НА БЛИЖАЙШЕМ заседании Совета Федерации будет рассмотрен принятый Госдумой закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Пожалуй, это станет самым тяжелым испытанием для законопроекта. Даже те губернаторы, которые умом понимают необходимость заложенных в нем перемен, не всегда готовы принять их сердцем. Что перевесит: разум или личные амбиции? Это будет ясно по тому, как проголосуют посланники регионов в Совете Федерации. Многие аналитики предрекают жаркую битву. Что же настораживает губернаторов в этом законе? Как с его принятием изменятся "лицо" власти и ее отношения с гражданами? Об этом корреспондент "Российской газеты" беседует с заместителем министра экономического развития и торговли РФ Виталием Шиповым.
- Каких-то серьезных, существенных претензий к закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", думаю, не будет. Все возможные замечания уже высказаны в шести тысячах поправок, которые были подготовлены ко второму чтению. Каждая из них тщательно рассмотрена рабочей группой Госдумы. Около 300 одобрены, и эти поправки улучшили законопроект. Тем не менее нельзя исключить, что выступления будут не только в поддержку закона, который четко определяет условия существования местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. И первое из них - выборность органов местного самоуправления: глав муниципалитетов, представительных органов и их руководителей. Сегодня же в некоторых регионах мэров назначают губернаторы.
- Известно, что глав регионов волнует и то, что муниципальных образований станет намного больше, чем сейчас.
- Их должно быть столько, сколько в стране существует уже сложившихся поселенческих образований.
Мы не вводим никаких искусственных, ничем не обоснованных требований для формирования новых муниципалитетов. Тогда как сегодня во многих регионах муниципальные образования есть только в районах. А города, сельские поселения их не имеют. Это несправедливо. И в первую очередь по отношению к их жителям. Конечно, губернаторам с непривычки все это кажется очень сложным. Придется, например, выстраивать межбюджетные отношения сразу с 300-400 муниципальными образованиями. А это сложнее, чем с 30-40.
- Однако в Швеции реформа местного самоуправления как раз предусматривала укрупнение муниципалитетов. И именно для того, чтобы обеспечить гражданам равные права и возможности.
- Шведы сделали это потому, что по-другому не смогли решить одну проблему: каким образом и маленькие, и большие муниципальные образования могут выполнять одинаковый перечень полномочий? Когда мы начали разрабатывать свой закон, тоже столкнулись с этим вопросом. Но мы решили его иначе: разделили полномочия. Кстати, в большинстве стран Европы используется именно такой подход. Между прочим, шведы тоже заинтересовались новой редакцией нашего закона. В России будет три типа муниципальных образований. Первый тип - сельские поселения и города. Второй - районы. И третий - городские округа.
И у каждого будут свои полномочия. Совершенно очевидно, что, например, за сбор мусора должны отвечать администрации городов и сельских поселений. Но его утилизация и переработка - это забота районов. Нет смысла в каждом поселке создавать свалки бытовых отходов либо мусороперерабатывающие заводы. Также будут разграничены полномочия и ответственность за их исполнение между регионами и федеральной властью. Так что люди будут знать, с кого спросить и на кого подавать в суд, если не обеспечиваются их конституционные права. А не писать, как сегодня, по каждому поводу Президенту или председателю Правительства.
- И кто в этой вертикали власти будет главнее?
- Вертикаль власти - не армия, чтобы кто-то кому-то подчинялся. Она подразумевает главенство Конституции, федерального закона и выстраивается с помощью регионального законодательства и местных муниципальных правовых актов. Никакой подчиненности между муниципальными образованиями и регионами не может и не должно быть. Но при этом у субъекта РФ и федеральных органов государственной власти есть определенные контрольные функции. Пожалуйста - контролируйте, но чужих полномочий не касайтесь. Впрочем в некоторых случаях, например во время стихийных бедствий, катастроф или в иных чрезвычайных ситуациях, органы государственной власти временно могут исполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления.
- То есть теперь губернатор не приедет в поселок и не прикажет, например, построить новую дорогу к даче своего друга.
- Конечно, нет. Мнение свое он высказать может, но только как человек, проживающий на этой территории. Не более того. И уж если вам так хочется знать, кто в этой вертикали власти будет самым главным, отвечу: люди. Жители городов и поселков. Именно их повседневные житейские проблемы и должна решать власть. И за каждую, повторю, отвечает свой уровень власти, за которым закреплены не только полномочия, но и финансовые возможности, и ответственность.
- Но тогда и население должно иметь возможность контролировать власть.
- В законе это предусмотрено. И глава местного самоуправления уже не сможет, например, старое картофельное поле продать под коттеджи. А если того пожелают жители, должен будет отдать его под огороды или построить на нем стадион. В небольшом сельском поселении все решается на сходе. Если это крупный город, то разработана система зонирования и планирования территорий, которая обязательно должна учитывать общественное мнение. В законе есть специальная статья, в которой сказано, в каких случаях в обязательном порядке должны проходить публичные слушания планов развития муниципальных образований. Так что каждый житель сможет высказать свое мнение, даже в письменном виде. Потом вся эта информация обрабатывается, анализируется, публикуется в прессе. И если представительный орган все-таки принимает решение вопреки мнению населения, то он теряет свой политический вес. И в следующий раз вряд ли кто-нибудь из этих депутатов сможет на выборах получить поддержку населения.
- Ну и что? Они четыре года отсидели, зарплату исправно получали, о будущем позаботились...
- У нас действительно порой весь местный депутатский корпус "сидит на окладах". К тому же за последние десять лет численность депутатов сократилась на порядок. Там, где были 150 депутатов, остались 15. И они уже давно утратили связь со своими избирателями, потому что физически не могут охватить вниманием такое количество народа. Это по сути чиновники, которые целиком и полностью зависят от главы администрации, который к тому же очень часто сидит на двух креслах - на своем и председателя Совета. Вот чтобы этого не было, и разработана новая редакция закона о местном самоуправлении. Такого "слияния постов" больше не будет, оно запрещено. За исключением случаев, когда в муниципальном образовании проживают менее тысячи человек. Законом зафиксирована и минимальная численность депутатов, которая должна быть в каждом типе муниципального образования. Причем не более 10 процентов народных избранников смогут работать на освобожденной основе.
- А как будет выстраиваться новая система межбюджетных отношений?
- До настоящего времени на федеральном уровне так и не определена система отношений между бюджетами регионов и муниципалитетов. Поэтому каждый субъект Федерации оформляет их так, как считает нужным. И ежегодно при принятии очередного бюджета по неписаным правилам заново определяются источники дохода, которые закрепляются за муниципальными образованиями. При такой системе самый доходный бюджет порой становится дотационным. И уровень бюджетной обеспеченности города, который дает две трети доходов региона, становится ниже, чем в поселке, где вообще нет собственных доходов.
Реформа местного самоуправления, которая включает в себя поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, положит конец этой практике. Будет создана четкая система межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации. В ней на постоянной основе, то есть навсегда (а не на долговременную перспективу или на год), определяются собственные доходы муниципалитетов от местных и региональных налогов. Также закрепляются доли федеральных налогов, которые поступают в бюджеты муниципальных образований и регионов. Кроме того, будет разработан порядок выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. И эти неменяющиеся правила дадут возможность каждому городу и сельскому поселению увидеть свое будущее, быть заинтересованным в том, чтобы росли доходы не только региона, но и местного бюджета.
- Виталий Валентинович, расскажите подробнее, как будет проводиться бюджетное выравнивание. Предусмотрена ли разработка минимальных социальных стандартов?
- Принятие минимальных социальных стандартов - это тупиковый путь. Хотя десять лет назад я сам считал, что без них не обойтись. Дескать, как же мы будем считать, сколько необходимо средств для исполнения тех или иных властных полномочий? Но судите сами. Если создавать стандарты исходя из потребностей людей, то при нынешней ситуации они так и останутся на бумаге. Если брать во внимание наши возможности, то стандарты выйдут смешными. Да и вообще это лишь повод для местной власти заявить о своих повышенных расходах, чтобы получить под них деньги. Не случайно после последней переписи населения выяснилось, что ветеранов у нас на самом деле значительно меньше, чем считалось ранее.
Необходим стимул для развития. А для этого куда важнее рассчитать уровень бюджетной обеспеченности. Например, за муниципалитетами закреплены доходы. Дальше посчитали по всем муниципальным образованиям региона, сколько бюджетных денег приходится на душу населения. Определилось, что в одном - 10 рублей на человека, а в другом - 2 рубля. А средний уровень бюджетной обеспеченности получился 5 рублей на человека. И тем, у кого меньше 5 рублей, выделяются дотации для того, чтобы довести этот уровень до среднего показателя.
- А у кого больше - отнимут?
- Только тогда, когда произошло превышение среднего уровня бюджетной обеспеченности больше чем в два раза. То есть в нашем случае - от 10 рублей на человека - ничего не возьмут. Забирать станут только половину от того, что выше 10 рублей. Таким образом, у органов местного самоуправления не только будут деньги для исполнения закрепленных за ними полномочий, но и появятся стимулы для развития местной экономики. Сегодня же без дотаций способны выжить только три процента муниципальных образований. А когда закон заработает, вы сразу увидите, как изменится эта ситуация.
