структурами, МСУ и обществом является основной опорой в практической борьбе с бедностью.

8. Горизонт Стратегии среднесрочный, поэтому на первом этапе необходимо прежде всего определить такие понятия как `бедность по доходам` и `бедность по лишениям` применительно к КР (см. Глоссарий и Приложение 1). Поскольку масштабы бедности и ограниченные ресурсы государства, к сожалению, не позволяют кардинально изменить ситуацию в короткие сроки (см. Раздел I), основной упор будет сделан на категории людей, которые живут в условиях крайней бедности (см. Раздел II).

Кроме того, усилия будут сосредоточены на гражданах, которые не в состоянии удовлетворить свои минимальные потребности, включая доступ к медицинским услугам и образованию (см. Раздел III). Важнейшим направлением станут меры социального партнерства, предполагающие непосредственное участие представителей бедных слоев населения (см. Раздел IV). Это позволит сосредоточить усилия и добиться объективного измеримого прогресса в решении проблемы (см. Раздел V).

9. Стратегия разрабатывалась как прежде всего национальный, а не донорский документ. Без такой организованной общественной акции сама по себе рыночная экономика никогда не сможет содействовать установлению социальной справедливости. Основным недостатком ранее принятых социальных программ была их узость, определяемая блоком намеченных мероприятий. Но политика в области управления оказывает на бедность не меньшее влияние. Учет в рамках этой политики интересов неимущего населения и формирование потенциала по управлению соответствующими программами являются основой Стратегии-2003.

10. Далее в разделах и приложениях раскрывается комплекс мероприятий с учетом институциональных и ресурсных мер по их реализации. Развитие системы социального планирования и партнерства, инвестиции в человеческий капитал, а также экономический рост в интересах бедных - главные направления Стратегии на 2001 - 2003 гг..


Глоссарий и определения

Проект

Объективные способы измерения бедности увязаны с доходом или потреблением. Это традиционный подход, в рамках которого существуют две концепции бедности - абсолютная и относительная.

Абсолютная бедность выражается в неспособности семьи на текущие денежные доходы удовлетворить основные потребности в пище, одежде, жилище. Таким образом, бедным считается тот человек, доходы которого находятся ниже некоторого установленного минимума. Этот минимум называется чертой бедности. Для определения черты бедности составляется `корзина товаров` и определяется ее стоимость.

Относительная бедность: человек или семья являются бедными в том случае, если средства которыми они располагают, не позволяют им вести образ жизни, принятый в обществе, в котором они живут. В рамках данной концепции при определении относительной черты бедности используется пропорция среднего личного располагаемого дохода (в разных странах граница относительной бедности определяется от 40 до 60% среднего душевого дохода).

В отличие от абсолютной бедности в рамках относительной бедности, по сути, утверждается неустранимость этого социального явления. На основе выборочных обследований респонденты сами определяют, какой уровень доходов обеспечивает им прожиточный минимум или позволяет считать семью бедной.

Понятию бедности по доходам/расходам свойственна определенная ограниченность. Во-первых, величина доходов в значительной степени зависит от полноты их учета и принципов определения. Во-вторых, величина доходов не отражает потребление товаров и услуг из общественных фондов, а также накопленное богатство. В-третьих, величина располагаемых доходов еще ничего не говорит о том, насколько полноценную жизнь ведет человек.

Измерение доходов - это не измерение степени удовлетворения тех или иных потребностей. Отсутствие возможностей или несформированность самих потребностей также может препятствовать, например, получению образования или адекватной медицинской помощи.

Дополняющим к бедности по доходам служит определение бедности через относительные лишения: группы населения могут быть названы бедными, когда у них не хватает ресурсов для полноценного рациона питания, жилья, услуг, для жизнедеятельности широко распространенной и одобряемой обществом, к которому они принадлежат`. Оценка бедности через относительные лишения основывается на анализе степени удовлетворения потребностей в конкретном обществе.

Перечень лишений определяется экспертным путем или с помощью самих респондентов. Тогда уровень жизни населения складывается из денежных доходов и таких важнейших компонентов, как состояние здоровья, образование, жилищные условия и доступность других социальных услуг.

Итак, бедность нужно рассматривать как многогранное явление, несводимое исключительно к бедности по доходам. Если развитие человека заключается в расширении его возможностей вести достойную, творческую и здоровую жизнь, то бедность - это отсутствие этих возможностей и свободы выбора.

Для качественного мониторинга состояния бедности используются индикаторы, оценивающие как бедность по доходам, так и бедность по лишениям.

Национальный статистический комитет КР для мониторинга применяет следующие определения бедности:

Черта крайней бедности (продуктовая черта бедности) - измеряет крайнюю бедность и установлена на уровне потребления, ниже которого, даже если все ресурсы направлены на приобретение продуктов питания, нельзя обеспечить необходимый объем потребления продуктов в 2100 Ккал.

Черта бедности (общая черта бедности) - представляет минимальный уровень потребления, с учетом как продовольственных, так и непродовольственных потребностей: к минимальному уровню продуктового потребления (черте крайней бедности) добавляется компонента `необходимые непродовольственные расходы`.

Индекс нищеты населения (ИНН) - агрегированный показатель, количественно отражающий измерения обездоленности в трех важнейших элементах жизни человека: продолжительности жизни, знаниях и достойном уровне жизни.

Экономически активное население - часть населения, обеспечивающая предложение рабочей силы для производства товаров и услуг. Численность экономически активного населения включает занятых и безработных.

Уровень экономической активности населения отражает долю численности экономически активного населения в общей численности населения соответствующей возрастной группы.

Уровень безработицы показывает удельный вес численности безработных в численности экономически активного населения.

Уровень зарегистрированной безработицы показывает удельный вес численности безработных зарегистрированных в органах службы занятости в численности экономически активного населения.


Современное состояние проблемы бедности в Кыргызской Республике

Проект

11. Бедность является одним из главных препятствий для устойчивого поступательного развития страны. Поэтому преодоление этого явления в Кыргызстане - приоритет социальной политики государства. Начиная с 1996 года при содействии Всемирного банка НСК проводит регулярные исследования состояния бедности в Кыргызстане. Это исследования стали базой мониторинга распространения бедности.

12. Полученные данные свидетельствуют, что за чертой бедности оказалось более половины населения страны. Бедность остается уделом преимущественно сельского населения, около 75% бедных в Кыргызской Республике проживают в селах. Среди характеристик бедных домашних хозяйств отмечается более высокое среднее количество членов семьи и возраст глав домохозяйств.

Средний размер бедного домашнего хозяйства - 7,1 чел., небедного - 5,0. Характерна ситуация, когда бедные семьи являются наиболее многодетными, что, в свою очередь, усугубляет их материальное положение. Домохозяйство, имеющее в своем составе одного или двух детей, располагает в среднем среднедушевым доходом в месяц в два раза больше чем семья, имеющая 3 и более детей. Бедность имеет свойство `воспроизводится` из-за того, что дети, растущие в бедных семьях, имеют сравнительно меньшие возможности.

13. Самая большая доля бедных - среди домохозяйств, чьи главы в возрасте старше 60 лет (56 %), самый низкий уровень бедности - среди самых молодых. Это, с одной стороны, цифры дающие определенную надежду - почти 2/3 молодых семей (глава семьи в возрасте до 30 лет) являются небедными, сумев приспособиться к существующим жестким экономическим условиям.

Однако, одинаково высокое распространение бедности среди старших возрастных групп свидетельствует, что проблема социально-экономической адаптации людей реально существует. Особенную тревогу вызывает распространение бедности среди возрастных групп от 30 до 50 лет. В этот период обычно экономические возможности главы семьи достигают максимума, что позволяет обеспечивать сбережения на будущее, вкладывать в высшее образование детей, жилищное строительство и т.п. Однако, в нашем случае у этой группы возможности улучшить свое материальное положение уменьшаются с каждым годом.

14. Значительная часть пожилых жителей страны рискует вообще оказаться изолированной от экономических результатов, которые может принести рост экономики. Вместе с объективной экономической слабостью системы социальной защиты КР это несет риск сохранения проблемы обездоленности людей пенсионного возраста на десятилетия вперед.

15. В городских поселениях домохозяйства, где главы имеют высшее образование, составили 80% небедного хозяйства. Эта разница отражает объективно более высокие возможности людей с высшим образованием именно в городах. Среди этнических групп наибольшее распространение бедность имеет в домашних хозяйствах, где главой является кыргыз/кыргызка, что является отражением более высокой доли сельского населения регионов среди кыргызов.

16. В последние годы сохраняется тенденция роста неравномерности потребления домашних хозяйств. В сельской местности, где положение в базовом аграрном секторе остается в целом удовлетворительным и потребление меньше зависит от бюджетного сектора, резкого ухудшения ситуации с бедностью не происходит. Вместе с тем, в целом разница между величиной потребления 20 % наиболее обеспеченных и 20 % наименее обеспеченных слоев населения достигла 9,6 раз.

17. В категорию бедных в основном попадают люди, занятые в сельском хозяйстве и имеющие статус рабочего: Свыше 73,0%1 рабочих, занятых в сельском хозяйстве, оказались в числе бедных. Высокий уровень бедности (свыше 80%) отмечается среди занятых в сфере услуг, преобладающая часть приходится на служащих, занятых в государственных учреждениях (около 70%). Бедное население пополняется лицами, занимающимися индивидуальной трудовой деятельностью, которые сталкиваются с различными трудностями, не позволяющими развиваться этому виду деятельности. (см. также Раздел V)

18. Ядром миграционного притяжения в республике остаются столица и Чуйская область. Согласно данным Национальной переписи населения при общей численности постоянного населения в пределах административной границы г.Бишкека около 800 тыс. человек численность жителей кольца `новостроек`, возникших в результате массовой миграции сельского населения, оценивается на уровне 100 тыс. человек. Согласно опросам, из общего числа мигрантов 58,1% переезжают по семейным обстоятельствам.

Следующими отмечены причины `в поисках работы` или `по работе`, а также в связи с учебой. Появление новых поселений вокруг крупных городов не сопровождается адекватным развитием социальной инфраструктуры. Недостаток объектов социально-экономической инфраструктуры и общественных услуг приводит к росту безработицы и бедности среди переселенцев.

19. В общей численности населения в республике около 30% составляют дети в возрасте до 14 лет, из них свыше 61% проживают в бедных семьях. Размер семьи в Ошской области (7,1 человека), в Джалал-Абадской области - 6,6 человека и в Таласской области - 6,2 человека. В среднем на одного работающего в крайне бедных семьях приходится 3,23 иждивенца, в бедных семьях этот показатель составляет - 2,7. Бедность детей находится в прямой зависимости от уровня обеспеченности их родителей. В семьях, имеющих 8 - 9 детей уровень бедности достиг 92 %.

В тяжелом положении находятся дети из неполных семей - уровень бедности здесь достигает 73%. Проблема питания детей: 7% детей до 11 лет систематически недоедают и страдают истощением. Наибольшее недоедание наблюдается у детей от 4 до 6 лет (23%). Из числа дошкольников наибольший процент с недостаточным весом наблюдается среди детей в возрасте 5 лет (10,5%), при этом у годовалых детей доля истощенных девочек вдвое больше, чем мальчиков. Наибольший удельный вес детей, страдающих истощением, наблюдается в Ошской области (10,5%), в г.Бишкек (9,4%) и в Чуйской области (8,1%).

20. В проблематике бедности особую роль играет гендерный аспект. Женщины имеют более низкий уровень доходов, нет индексации выплат для отдельных категорий женщин, в том числе многодетных матерей-одиночек. Нагрузка женщин в неимущих семьях многократно увеличивается.

Женщины имеют меньше времени для занятия продуктивной экономической деятельностью. Неслучайно в специальных проектах по сокращению бедности одним из самых важных принципов оказания помощи населению является адресность. С другой стороны, сами женщины в этих условиях проявляют большую активность и мобильность. Так, рост числа реально работающих НПО в последние годы происходит именно за счет женских организаций.

21. Уровень и дифференциация бедности по доходам. ВВП на душу населения - в Кыргызстане составляет 300 долларов США. Среднедушевые денежные доходы в целом по республике (1998 год) составили 235,6 сом в месяц или около 11 долларов США) (в 1998 году обменный курс составил 1$ = 20,77 сомов), при этом у жителей городов они в 1,5 раза выше, чем у сельских жителей.

Заработная плата составляет в бюджете горожан 51%1 , а в сельской местности - одну третью часть всех доходов. Реализация на рынке продукции, произведенной в личных подсобных хозяйствах, обеспечивает крайне бедным в сельской местности пятую часть их общего дохода. За счет социальных трансфертов формируется 24?26% бюджета семьи. В городской местности эти выплаты наиболее существенны для крайне бедных.

22. Кроме проявлений бедности по доходам, серьезное ограничение возможностей реализации человеческого и социального потенциала состоит в отсутствии доступа к таким базовым потребностям как здравоохранение и образование. Широко распространенным проявлением бедности по лишениям в Кыргызстане является отсутствие доступа к безопасной питьевой воде.

Правительство с помощью внешних займов и грантов реализует ряд масштабных проектов, призванных изменить положение в этих важнейших секторах социальной инфраструктуры. В рамках данной Стратегии основной акцент будет сделан на повышении эффективности инвестиционных вложений и их ориентации на сокращение проявлений бедности.


Эффективное управление и социальное развитие

Проект

Потенциал государственных органов в разработке политики в интересах бедных

23. Стратегия преодоления бедности станет эффективной в первую очередь за счет создания условий и возможностей для людей, которые способны преодолеть свою бедность, и концентрации прямой поддержки там, где бедность обусловлена действительно непреодолимыми обстоятельствами.

Помимо чисто экономических инструментов в распоряжении государства имеются специальные меры по борьбе с бедностью, которые в свою очередь могут способствовать экономическому ускорению. Речь идет о реализации комплексных целевых подходов к реформированию системы государственного управления. Эффективное управление в интересах бедных будет включать следующие направления:

Усиление государственных органов в разработке социальной политики;

Институциональные меры, ориентированные на сокращение бедности.

24. В настоящее время политика государственных органов опирается в основном на механизмы компенсаций, а не на развитие децентрализованной системы социальной поддержки. Механизмы подготовки предложений и оценки различных вариантов предполагают прозрачные процедуры взаимодействия между - Администрацией Президента, Аппаратом Премьер-министра и министерств с одной стороны и координацией между министерствами - с другой.

25. Принятие новых законов о правительстве и о государственном управлении будет способствовать формализации этих взаимоотношений. Предполагается закрепить процедуры открытого обсуждения важнейших политических программ (как это было сделано в процессе разработки КОР и данной Стратегии), а также оценку их результатов (см. также Раздел V.). Кроме того, создание комиссии по координации законопроектной деятельности государственных органов из представителей палат Жогорку Кенеша, Администрации Президента, Правительства и судебных органов позволит скоординировать процесс законопроектной деятельности, необходимой для обеспечения реализации Стратегии.

26. Деятельность отраслевых министерств будет сосредоточена на выработке секторальной политики в рамках Стратегии. В этом контексте за три года планируется осуществить переход министерств полностью на программное бюджетирование (см. Раздел III).

Большинство министерств уже готовит отраслевые бюджеты по программной схеме, однако этот процесс не подкреплен прозрачными механизмами, индикаторами и критериями отбора приоритетов. Кроме того, ряд проектов государственного инвестирования в контексте реализации Стратегии предполагает усиление взаимодействия различных министерств и территориальных структур управления на основе гибких и прозрачных корпоративных механизмов.

27. В 2001 году структура центральных органов управления была серьезно изменена, существенно сократилось количество министерств и ведомств. Реорганизация позволила провести сокращение численности штатов в целом на 30%. Следующим шагом станет функциональный анализ органов государственного управления и оптимизация взаимодействия с местными государственными администрациями и МСУ. Это позволит более рационально администрировать государственные расходы по предоставлению общественных и коммунальных услуг.

28. Предполагается сокращение государственных органов, существующих за счет спецсредств. В настоящее время в составе государственных органов есть структуры, которые вообще не финансируются, либо получают его в ограниченном размере. Такие структуры содержат себя за счет `специальных средств` - за счет оказания услуг и неналоговых поступлений (плата за лицензии, сдаваемую в аренду недвижимость) и тем самым поощряются к ведению хозяйственной деятельности и увеличению количества платных услуг населению.

В течение 3-х летнего периода такие органы будут упразднены. Этот процесс уже начался с отделением от министерств тех структур, которые занимаются поставкой услуг и передачей части функций министерств и ведомств органам местного самоуправления, частному сектору и НПО на договорной или контрактной основе. Предполагается составить Реестр общественных услуг, в котором будет определено, какие из услуг могут оказываться государством, а какие через некоммерческие организации на субсидиарной или бизнес-структуры на коммерческой основе (см. Раздел IV).

Система предоставления государственных услуг: ориентация на бедных

29. Приоритетными в рамках Стратегии станут те направления реформирования системы управления, которые в наибольшей степени способствуют сокращению бедности. Это самые сложные в организации механизмы, поскольку в их реализацию в той или иной степени вовлечены практически все государственные институты. В условиях крайней ограниченности финансовых ресурсов (см. Раздел III) особую важность приобретает четкое и прозрачное осуществление мер, направленных на функционирование системы социальной защиты. Именно это является практическим отражением принципов, декларируемых государством в рамках реализации КОР и среднесрочной Стратегии.

30. К началу реформирования системы социальной защиты (1994г.) республика имела сложную многоступенчатую систему финансирования с различными источниками поступления денежных средств. Получателями пособий в 1995-97гг. была почти половина населения страны. Доля пособий в структуре составляла 7-10%, а в семьях сельских жителей - 20%. Законодательную основу существующей модели определяет Закон `О государственных пособиях в КР` (1998г.).

В основу заложен заявительный принцип нуждающихся (главы семьи), их право на индивидуальный размер пособий для каждой семьи в зависимости от степени нуждаемости. К 2001 году выдано 91,8% удостоверений социальной защиты. Продолжается создание единой информационной системы социального страхования: пенсионного, медицинского и страхования на случай безработицы. При определении официальной черты бедности, Закон `О государственных пособиях КР` предусматривает гарантированный минимальный уровень потребления, размер которого установлен в 100 сомов. Вместе с тем, черту крайней бедности в республике определяют в 216 сомов.

31. Реформирование систем социального управления всегда имеет эффект инерции: новые механизмы взаимодействия государственных структур отлаживаются и доводятся до отдаленных регионов. Выявление малообеспеченных и оказание им помощи становится неэффективным в условиях постоянной задержки выплат. За годы функционирования новой модели значительная часть семейных пособий выплачена натурой. Так, удельный вес натуральной выплаты пособий в 1998г. составлял 73%.

При выявлении степени нуждаемости семей и граждан возникают трудности, связанные с оценкой доходов с сельскохозяйственных участков. Одной из причин является отсутствие единой информационной сети и необходимых баз данных (см. Раздел IV). Здесь следует отметить, что по международным стандартам обязательной проверке подлежат не более 20% получателей государственных пособий. Однако, в силу большого количества недостоверных сведений социальные ведомства вынуждены проверять до 80% от числа всех получателей пособий, что приводит к большим издержкам.

32. При определении комплекса мер социальной политики для целей Стратегии приходится вновь констатировать крайнюю напряженность национального бюджета. В основе системы лежат политические переменные - максимальный уровень пособий, эффективная предельная ставка социального налога и планка дохода для приобретения права на получение льгот и пособий. Изменение политики в любом из трех направлений ухудшает положение по крайней мере одного из других. Поэтому не существует идеальной теории планирования социальной помощи в Кыргызстане.

В этих условиях Стратегия основывается на сочетании следующих принципов: обеспечивать `вертикальный` доступ к ресурсам для людей или семей крайне бедных по доходам, а также, учитывая различия в `потребностях` между общинами с любым уровнем дохода, содействовать `горизонтальному` социальному выравниванию внутри сообществ. При реализации горизонтального принципа основная роль будет отводиться МСУ, при долевой поддержке государства. Подготовлен законопроект `О государственных социальных льготах в Кыргызской Республике`, определяющий только шесть привилегированных категорий, в том числе особо нуждающиеся семьи. Принятие и реализация этого Закона послужит переориентации государственных средств, выделяемых на компенсацию льгот, в пользу малообеспеченных семей.

33. Для проведения дальнейших реформ по приоритетным направлениям Стратегии реализуется пакет практических мер. МТСЗ переданы функции определения социальной политики, управления и секторального мониторинга. Социальный Фонд будет сосредотачивать работу на предоставлении пакета услуг на основе стабильной, эффективной и прозрачной работы. Социальный фонд состоит из 4-х фондов: пенсионного фонда, фонда занятости, фонда социального страхования и фонда обязательного медицинского страхования. Бюджет Социального Фонда формируется за счёт страховых взносов юридических и физических лиц.

34. Имеющийся разрыв между размером страховых взносов на пенсионное обеспечение и величиной получаемых выплат с учётом льгот усложняет финансовое положение Социального Фонда, а следовательно и пенсионной системы, поскольку в основе формирования системы пенсионного страхования заложен принцип прямой зависимости размера пенсионных выплат от размера внесённых страховых взносов. Соотношение размера средней пенсии к уровню средней зарплаты составляет 36%. Ставка тарифа по страховым взносам в пенсионный фонд составляет от работодателей 29%, от физических лиц 8%.

35. В республике проживает более 448,0 тыс. человек старше трудоспособного возраста, или 9,5%. Более 540 тыс. человек получают различного вида пенсии и около 34 тыс. - социальные пособия. Уровень бедности среди семей, в составе которых есть пенсионеры составил свыше 61%, а очень бедных - около 29%. Размер пособия по малообеспеченности составил 48,9 сом., социального - 147,7 сом в месяц. Реформа пенсионной системы определяется рядом причин, в том числе:

сокращением занятости населения;
сужением базы сбора страховых взносов из-за сокращения доли заработной платы в общей структуре доходов населения и роста доли скрытой оплаты труда наемных работников;
наличием многочисленных льгот по досрочному выходу на пенсию (доля таких пенсионеров составляет 12 процентов).
36. Проведена работа по моделированию различных вариантов пенсионной системы. В том числе, подготовлен вариант постепенного перехода к финансированию пенсионной системы за счёт накопительных взносов. Разработка законодательных основ и нормативных актов для функционирования накопительных пенсионных фондов будет завершена уже к 2002 году.

Кроме этого, в процессе реализации Стратегии Правительство намерено осуществлять индексацию общего размера пенсии и вкладов на личных страховых счетах. В целом, повышение финансовой устойчивости Социального Фонда будет концентрироваться на мероприятиях, включающих снижение ставки отчислений от заработной платы и присвоение идентификационных кодов всему населению.

37. Чтобы дополнить существующую вертикальную систему социальной защиты, планируется усилить социальные службы на региональном уровне. Так, для оказания помощи детям из неблагополучных семей, подросткам с психическими расстройствами и другим уязвимым группам детей, будут открыты реабилитационные центры. Это позволит увеличить доступность образования и трудоустройства для детей из числа сирот, инвалидов, беженцев.

Занятость населения - ключевой фактор социальной устойчивости

38. Общий потенциал безработицы (включая скрытую безработицу) в Кыргызстане оценивается в 200 тыс. человек. На учете в органах службы занятости республики состояло 79,3 тыс. безработных, из них 59,3 тыс. имеют официальный статус безработного (из них 46.9% в сельской местности). Скрытая безработица охватывает свыше 55 тыс. человек, еще около 64,5 тыс. человек самостоятельно ищут новое место труда, не обращаясь в службу занятости.

В малых городах и поселках проживают около 12% населения, а система обеспечения трудоустройства зависит от одного-двух крупных предприятий. Уровень безработицы женщин в городской местности выше, чем у мужчин (19,4% против 15,6%). В сельской местности картина обратная - безработица среди мужчин (8,8 %) выше, чем среди женщин (6,8 %). Наиболее высокий уровень безработицы (13,8 %) у молодежи в возрасте 16-25 лет. Среди бедных - около 9% безработных. Таким образом, проблема занятости в республике - одна из самых острых. Высокий процент безработицы и неформального сектора экономики негативно отражается на доходах бюджета, а самое главное - на социально-психологическом климате в обществе.

39. Государственная служба занятости ориентируется на оказание помощи официальным безработным (обучение, выдача пособий по безработице и содействие перераспределению рабочей силы). В 1998 году в республике принят закон `О содействии занятости населения`, в котором определены условия начисления пособия по безработице - его получают только те безработные, которые имеют стаж страховых отчислений в Фонд содействия занятости не менее года. Введение этого принципа резко снизило число получающих пособие по безработице. В то же время финансовая поддержка на самозанятость оказывается только безработным, имеющим право на получение пособия по безработице.

40. В компетенцию Департамента занятости входит статистика и анализ состояния рынка труда, организация общественных работ, `активное` переобучение граждан и `пассивная` социальная защита безработных. Государственная структура занятости вертикального подчинения - требование Конвенции ≤ 88 Международной организации груда `Об организации службы занятости`. Выбор критериев для оценки в социальной сфере ограничен, и особенно это касается показателей безработицы. Поэтому будут продолжены регулярные выборочные обследования населения, когда безработица анализируется совместно с показателями не только вторичной, дополнительной, временной занятости, но и скрытой безработицы.

41. Самый высокий уровень бедности отмечается среди людей, занятых в сельском хозяйстве (79,3%), строительстве (57,7%), торговле (45,2%). В целом по республике предложение рабочей силы превышает спрос в 46 раз, а уровень безработицы трудоспособного населения составляет 11,5%. Продолжается рост высвобождаемых по сокращению штатов, вынужденно работающих в режиме неполной рабочей недели, находящихся в отпусках по инициативе администрации. В связи с отсутствием государственного регулирования этой формы незанятости, наблюдается ее саморегулирование.

42. Работники, оказавшиеся в вынужденных отпусках, пытаются заниматься малым бизнесом, либо найти работу по совместительству. Самым распространенным методом поиска работы является `обращение за работой лично` - его используют 70,7% мужчин и 69,3% женщин. Другим распространенным методом поиска работы является использование семейных связей (42,6 % мужчин и 30,3 % женщин). Через службы трудоустройства ищут работу 28% мужчин и 37,4 % женщин. Из общего числа трудоустроенных 79,4% безработных трудоустроены на вакансии на предприятиях и 17,6 % - на рабочие места, созданные при финансовой поддержке службы занятости. Организация и проведение оплачиваемых общественных работ составляет 60% в общем объеме мероприятий активной политики.

43. Департамент занятости в качестве приоритетного направления выделяет оплачиваемые общественные работы. Расходы на активную политику на рынке труда не будут превышать 35% от общего бюджета Фонда содействия занятости. Кроме кредитования, средства Фонда содействия занятости используются на реализацию мероприятий Ассоциаций содействия занятости, Молодежных бирж труда и бизнес-центров.

44. Предусматривается постепенная отмена монополии государственной службы занятости на трудоустройство потерявшего работу человека: такое право получат частные службы, руководствуясь Конвенцией ≤ 96, принятой Международной организацией труда. Правительство считает, что менеджмент в сфере рынка труда должен стать рыночным по сути, так как на нем обращается товар - труд человека, нуждающийся в продвижении, развитии, инвестировании.

Например, частные рекрутинговые агентства, представленные в незначительном объеме на рынке труда, пока обслуживают лишь элитную часть работников. Часть рынка труда не находится под управлением даже государства. Предполагается запустить самоорганизующуюся, но законодательно регулируемую и контролируемую систему в сфере занятости и трудовых отношений, в которой должно быть задействовано максимальное количество участников (профсоюзы, страховых организаций, накопительные пенсионные фонды).

45. Действенность мер на рынке труда еще недостаточна. Недооценивался потенциал впитывания трудовых ресурсов, который возникает при реализации государственных инвестиций. В свою очередь Правительство и доноры не достаточно прорабатывали этот аспект при подготовке кредитных соглашений. При реализации мероприятий Стратегии этот факт будет учитываться Правительством. Законодательство, ориентированное на работодателя, будет развиваться в следующих направлениях:

Обязанности давать вакансии в службу занятости в десятидневный срок; Квотируемые рабочие места - решением местных администраций.

Перенести часть социальных гарантий на работодателей, разрешив относить эти расходы на затраты в пределах фонда оплаты труда.

46. Следует отметить, что в секторах экономики, где производительность труда высока (и, как следствие, высока отдача по налогам и социальному статусу), стоимость организации рабочего места весьма значительна. Основные виды экономической деятельности для Кыргызстана, имеющие устойчивый спрос на рынке - это сельское хозяйство, горнодобывающая промышленность и выработка электроэнергии. Однако два последних направления требуют существенных вложений для организации рабочих мест.

Поэтому в период реализации Стратегии предполагается во-первых, максимально использовать потенциал занятости местного населения при реализации проектов ПГИ, во-вторых, предусматривать квотируемые рабочие места при освоении проектов ПИИ, в-третьих, разработать механизмы передачи значительной части общественных услуг (прежде всего, в социальной и коммунальной сферах) в управление частному сектору и НПО.

47. Правительство за счет повышения привлекательности инвестиционного климата и завершения программы приватизации рассчитывает значительно усилить потенциал впитывания квалифицированной рабочей силы. Неоправданно низкую отдачу имели пока вложения в информационные технологии.

До сих пор в основном решалась задача компьютеризации государственного управления, социальной сферы и системы образования. В рамках Стратегии предполагаются меры по использованию высокого уровня образования городского населения и благоприятной глобальной конъюнктуры в сфере информационного бизнеса и услуг. Первым шагом в этом направлении стало проведение Национального саммита по проблемам развития информационно-коммуникационных технологий в феврале 2001 года. Уже до конца года планируется подготовить программный документ, охватывающий пакет мероприятий законодательно-нормативного характера, учитывающий предложения бизнес-сообщества и общественных организаций.

48. Реализация этого плана придаст новый импульс для частных инвестиций, мобилизации грантов международных организаций и будет содействовать ускоренному информационному развитию страны. Кроме создания благоприятных условий в этом секторе услуг (и, соответственно, обеспечения высокого уровня доходов для бюджета) развитие информационных услуг будет прямо способствовать сокращению бедности за счет предоставления более полной информации широким слоям населения и повышения прозрачности и эффективности работы всех государственных органов.

Финансовая децентрализация и сокращение бедности

49. В семи областях республики образовано 458 айыл-окмоту. Им приданы функции проектирования программ социально-экономического развития территории и местного бюджета, управления коммунальной собственностью и финансовыми ресурсами местного сообщества. Финансовые взаимоотношения с областями республики строятся следующим образом. Приняты единые нормативы отчислений от республиканских налогов в бюджеты областей. При формировании местных бюджетов используется часть республиканских и региональных налогов, закрепленных на постоянной основе. Часть средств в виде трансфертов распределяется между областями.

50. Стратегия предполагает разработку практических механизмов для поэтапного перехода на программную основу при составлении местных бюджетов. Вертикальная несбалансированность бюджетной системы приводит к оказанию финансовой поддержки из республиканского бюджета практически всем регионам.

Первым шагом будет инвентаризация расходных полномочий областного и местных бюджетов с учетом особенностей регионов и приоритетов Стратегии. Социальные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности будут рассчитываться районными и городскими администрациями двумя методами: по наличию социальной сети - бедность по лишениям - позволяет сохранить восстанавливаемую по проектам ПГИ социальную инфраструктуру, по численности бедного населения (учитывает региональные карты бедности по доходам).

51. Проводится работа по оценке налогового потенциала регионов и уровня его использования, для корректного определения доли средств, которые должны оставаться в местном бюджете для выполнения задач Стратегии.

Расчет доходной базы предполагается проводить по последним трем годам, что позволит нивелировать перенос части налоговых платежей за предшествующие годы с учетом уровня инфляции и дефлятора ВВП. Такой подход стимулирует административные территории в собираемости налогов и активизации региональной экономической политики, а также позволит определить районы, которые не могут самостоятельно обеспечить минимальные социальные гарантии населению. В основу процесса выделения трансфертов будет закладываться также опыт успешной реализации конкретных социально значимых проектов в рамках Стратегии.

52. Местные бюджеты должны зависеть не только от географии района, его экономического потенциала и численности населения, а также от уровня развития человеческого потенциала. Так, последние годы были характерны активной деятельностью айыл-окмоту по организации `ашаров` по ремонту объектов социальной инфраструктуры.

Но адекватных мер, соответствующих энтузиазму населения, со стороны центральных исполнительных органов не предпринималось. Переход к программным схемам и конкурсному выделению ресурсов под конкретные проекты, а также использование прозрачной системы оценки и индикаторов будут способствовать исправлению такой ситуации.

53. Местное самоуправление. Цель Стратегии - повышение заинтересованности органов самоуправления в росте экономического потенциала местных сообществ. Внимание будет сфокусировано на поддержке общинных организаций - от создания небольших групп самопомощи, через процесс их укрупнения до масштаба районных ассоциаций. Эти структуры смогут оказать мобилизующее воздействие на местные администрации и частный сектор. Правительство уже приступило к укреплению организационно-правовых и финансово-экономических основ деятельности МСУ.

Главной задачей Правительства в предстоящие три года станет укрепление финансовой базы местного самоуправления. Так, планируется пересмотреть систему расщепления республиканских налогов в пользу территорий. Однако, это произойдет не ранее, чем будут переведены на принципы программного финансирования территориальные бюджеты.

54. В дополнение к категориальным и выравнивающим грантам предполагается запустить механизм долевых грантов - отдельной строкой в республиканском бюджете. Распределение ресурсов долевых грантов основывается на территориальных проектах, предполагающих ясные, измеримые цели.

Основой для поддержки социальной и общественной сферы в регионах должны стать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Будут учитываться собственные вложения местных сообществ, бизнес-структур, ресурсов местных бюджетов, а распределение - носить конкурсный характер. В свою очередь, принципы мобилизации финансовых ресурсов для пополнения долевых грантов имеют корпоративный характер - предполагается привлечение средств международных институтов и организаций на прозрачной программной основе, в соответствии с приоритетами Стратегии. В различных проектах, реализуемых при поддержке международных организаций элементы такой схемы уже заложены (см. также Раздел IV и Приложение 6).

55. Формирование более сильных местных администраций непосредственно влияет на учет интересов неимущего населения. Однако сегодня в основном работают распределительные механизмы, даже если они не отличаются устойчивостью. В 2000 году централизованно начато введение социальных паспортов малообеспеченных семей. На основе этих данных будут разработаны региональные программы социальной защиты на уровне айыл окмоту. Социальными паспортами будет охвачено более 500 тыс. семей. Основным индикатором оценки эффективности социальной работы станет изменение количества семей, относящихся к категории бедных.

56. Суммируя нужно отметить, что эффективная политика социальной защиты может только облегчить положение бедных, однако она не предоставляет альтернативы собственно экономическому развитию.


Экономический рост в интересах бедных

Проект

57. Основой преодоления бедности может стать только достижение устойчивого роста экономики. Поскольку за счет перераспределения имеющихся ресурсов при существующей стартовой базе достичь серьезного улучшения невозможно, основой снижения бедности может быть только рост ВВП и, следовательно, реальных доходов населения и государства.

По оценке, сделанной в рамках исследования `Мониторинг бедности`, `ценой`, к примеру, 2-процентой разницы темпов прироста экономики (между 2 и 4 процентами в год) за период до 2007 г. будет 11 процентных пунктов снижения распространенности бедности.

58. На рост душевых доходов оказывают влияние показатели производительности труда и вовлечения населения в производственную деятельность, например, уровня безработицы и занятости женщин. Базовый сценарий снижения уровня бедности основан на устойчивом темпе прироста ВВП в 5%.

При темпе прироста населения 1.2% в год, на долю компонентов ведущих к росту душевых доходов придется 3.8% в год. Если принять этот уровень за приблизительную величину темпа прироста душевых доходов (при условии роста душевых доходов с одинаковой скоростью в разных по степени достатка группах), можно прогнозировать долю населения страны остающегося за чертой бедности. Такой прогноз - одинаковая скорость роста доходов - упрощенный, т.к. основан на предположении об одинаковом темпе роста общего уровня цен в экономике (дефлятора ВВП) и порогов бедности.

Естественно, порог бедности может расти с темпом как ниже (что более вероятно), так и выше дефлятора ВВП. При темпе прироста душевых доходов в 3.8% в год к 2003 году доля крайне бедного населения снизится как минимум до 18%, а бедного до 44%. Анализ показывает, что изменение темпа прироста доходов на 1 процент будет `стоить` примерно пяти процентов уровня бедности в стране. Таким образом, данная Стратегия и план действий исходят из того, что самого по себе роста экономики будет недостаточно, как будет недостаточно роста возможностей для социальных трансфертов в ближайшие годы.

59. Достичь целей существенного снижения бедности по доходам можно лишь при обеспечении ускоренного подъема доходов беднейших слоев населения. Именно поэтому наряду с мерами экономического и нормативного регулирования, ключевая роль отводится пересмотру взаимодействия государства и бизнеса, повышению прозрачности действий государства.

Крайне важным представляется анализ ресурсов (в том числе нематериальных), чтобы поставленные цели были реально достижимы и разделялись обществом. Для этого в рамках Стратегии подробно рассмотрены не только экономические и административные меры, а также меры социальной мобилизации и повышения человеческого потенциала.

60. Следует подчеркнуть, что Стратегия охватывает первый этап долгосрочной Комплексной Основы Развития. При всей тяжести стартовых условий, самое важное - перенастроить государственные механизмы распределительного регулирования на более эффективную программную основу и сделать реализацию Стратегии действительно общим делом. У экономики страны имеется много внутренних резервов, `задавленных` неблагоприятными условиями для бизнеса.

Примером потенциала является сельское хозяйство, для которого были созданы сравнительно благоприятные условия за счет кардинального снижения и упрощения налогообложения и развития вспомогательных услуг. Фактически, этот базовый сектор демонстрирует рост даже в условиях неблагоприятной конъюнктуры.

61. Одной из причин низкого уровня жизни в республике является низкая производительность труда. Уровень производительности негативно взаимосвязан с нормой занятости, а уровень жизни зависит от нормы занятости и производительности труда на работающего. Производительность труда в сельском хозяйстве ниже чем в промышленности и услугах.

Показатель ВВП на душу населения - мал, потому что низка общая производительность (велика доля работающих в сельском хозяйстве). Следовательно, повышение уровня жизни возможно в основном за счет создания новых рабочих мест в других отраслях экономики. Здесь существуют резервы, освоение которых станет одной из главных задач Стратегии.

62. Доходы населения в зависимости от отраслей экономики. Наиболее высокие доходы получают люди, работающие в системе кредитования и государственного страхования (свыше 3000 сомов в месяц, 1999г.). К отраслям, где работающие люди получают заработную плату в пределах 2000 сомов в месяц, относятся промышленность, связь, геология и гидрометеорология.

Очень низкие доходы в форме заработной платы среди людей, занятых в отраслях здравоохранения, культуры и соцобеспечения (546 сомов), сельского (466 сомов) и лесного хозяйства. Отметим, что расходы на продукты питания в целом по стране составляют 55% от всего потребления. Фактически, только около 20% среди крайне бедных получают пособие, хотя при использовании методики МТСЗ по назначению пособия право на получение пособия имеют свыше 58% населения, попавших в категорию крайне бедных.

Государственная политика доходов и расходов

63. Макроэкономическое положение Кыргызстана в последние несколько лет оставалось в целом стабильным. В 2000 году темпы экономического роста повысились до 5%, причем наблюдался рост на 4-6% в промышленности, аграрном секторе и строительстве. Инфляция потребительских цен составила 9,6%. В 2000 году, впервые за три предшествовавших года, повысился реальный доход на душу населения в долларах США. Правительство Кыргызской Республики при поддержке международных финансовых институтов подготовило детальный финансовый прогноз на период до 2005 года (см. Приложение 3).

64. Базовым фактором для сокращения бедности является повышение реальных доходов. Учитывая это обстоятельство, а также принципы, заложенные в главном политическом документе - `Комплексная основа развития Кыргызстана до 2010 года` - Правительство поставило задачу обеспечения темпов экономического роста на уровне около 5%, при обеспечении уровня инфляции до 9%. Для этого Правительство и НБКР намерены проводить жесткую кредитно-денежную политику, продолжить реструктуризацию банковского сектора и другие структурные реформы.

65. Планируется, что закладываемые темпы развития экономики приведут к росту отношения налоговых доходов в ВВП уже в 2003 году до 13,2%. Ряд налоговых мер и неналоговых доходов, заложенных в бюджет, позволят увеличить доходную часть в 2001 году примерно на 800 млн. сомов. Политика расходов бюджетов всех уровней будет строиться по принципу строгого контроля и обеспечения прозрачности. Так, проведение структурных реформ в энергетике потребовало увеличения внутренних тарифов на электроэнергию. Поэтому в планы расходов бюджета включены 750 млн. сомов для оплаты издержек, связанных с повышением тарифов. Предусмотрены также 51 млн. сомов на повышение оплаты учителям.

66. Однако на первом этапе реализации Стратегии не существует возможности увеличения прямых социальных расходов в целом. Для этого необходимо оптимизировать расходные обязательства Правительства и осуществить переход на программное бюджетирование. Одним из направлений целевого распределения ресурсов будет служить корректировка макроэкономической политики путем более полного учета интересов бедных в процессе роста. Другое направление заключается в ускоренном развитии городов. Третье направление - выделение средств районам или общинам на основании мониторинга показателей, программ социального развития и принципов долевого участия.

67. Бюджетная реформа. Масштабная программа по реформе государственного сектора финансовой системы проводится при содействии международных организаций. Целый комплекс мер уже предпринят в рамках Программы по реформированию сектора управления общественными ресурсами. Введены административная классификация и система расходных ордеров, осуществлен переход на среднесрочное финансовое планирование, началась реформа бухгалтерского учета, усилены система внешнего аудита и контроля за внешним долгом, начала работать система государственных закупок.

68. В период реализации Стратегии основными направлениями бюджетной политики государственных расходов станут:

совершенствование методики финансового планирования;
реформирование системы Казначейства;
бюджетная децентрализация;
инвентаризация программ по финансовой обеспеченности;
преодоление дефицита государственного бюджета к 2006 году;

69. Переход от составления государственного бюджета на один год к методу финансового планирования на среднесрочный период позволит сделать бюджет эффективным инструментом экономической политики. Начальной точкой процесса распределения ресурсов республиканского бюджета будет определение величины средств, направляемых на покрытие обязательных расходов Правительства (выплата процентов по внешним займам, выплата основной суммы внутреннего и внешнего долга; финансирование бюджета развития).

Распределение остающихся финансовых ресурсов будет осуществляться согласно приоритетам Стратегии, при этом отчётность перед гражданами страны об использовании программных бюджетных средств будет важнейшим ее элементом.

70. Налоги. Готовится план модернизации системы налогообложения в Кыргызской Республике, состоящий из нескольких этапов. В ближайшее время планируется усилить администрирование и подготовить условия для дальнейшей налоговой реформы. Предстоит упорядочить практику налогообложения, отменить противоречащие друг другу нормативные документы, принять новую нормативную базу налогообложения на основе международных стандартов бухучета. Это крайне важный процесс, прямо влияющий на уменьшение теневого сектора экономики.

Далее планируется перейти к усовершенствованию фискальной системы, усилить прогнозирование и обеспечить введение норм по защите прав налогоплательщика, а также отменить все налоговые льготы по НДС. Введение потребительских налогов открывает возможность сократить ставку подоходного налога с физических лиц и налога на прибыль до 15%, а также ежегодно снижать на 3% отчисления юридических лиц в Социальный Фонд. Внедрение новой системы предполагает замену многочисленных местных налогов системой налогов на землю и имущество.

71. Банковская система Кыргызской Республики характеризуется нестабильностью развития, а банковский бизнес в целом низкодоходен. Кыргызские банки осуществляют узкий спектр услуг финансового посредничества, незначительно связанный с кредитованием реального сектора экономики, а также не выполняет в целом устойчивых сберегательно-накопительных функций.

Вследствие этого доверие населения к банковской системе необходимо восстанавливать. НБКР будет осуществлять меры по укреплению системы банковского надзора и финансовой прозрачности функционирования коммерческих банков. В рамках Стратегии планируется решить задачу обеспечения качественными и недорогими финансово-кредитными услугами всех заинтересованных потребителей. Для этого будет подготовлен план, включающий анализ структуры и стоимости государственных активов, потребностей рынка финансовых услуг (особенно в регионах республики), а также меры по рациональному использованию государственных активов в банковском секторе в интересах бедных.

72. Основной проблемой финансового сектора с точки зрения Стратегии является привлечение сбережений населения с целью активизации инвестиционного процесса. Для развития банковской системы необходимо пересмотреть и дополнить законодательную базу. Создание вторичного рынка банковских долгов, использование специализированных независимых компаний по управлению проблемными активами банков будет способствовать активизации деятельности банковского сектора.

Гибкость инструментов денежно-кредитной политики будет повышена за счет поэтапного введения в обращение валютных деривативов и внедрения механизма переучета векселей корпоративных заемщиков.

73. Реформирование финансовых учреждений будет проводиться Государственной комиссией по обеспечению структурной перестройки финансовой и банковской системы. Агентство по реорганизации банков и реструктуризации долгов расширит свои функции в отношении реструктуризации проблемных банков. Эти меры совместно с системой страхования депозитов в национальной валюте позволят восстановить доверие к банковской системе.

Правительство совместно с Национальным Банком приступают к разработке единой политики в управлении активами страны: по возврату долгов других стран перед Кыргызстаном, по возврату бюджетных ссуд и кредитов выданных под гарантию Правительства; по внутренним заимствованиям, в частности, по государственным казначейским обязательствам; по финансовым поступлениям от приватизации стратегически важных объектов. Активизация работы в этом направлении позволит привлечь дополнительное финансирование для обеспечения мероприятий по смягчению бедности.

74. Развитие небанковских финансовых институтов позволит существенно дополнить механизмы, повышающие устойчивость и эффективность финансового сектора в Кыргызстане. Инвестиционные и накопительные пенсионные фонды, страховые компании и другие инструменты должны сыграть стабилизирующую роль не только в финансово-кредитной системе, но и экономическом развитии в целом. Первым шагом в этом направлении можно считать организацию управления по надзору за небанковскими институтами в структуре Министерства финансов. Планируется подготовить комплекс мер по стимулированию развития этого сектора услуг, в котором непосредственно заинтересованы не только коммерческие, но и муниципальные структуры.

75. Ресурсы предназначенные на мероприятия по сокращению бедности мобилизуются из разных источников: государственного и местных бюджетов, со стороны проектов, финансируемых международными донорами и НПО, от частного бизнеса. Средства, мобилизуемые на реализацию Стратегии из бюджетов должны быть защищенными. Предполагается, что государственные ассигнования в программные бюджеты министерств и бюджеты регионов будут содержать статьи расходов, предназначенных для выполнения мероприятий Стратегии. В свою очередь, Бюджетная комиссия Правительства на прозрачной основе будет определять приоритетные программы и ответственных исполнителей, а бюджетное управление Министерства финансов будет осуществлять оперативный контроль.

76. Отделить те виды деятельности, которые будут направлены непосредственно на сокращение бедности от запланированных социальных расходов - всегда представляет собой самостоятельную проблему. Более того, попытка реструктуризации расходов с целью поиска дополнительных ресурсов для неимущих еще не является гарантией того, что бедные смогут этим воспользоваться. Например, когда услуги предлагаются на субсидированной основе, как это по-прежнему происходит в области микрофинансирования (см. Раздел IV), схемы не отличаются устойчивостью с институциональной точки зрения.

77. К началу реализации Стратегии сложилась напряженная ситуация с обслуживанием внешних займов. Долговое бремя уменьшает варианты для решения проблемы бедности в республике. Но взвешенная политика обслуживания государственного долга может стать не только ограничивающим, но и стимулирующим фактором реализации Стратегии.

Так, прорабатываются схемы покрытия займов частью акций индустриальных предприятий. Среди положительных эффектов - оживление и развитие производств с устойчивым рынком сбыта и прямое влияние на занятость квалифицированных трудовых ресурсов. Другие схемы обслуживания предполагают рефинансирование части нельготного долга на основе льготных заимствований. Это позволит использовать часть бюджета для реализации мероприятий Стратегии на программной основе, с четкими, осязаемыми обществом результатами.

Вложения в интересах бедных: социальное планирование и экономическое регулирование

78. Отметим, что ВВП на душу населения является показателем уровня жизни страны, однако он не включает в себя такие аспекты, как уровень социальной безопасности и качество инфраструктуры. Поэтому обеспечение ежегодного прироста ВВП не будет рассматриваться в рамках Стратегии как единственный целевой показатель. Не менее важной является задача увеличения отношения доходов к ВВП и привлечение безвозмездной грантовой помощи со стороны международных организаций.

79. На решении задачи обеспечения условий для экономического роста сосредоточены подпрограммы ПГИ, направленные на: развитие сельского и водного хозяйства (включая мероприятия по земельной реформе и структурной перестройке), продвижение экспорта продукции сельского хозяйства; развитие транспортной инфраструктуры; развитие частного сектора (включая поддержку промышленности и МСП). Чтобы принять во внимание потенциал уже реализующихся проектов, а также попытаться усилить их отдачу уже в краткосрочной перспективе, необходимо провести разграничение мер, непосредственно направленных на сокращение бедности и косвенно способствующих этому процессу.

Правительство уже приступило к ревизии действующих проектов в рамках ПГИ с оценкой их эффективности. В результате низкоэффективные из них будут приостановлены или переориентированы в соответствии с основными положениями Стратегии. Приоритетными в ПГИ будут проекты, направленные на повышение эффективности систем секторального управления (образование, здравоохранение), а также на развитие потенциала неправительственных организаций и органов местного самоуправления по оказанию социальных услуг. (см. Приложение 6)

80. Здравоохранение, образование и система социальной защиты - это `традиционные направления` социальной политики любого государства. Повышение эффективности этой политики в Кыргызской Республике видится в оптимизации управления и уменьшении социальных рисков. К началу реализации Стратегии реформирование систем управления в этих секторах продвинулось достаточно серьезно. Основным препятствием для дальнейшего реформирования можно считать отсутствие единого процесса разработки подпрограмм, ориентированных на конкретные результаты.

81. Критериями эффективности работы социальной сферы должны быть не затраченные ресурсы, а повышение качества жизни населения; развитие человеческого потенциала; рост социальной и трудовой мобильности. Основным методом повышения эффективности социального сектора станет переход на конкурентные основы в социальной сфере. Учреждения социальной направленности могут быть разной формы собственности, однако клиенты будут иметь право выбора между социальными учреждениями.

При разработке механизмов конкурентного распределения общественных услуг будет постепенно внедряться система подушевого финансирования, когда государственное и местное финансирование распределяется пропорционально количеству клиентов социальной услуги. Средства будут попадать туда, куда люди чаще обращаются.

82. Так, в рамках реформы здравоохранения важным направлением является внедрение новых методов оплаты поставщиков медицинских услуг - из средств государственного бюджета и Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС). Реструктуризация госпитальной службы предполагает не только повышение доступности медицинских услуг, но и оптимизацию коммунальных затрат. Проблемой остается недостаток адекватной информации о системе медицинского страхования у населения. В целях повышения доступности и качества медицинских услуг будет шире внедряться система поощрения активных ГСВ на основе программного подхода.

83. Центральным элементом социальной политики станет повышение доступности образования, а финансирование будет ориентировано на начальные и средние школы. Особым направлением Стратегии станет дошкольный сектор. Дети до самого поступления в школу растут в основном в семье, но во многих семьях у родителей часто нет ни времени, ни возможности уделять внимание развитию детей. На 1953 общеобразовательные школы, в республике только 416 детских дошкольных учреждения.

Из-за этого страдает не только общий уровень подготовки детей к школе, но и навыки общения в детском коллективе. Около 65% учащихся в системе общего образования - и только 34% в дошкольном образовании говорят по кыргызски. В итоге особенно в сельской местности (где проживает большая часть бедного населения) адаптация детей к школе затруднена, что сказывается на качестве обучения. Тревожные симптомы есть в отношении гендерного неравенства: при обследованиях бедных семей отмечено, что в условиях недостатка средств они предпочитают отправлять в школу мальчиков, а не девочек.

84. Можно также отметить нехватку учителей в средних школах. Особенно не хватает преподавателей предметов гуманитарного цикла - английского языка, истории, географии, отсутствует специализация по информатике. До сих пор нет ни одного вуза, который бы готовил учителей экономики. В этой связи, предполагается пересмотреть программы вузовской подготовки и разработать систему стимулирования труда учителей. Продолжится модернизация технической и учебной базы профессионально технического образования, чтобы выпускники могли приобретать востребованные рынком профессии.

85. В целом, для выполнения задач Стратегии и сокращения бедности по лишениям, ключевые ведомства будут концентрировать деятельность на доступности базовых услуг: Минздрав на первичной медицинской помощи и вакцинации; Министерство образования, науки и культуры - на начальном образовании, Министерство труда и социальной защиты - на переподготовке безработных.

86. Местные государственные администрации и органы МСУ, работая на программной основе при составлении бюджета, должны существенно повысить эффективность управления социальными и коммунальными службами. Содержание объектов социальной сферы оплачивается из местных бюджетов. Наряду с этим, в рамках ПГИ запланированы проекты, реализация которых будет способствовать их модернизации и расширению доступа населения к базовым социальным услугам (см. Приложение 2). Консолидация ресурсов позволит улучшить условия жизни населения в конкретном регионе и усилит участие местного сообщества в распределении общественных ресурсов.

87. В последние годы в республике все более заметно увеличение разницы в социально-экономическом положении между сельской местностью и городами. Экономические предпосылки для этого: низкая производительность труда в сельском хозяйстве, потенциал впитывания трудовых ресурсов практически отсутствует, доступ к кредитам и рынкам сбыта ограничен. Занятость сельского населения составляет около 63,7%, а уровень безработицы - 7,9% (безработица в сельской местности ниже, чем в городской, т.к. люди имеющие землю в своей собственности не относятся к безработным). Доля расходов на жилищно-коммунальные услуги - 8,7% всех расходов домохозяйств. В свою очередь доля расходов на питание - 43%, однако уровень доходов от личных подсобных хозяйств при этом составляет 20% от общих доходов.

88. Для поддержки региональных и муниципальных программ сокращения бедности предусматривается внедрение гибких механизмов, включающих региональные трансферты, в том числе с привлечением грантов доноров. Существующая система категориальных и выравнивающих грантов будет пересмотрена и дополнена трансфертами под конкретные программы борьбы с бедностью - в форме долевых грантов. Поощрительная (конкурсная) система позволит стимулировать местные власти к мобилизации ресурсов и окажет поддержку региональному развитию.

89. Создание благоприятных условий для развития частного сектора. В 2001-2003 годах будет завершена приватизация базовых предприятий, стратегически важных отраслей экономики: энергетической, горнодобывающей, транспорта и телекоммуникаций и непроизводственной сферы (курортно - рекреационный комплекс). Уровень приватизации в республике составил: в промышленности - 88,63%, строительстве - 58,77%, на транспорте - 56,95%, в торговле и общественном питании - 97%, в бытовом обслуживании - 99,9%, в непроизводственной сфере - 41,7%.

Численность занятых в сфере частного предпринимательства в 1999 году составила около 1 млн. человек или почти 54,7 % всех занятых в экономике. В 1999 году доля частного предпринимательства в структуре ВВП составила более 38%, а к 2003 году, по оценкам, достигнет 50%. При сохранении существующих тенденций, к 2003 году доля рыночных услуг в общем объеме услуг превысит 80%.

90. Позитивную роль в улучшении среды для предпринимательства должны сыграть механизмы борьбы с бюрократизмом и коррупцией в государственном секторе. Завершается подготовка нормативных документов по упрощению системы налогообложения субъектов индивидуального предпринимательства на патентной основе. Расширение патентной системы для малого предпринимательства будет проводиться с учетом реальных условий ведения бизнеса и его территориальной привязки. Предполагается упрощение стартовых условий МСП (заявительная регистрация в `одном окне`), сокращение количества лицензирующих и сублицензирующих организаций.

91. Ключевой проблемой, приводящей к неустойчивости социально-экономических взаимоотношений для Кыргызстана является неформальная (`теневая`) экономика. Объем `теневой` экономики, учитываемый НСК при расчете ВВП продолжает расти. Следует учесть также статистически не отслеживаемые доходы от противозаконной деятельности и скрытые доходы экономических субъектов. Переломить эту негативную тенденцию жизненно необходимо. Для этого в рамках Стратегии значительное внимание будет уделено созданию равных и честных условий для всех. Такая среда для предпринимательской деятельности позволит постепенно легализовать большинство предприятий неформального сектора.

92. Географическое положение и спектр производимых товаров делают экспортный потенциал страны весьма ограниченным. С другой стороны, нужно поставить задачу повышения качества товаров и услуг, производимых в стране и их максимальной продажи непосредственно в стране. Индустрия туризма является одним из стратегических секторов для республики. В предпринимательскую деятельность в сфере туризма вовлечено около 200 частных туристических фирм. Динамика посещений иностранных туристов в Кыргызстан возрастает ежегодно в среднем на 12%-14%.

93. Привлечение значительного потока туристов в первую очередь основывается на уникальных для Центральной Азии природно-климатических условиях республики. В рамках Стратегии еще более значимым аспектом является тот факт, что индустрия инфраструктуры туризма обладает большим потенциалом вовлечения квалифицированных трудовых ресурсов. Кроме того, эта сфера позволяет продать максимальное количество товаров и услуг, экспорт которых ограничен. Меры по либерализации визового режима Правительством уже предпринимаются. Предстоит целенаправленная работа по формированию позитивного имиджа республики через глобальные СМИ, практические меры по стимулированию внутренних инвестиций в сектор туризма.

94. Отдельной проблемой видится несогласованность территориальных и республиканских органов власти, проявления местничества и мздоимства, которая приводит к формированию неблагоприятного впечатления о стране у инвесторов. Стратегия исходит из положения, что небольшие масштабы страны делают развитие отрасли единым национальным приоритетом.

Следовательно, необходимо ставить задачу выработки единых стандартов туристических услуг. При этом государство возьмет на себя обеспечение условий, благоприятных для притока туристов. 2002 год в Кыргызской Республике считается Годом развития туризма. В этот период планируется проанализировать стартовые условия и позиции заинтересованных сторон (компаний, операторов и инвесторов), чтобы определить конкретные меры развития туризма как приоритетной отрасли экономики страны.

Институционализация партнерства

Проект

Взаимодействие государства и общественных организаций

95. Кыргызстан прочно удерживает лидирующее положение в Центральной Азии по количеству НПО. Зарегистрировано более 2000 общественных организаций, которые охватывают различные сферы общественной жизни.

Эффективность организаций зависит от источников финансирования, направления деятельности, отношения местных органов власти и т.д. Упорядочивание деятельности НПО с юридической точки зрения станет важным шагом для перехода этих организаций на новый уровень активности. Большой круг социально-экономических и культурных проблем, которые не в состоянии охватить государство, создает широкие возможности для деятельности НПО.

96. Особенно важной такая работа становится на уровне местных сообществ. Опыт многих стран по осуществлению проектов, когда общественные организации берут на себя организационные функции весьма убедителен. Под проекты выделяются средства из местного бюджета, а НПО наделяются управленческими функциями. В процессе реализации Стратегии такая модель получит должную поддержку.

Схемы взаимодействия общества, НПО и власти хорошо зарекомендовали себя на примере осуществления проектов по водоснабжению, реабилитации объектов социально-культурной сферы и т.п. Привлечение общества к управлению имеет корни в народной традиции кыргызов-кочевников. Использование этого опыта, несомненно, помогает формированию цивилизованных форм и методов участия общества в решении вопросов развития территорий и контроля за деятельностью местной власти, например, на основе Трехсторонних комиссий, в которые входят представители местной власти, аксакалы и НПО.

97. В Кыргызстане отсутствует традиция любых общественных изменений, кроме тех, которые происходят `сверху-вниз` и санкционированы органами государственного управления. В этих условиях НПО, как организации, объединяющие самых активных членов общества, должны стать агентами этих изменений. Для того, чтобы НПО занимали достойное место в системе общественных отношений необходимо поддерживать их деятельность и стимулировать их открытость.

Вовлечение НПО в общественно значимую деятельность происходит, как правило, только через участие в донорских проектах. Такая работа имеет локальный характер, но потенциал, накопленный многими организациями, позволяет им претендовать на более серьезную активность в масштабах регионов.

98. Количество людей, вовлеченных в деятельность неправительственного сектора, намного превосходит госаппарат. Эти люди более активны и свободны, в отличие от госчиновников, они не скованы многочисленными инструкциями. Сегодня все больше граждан, сталкивающихся с проблемами, предпочитают обращаться в различные НПО, нежели в государственные структуры.

99. Для укрепления диалога с гражданским обществом в процессе реформирования системы государственного управления будут отрабатываться следующие направления:

Расширение обратной связи между органами государственной власти и общественностью. Внедрение общественного контроля за деятельностью органов государственного управления и местных органов самоуправления.

Вовлечение гражданского общества в процесс принятия решений.

100. Развитие гражданского общества требует от всех участников поиска своего места в системе общественных отношений. Неправительственный сектор может играть активную роль при выполнении государством своих обязательств перед гражданами, взяв на себя решение части социальных проблем. Причиной недостаточной эффективности работы неправительственного сектора следует назвать слабую скоординированность деятельности самих НПО, доноров и МСУ.

Многие программы дублируют друг друга, один район может оказаться бенефициаром пилотных проектов сразу нескольких доноров, тогда как в другом не действует ни одна из программ. Важную конструктивную роль в этой связи призвана сыграть информационная система государственного управления (ИСГУ), которая позволила включить все районы республики в единую коммуникативную сеть.

101. Чтобы широко подключать негосударственные организации для организации поставки социальных и общественных услуг, прежде всего нужно обеспечить их информацией. Следующий шаг - организационная и консультационная поддержка. Значительный рост числа общинных организаций, особенно в сельской местности - это тот потенциал, который при соответствующем обучении может работать по контрактам с местными органами самоуправления практически по всем социальным направлениям. Будет ускорена подготовка соответствующей законодательной и нормативной базы, а также обобщен опыт адекватного стимулирования партнерской работы.

Институционализация системы микрофинансирования

102. Активной формой финансового содействия сокращения бедности является система микрофинансирования. В Кыргызстане имеется более десяти организаций, предоставляющих гражданам микрокредиты. Филиалы этих организаций есть во всех областях. Можно говорить об определенной схожести в деятельности различных микрокредитных организаций (в дальнейшем - МКО).

Многие МКО предоставляют одинаковый набор услуг: обучение, консультирование, кредитование. При этом одним из обязательных условий получения микрокредита может быть участие в семинарах для потенциальных заемщиков, организуемых МКО. Большинство МКО использует как залоговое, так и беззалоговое кредитование. При беззалоговой схеме для получения конкретного микрокредита предварительно необходимо создать группу из нескольких заемщиков.

Одни МКО требуют, чтобы была создана `Сельская община`; другие, - `Кредитно-Сберегательная Группа`; третьи, - `Женская НПО`; четвертые, - `Кредитный союз`; пятые, - `Коллектив`; шестые, - `Группа самопомощи`. Необходимость создания групп заемщиков объясняется тем, что в этом случае возврат предоставленного микрокредита обеспечивается всеми членами группы. Практически все МКО требуют, чтобы создаваемые группы заемщиков прошли государственную регистрацию. При государственной регистрации этих групп в органах Министерства юстиции должна быть выбрана одна из предусмотренных законодательством форм коммерческих или некоммерческих организаций.

103. Отсутствует согласованность действий между организациями, представляющими кредиты и организующими обучение и консультации. Возрастает число НПО, занимающихся обучением, консультированием и оказанием посреднических услуг для лиц, желающих получить микрокредиты.

Кредитные организации и НПО тратят значительные средства на проведение обучающих семинаров, тренингов и консультаций по одним и тем же вопросам. С другой стороны, нет механизма, позволяющего кредиторам обмениваться информацией или оценками кредитоспособности клиентов, как нет и системы, объединяющей все информационные ресурсы, направленные для содействия нуждающимся. В результате у большинства населения нет достаточной информации о программах. Микрокредитные программы оказываются менее эффективными, чем могли бы стать, если бы работали в тесной взаимосвязи и координации как друг с другом, так и с Правительством, местными и международными НПО (см. Приложение 6).

104. В рамках Стратегии в 2001 году будет разработана Концепция развития системы микрофинансирования в Кыргызской Республике. Ключевым звеном системы станет специально создаваемое при Правительстве Агентство по микрокредитным программам, наделенное полномочиями по координации деятельности любых государственных структур, кредитных организаций, национальных и международных НПО.

Агентство будет по согласованию с Министерством финансов лицензировать все небанковские финансовые организации и осуществлять контроль за их деятельностью. На Агентство будет также возложена обязанность по подготовке пакета нормативных актов.

105. Важно подчеркнуть, что само Агентство не будет участвовать в той или иной степени в каких-либо кредитных программах. Контрольные функции Агентства должны распространяться на все организации, предоставляющие в микрокредиты, включая местные, международные и иностранные организации. В основе контроля со стороны Агентства будет заложен принцип, что в Кыргызстане деятельность любых микрокредитных организаций должна основываться на кыргызском законодательстве. Создаваемое Агентство станет членом Центра микрофинансирования для стран Центральной и Восточной Европы и СНГ. При Агентстве по микрокредитным программам планируется создать Учебно-консультативный Центр.

106. Обеспечение льготами, микрофинансирование, трудоустройство и другие формы социальной поддержки осуществляют разные ведомства, получить информацию о существующих возможностях `в одном пакете` без использования информационных технологий невозможно. Опыт успешного перехода к новым экономическим условиям показывает, что любые реформы должны иметь соответствующую информационную поддержку. Эта поддержка должна быть обеспечена продуманной идеологией и концепцией проведения информационных мероприятий. Такой подход является одним из основных механизмов реализации программной деятельности с заданными целями и задачами.

107. Практически у всех национальных программ, действующих в настоящее время на территории Кыргызстана, информационное сопровождение либо отсутствует вовсе, либо является фрагментарным. Решение этой проблема станет одной из центральных задач Стратегии.

Тем более, что привлечения значительных дополнительных ресурсов эта деятельность не потребует. Действительно, кроме корпоративных систем, организованных по ведомственному принципу (см. Раздел III), уже введена в эксплуатацию государственная автоматизированная система по выборам - ГАС `Шайлоо`, которая охватывает все избирательные округа страны. Именно ее возможности, а также возможности ИСГУ будут использованы для системы, ориентированной на предоставление информационных и консультационных услуг в контексте реализации Стратегии.

108. Для решения конкретных задач Правительство намерено привлекать бизнес и НКО, а также реорганизовать систему информационного обеспечения Стратегии. Предстоит серьезно поработать, чтобы люди смогли получить доступ к информационным технологиям. Обеспечение такого доступа станет важным вкладом в процесс реализации Стратегии, поскольку одним из следствий бедности является не просто удаленность от правительства, а отсутствие доступа к необходимой информации.

109. Большинство мер предусмотренных Стратегией и Планом действий требуют законодательного и нормативного подкрепления. Правительство и Жогорку Кенеш намерены рассматривать необходимые изменения, систематизировать и принимать соответствующие акты в первоочередном порядке. Кроме нормативного обеспечения мероприятий Стратегии, предполагается проведение органами государственного и муниципального управления постоянной информационной поддержки хода ее реализации. Особенно важным такое обеспечение будет в контексте правовой информатизации.

Здесь учитывается, что население должно иметь доступ к информации о конкретных позитивных и негативных примерах взаимодействия государства и общества. В этом аспекте значительная роль отводится общественным организациям, работающим непосредственно с населением.

110. Суммируя можно сказать, что программный, партнерский подход на практике подразумевает:

Согласованную работу институтов, вовлеченных в реализацию Стратегии;

Разработку механизмов взаимодействия с организациями гражданского общества на всех уровнях (переход на контракты, стимулы для НКО);

Организацию служб по координации деятельности в области преодоления бедности непосредственно на местах;

Организацию информационного сопровождения Стратегии;

Программы обучения сотрудников органов госуправления, представителей НПО и МСУ.

Система мониторинга и оценки реализации Стратегии

Проект

111. Система мониторинга Стратегии будет отражать взаимосвязь экономического роста со структурными и социальными аспектами развития. Необходимо также учесть, что в среднесрочной перспективе доминирующей тенденцией станет перенос акцентов работы на регионы и планомерная децентрализация. Кроме того, по мере естественного уменьшения зарубежной помощи, нужно предусматривать механизмы постепенного перехода на внутренние ресурсы.

112. Мониторинг Стратегии - это не просто вычисление индикаторов. Индикаторы только показывают, что изменения произошли - но не объясняют их причин. Важно не само вычисление индикатора, а выявление надежными способами происходящих изменений. Мониторинг - это еще и выявление резервов, не вскрытых при реализации проектного подхода.

113. О классификации индикаторов. В республике регулярно определяются важные для развития ситуационные индикаторы. Индикаторы определяют был ли достигнут, и в какой степени, прогресс в том или ином направлении. Типы индикаторов: категориальные и количественные.

В статистической отчетности в основном используются количественные индикаторы, а в проектной деятельности - категориальные. Состояние проблемы до осуществления Стратегии - это исходное состояние, точка отсчета для отслеживания изменений. По направлениям Стратегии проведена работа по определению исходного состояния проблем. Эта работа начата организацией баз данных в НСК - `Общая оценка состояния страны` (при поддержке ПРООН) и `Мониторинг бедности` (при поддержке ВБ). (см. Раздел I и Приложение 1). Желаемое состояние (результат действий) - это цели (см. Приложение 5).

114. Таким образом, для мониторинга политики по сокращению бедности, а также для анализа институциональных, экономических и социальных процессов разработана система индикаторов и показателей. Базовые данные для проведения последующей оценки собираются НСК по результатам регулярных обследований бюджетов домашних хозяйств. Индикаторы также рассчитываются по областям и в срезе село-город. В свою очередь индикаторы детализируются через ряд показателей.

115. Мониторинг в основном обеспечивается НСК, совместно с министерствами труда и социальной защиты, финансов, образования, здравоохранения. Для проведения обследований и анализа результатов необходимо 12 млн. сом в год. Обеспеченность: гранты доноров - по линии Комиссии Европейского сообщества - 35%, Минфин - 35-40%, остальные ресурсы предстоит изыскать. В 1999г. в республике проведена первая Национальная перепись населения, материалы которой также будут использоваться в качестве базы данных.

116. Кроме НСК в систему мониторинга войдет специальное подразделение в Министерстве труда и социальной защиты, которое отвечает за составление карт бедности. Результаты реализации Стратегии будут также отслеживаться Министерством здравоохранения; МОНК. В этих министерствах созданы информационные центры, что позволяет вести мониторинг по всей республике.

Индикаторы Стратегии

Уровень крайней бедности - Доля населения, у которого объем потребления меньше черты крайней бедности. Процент от общей численности населения.

Уровень бедности - Доля населения (включая крайне бедное), у которого объем потребления меньше черты бедности. Процент от общей численности населения. (Для определения черты бедности, к минимальному уровню продуктового потребления - черте крайней бедности - добавляется компонента `необходимые непродовольственные расходы`).

Индекс нищеты населения (ИНН) - Индекс ИНН отражает измерения обездоленности в продолжительности жизни, знаниях и достойном уровне жизни. Первое измерение выражается в виде ожидаемой процентной доли населения, которое не доживет до 40 лет (Р1).

Второе измеряется долей неграмотного взрослого населения (Р2). Обездоленность выражается композитным показателем (Р3), рассчитываемым на основе трех составных: доли населения, использующего для питья и приготовления пищи воду из рек, родников и арыков (Р31), доли населения, не пользующегося услугами здравоохранения из-за их высокой стоимости, а также из-за отдаленности учреждений здравоохранения (Р32), и доли детей в возрасте 1-6 лет в общем числе детей в этом возрасте, страдающих отставанием в весе (Р33).

Агрегатный показатель Р3 рассчитывается как среднее арифметическое трех его составляющих. Формула ИНН имеет вид:


ИНН1/3
Уровень общей безработицы - Показывает удельный вес численности безработных в численности экономически активного населения.

Уровень общих расходов на социальную защиту - Количество ресурсов затраченных на социальную поддержку. В 1999г. расходы составили 5087,5 млн. сомов, или 54,6% от общих расходов госбюджета (бюджетные и внебюджетные фонды), процент от ВВП.

Базовые группы для мониторинга

Для целей мониторинга Стратегии можно классифицировать бедность по доходам/расходам по пяти группам населения. (Соответственно меры, направленные на сокращение бедности, могут быть различны для разных групп)

Маргинальные бедные - люди без определенного места жительства, какого-либо дохода, но главное не имеющие желания работать и быть полноправным членом общества.

Уязвимые бедные люди - те, кто не в состоянии заниматься экономической деятельностью (пожилые, инвалиды, дети и т.д.). Им требуется социальная или адресная помощь (питание, одежда, крыша над головой и медицина).

Безработные бедные - те, кто в состоянии работать, но не имеют навыков или возможностей для получения работы.

Бедные, получающие прибыль - люди, занимающиеся мелкой торговлей и домашним производством для получения прибыли в целях выживания.

Бедные, получающие заработную плату - люди, работающие по найму, уровень зарплаты которых ниже черты бедности.

Меры для групп 1-2 предполагают адресность социальной помощи, вовлеченность МСУ и НПО (помощь в любых видах, социальная поддержка). Основные меры и механизмы Стратегии ориентированы на группы 3-5. Это создание рабочих мест, система сбережений и кредитование, предоставление социальных услуг, повышающих возможность работать (детские сады и первичное здравоохранение).

Координационный механизм

117. Мониторинг для Стратегии должен задавать надведомственный уровень, отражающий интересы всех партнеров. В реализацию Стратегии вовлечены: Правительство, администрации и органы самоуправления территорий, организации, представляющие гражданское общество и доноры (финансовые агентства и международные НПО). Все партнеры причастны к процессу в разной степени и форме. О различных элементах взаимодействия:

`Доноры - Правительство`: По реализуемым и планируемым займам и грантам предстоит согласовать содержание двустороннего потока информации в контексте задач Стратегии. `Гражданское Общество - Доноры`: Вовлеченность гражданского общества в решение задач по сокращению бедности становится определяющим фактором, а НПО могут стать основными `проводниками перемен` среди населения.

`Правительство - Регионы`: Возрастание роли органов местного самоуправления на всех уровнях является основой реализации Стратегии. Информационные потоки от Правительства в регионы и обратно не достаточны (необходима информация о планируемых действиях Правительства и доноров; мобилизуемых ресурсах; примерах социального партнерства). Некоторые важные программы в этой сфере уже реализуются: Информационная система государственного управления, Государственная автоматизированная система по выборам, сеть по человеческому развитию `Диалог`.

`Регионы - Доноры`: Открытие региональных представительств, пилотные программы и обучение - это положительные элементы децентрализации сотрудничества со стороны международных организаций. Ресурсные центры через упомянутые выше системы позволят представить более полную картину и организовать `обратную связь`.


http://nvolgatrade.ru/

Док. 215514
Опублик.: 12.12.04
Число обращений: 0


Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``