Сергей Шахрай: "Трогая Конституцию, мы меняем основу государства"
Приближается дата празднования Дня Конституции - 12 декабря. Одним из главных разработчиков нынешнего Основного закона, принятого на референдуме в 1993 году, являлся Сергей Михайлович Шахрай, в то время занимавший пост вице-премьера правительства России. О том, как готовился проект действующей Конституции, а также о новых вариантах Основного закона и возможных поправках в него Сергей Шахрай рассказал в интервью "НГ".
Сергей Михайлович, вы как один из главных разработчиков Основного закона согласны с тем, что Конституция 1993 года создавалась именно под Ельцина и в силу этих причин не столько служит программой развития демократии, сколько насильственным, законодательным способом закрепляет верховенство президента над другими институтами власти?
- Знаете, одно из двух: либо "насильственным", либо "законодательным".
Упомянутые вами "другие институты власти" тоже не существовали в том виде, в каком они были установлены Конституцией 1993 года. Выходит, и они были закреплены "насильственным, законодательным" способом?
Кстати, а как вы видите "верховенство президента" над судебной ветвью власти? В том, что глава государства имеет право помиловать осужденных? На мой взгляд, это хорошо. Иначе как бы мы сегодня нашли выход из проблемы, возникшей с американским гражданином Поупом?
И, наконец, последнее. Конституция 1993 года была принята на всенародном референдуме. Какой еще более демократический способ установления "верховенства президента" можно предложить? Или народ с президентом у нас опять ошибаются?
Насколько велико было влияние событий 1993 года на текст Конституции?
- Влияние, может быть, было в излишней перестраховке от двоевластия. Все так были напуганы, ведь за один только год Верховный Совет принял 100 поправок в Конституцию. Результаты такой перестраховки сказались в 1999 году, когда Ельцин сменил пять премьеров за год. Это стало возможным из-за того, что в Конституции была снижена роль парламента в процедуре отставки правительства. Все остальное, пожалуй, формировалось не под влиянием момента.
Тем не менее Конституцию 1993 года принято называть компромиссным вариантом: с президентской стороны проект разрабатывали вы и Сергей Алексеев, а от парламента - Олег Румянцев. Компромисс - вещь весьма условная. В конце концов кто-то выигрывает, а кто-то уступает. Какая из сторон определила окончательный вариант?
- Мы такую бухгалтерию не проводили. Я вам просто расскажу о процедуре. Я возглавлял в конституционном совещании самую сложную из палат - палату регионов. Там круглые сутки шла борьба между республиками, краями, областями, автономными округами. Споры шли вокруг состава Совета Федерации, статуса республик. Несколько раз мы создавали согласительные комиссии, приходили к президенту, привлекали судей верховных судов. В результате компромисс был достигнут. Но в этой главе появилось несколько пробелов. Мы не стали, чтобы не создавать лишних поводов для конфликта, подробно прописывать некоторые вопросы. Теперь эти пробелы может заделать Конституционный суд. Как здесь определить, кто больше вложился в окончательный вариант Конституции?
Но даже те, кто принимал участие в написании Конституции со стороны президента, например Шейнис, называют то, что сложилось благодаря Основному закону, если не сверхпрезидентской республикой, то "недопарламентской"...
- Почему тогда президент Путин строит вертикаль власти? Потому что согласно действующей Конституции у президента нет ни одного рычага в отношении неконституционных, незаконных действий глав субъектов Федерации.
Института федерального вмешательства просто не существует. Можно сказать, что у президента многих полномочий просто нет. Было несколько процессов в Конституционном суде, когда именно судьи были вынуждены толковать, что может делать президент, а чего не может. Потом, написанная Конституция и наша фактическая жизнь - вещи порой разные. Тот же Ельцин редко заглядывал в Конституцию, от этого и возникало ощущение, что у нас суперпрезидентская республика.
Вы жалеете о каких-то положениях, которые не попали в Конституцию?
- Да, конечно. В те годы многие на дух не переносили институт местного самоуправления. В результате получились одна-две куцые статьи, что плохо. Или же, например (это уже было в самый последний момент), что касается процедуры формирования правительства. Мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым хотели, чтобы правительство было продуктом двух институтов власти - президента и парламента, чтобы правительство могло появиться только в результате совместного решения. В результате кабинет министров получал бы самостоятельность, определенную независимость, необходимую для оперативных действий в экономике. Эта задача решалась таким способом, что президент подбирал кандидатуру премьера, парламент давал согласие, но и процедура отставки в нашем варианте проекта была точно такая же. В последний момент механизм отставки поменяли.
Но в этой схеме, о которой вы сейчас рассказываете, изначально заложена возможность для конфликта. Представляете, если бы, например, отставку премьера Примакова должна была утверждать Дума?
- А в вашем вопросе изначально заложена убежденность в том, что ветви власти в России принципиально не способны на ответственное, конструктивное сотрудничество.
Достаточно вспомнить, как уходил с поста премьера Примаков. Насчет почвы для конфликта. В Госдуме сейчас 4 партии и 3 депутатские группы. Кто из них сможет сформировать устойчивое правительство? Россия - пока беспартийное государство. В этой ситуации делать кабинет министров правительством парламентского большинства - создавать партийное правительство. Хотя в Конституции нет на это запретов, но и нет обязательств. Президент имеет право предложить премьера из парламентского большинства. Мы - разработчики Конституции - думали, что по мере созревания общества и становления многопартийной системы, крупных партий, одна или две партии могли формировать ответственный кабинет. И действующая Конституция это позволяет.
Гордость авторов Конституции в том, что в Основном законе заложена идея укрепления России как федеративного государства. Однако нынешние представители власти, похоже, с вами не согласны. Критике подвергается и несимметричная Федерация, и рамочные договоры.
- А как вы думаете, насколько короток путь от идеи в Конституции до ее воплощения в жизнь?
Насколько я знаю и как говорят ученые-конституционалисты, не менее 10 лет. А еще нужно принять полтора десятка конституционных и несколько тысяч текущих законов - "приводных ремней" Конституции. И вдобавок необходимо развитое правовое сознание, стремление знать Конституцию и применять конституционные нормы на практике.
Мы заложили в основу построения государства территориальный принцип, потому что видели, насколько опасно разделение по этническому принципу. И были правы. Потому что на сегодняшний день в мире не осталось ни одной устойчивой федерации, построенной на этнических основаниях. Вспомните Чехословакию, Югославию и наш СССР.
В Конституции записано, что все субъекты равноправны. То, что один регион лучше пользуется объемом имеющихся у него прав, чем другой, не вина Конституции, а показатель степени зрелости региона. Согласитесь, что, если кто-то не вступает в брак, хотя, как и прочие граждане, имеет такое право, вряд ли это нужно считать неравноправием или "асимметрией".
А то, что наши регионы называются по-разному - республики, края, области,- это дань переходному периоду, демонстрация уважения и деликатности к сложным процессам, которые происходят в многонациональном государстве. Ведь главное - не форма, а содержание. Что выгоднее - согласиться с желанием людей называть свой регион "республикой" или с помощью маленькой победоносной войны заставить их называть себя "областью"?
Теперь по договорам. 31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор. Сколько мог, я сопротивлялся этому документу и только в самом конце подключился к юридической экспертизе.
Почему?
- Мы все боялись, что в основу государства будут положены договорные принципы. Но уже в 1992 году Съезд народных депутатов голосует за включение Федеративного договора в Основной закон. Федеративный договор стал разделом Конституции. Когда же приняли Конституцию 1993 года, в ней закрепили, что Федеративный договор действует в той мере, в которой не противоречит Основному закону. В итоге две третьих договора ушло в историю, треть осталась в действии в соответствии со статьями 71, 72. Договор касался только разграничения предметов ведения между Центром и субъектами Федерации.
Теперь о пользе договоров. Взять, к примеру, Татарстан. Референдум по Конституции 1993 года на территории республики не проводился. Выборы в Совет Федерации и Госдуму не проводились. В тексте же принятой Татарстаном Конституции лишь одна статья соответствует российскому Основному закону. Де-факто Татарстан ушел из-под юрисдикции России. 14 февраля 1994 года подписывается договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Москвой и Казанью. Уже весной 1994 года на территории республики проходят выборы в Совет Федерации, пяти депутатов Госдумы. То есть договор в данном случае не расшатал, не ослабил государство, а восстановил без применения оружия. С Татарстаном удалось подписать договор, а с Чечней - нет. Мы можем выбирать, что лучше. Создавать в России унитарное государство - это не просто шаг назад, а шаг в никуда.
Однако, судя по некоторым действиям власти, создается впечатление, что в Кремле всерьез задумываются над идей в перспективе построить именно унитарное государство...
- Это будет трагической ошибкой. Хотя я не думаю, что подобные планы есть у нынешнего президента, ведь Путин жил и работал в Германии. Попытка перейти к унитаризму приведет к потере целых кусков нашей страны или к их вооруженному удержанию. Нам что, мало Чечни?
Я иногда читаю заключения Генеральной прокуратуры на законодательные акты субъектов Федерации. Как юрист видел совершенно необъяснимые, несуразные вещи и не мог понять, почему так происходит. Я провел расследование и убедился, что иногда эти заключения писали чиновники, которые на дух не переносят Конституцию 1993 года. Ее не любят, ее не знают и знать не хотят. И все заключения пишут по штампам сталинской Конституции 1936 года или же брежневской 1977 года. Переход России к реальной Федерации был воспринят чиновниками, особенно в Москве, как приступ слабости. А раз в стране появился сильный президент, надо строить унитарное государство.
Эта категория чиновников не понимает, что потенциал саморазвития в России огромен именно благодаря федерализму. В сильных регионах можно проводить эксперименты, отрабатывать различные модели экономического развития. Если модель оказалась удачной, то надо ее применять в остальных регионах. Если не удачная, регионы настолько богаты, что серьезных последствий для их экономики все равно не будет. А мы зачем-то хотим все строить из Москвы. Так не было и так не будет.
В последнее время много говорят о том, нужно ли менять Конституцию. В основном вся дискуссия строится на том, надо ли вообще это делать. Однако мало кто конкретизирует, какие конкретно моменты в Основном законе требуют изменений...
- Дискуссия об этом разгорелась два года назад. Приближались парламентские и президентские выборы. И тогда был найдет консенсус. Если уж менять, то менять в части формирования правительства. Решили, что кабинет министров должно создавать парламентское большинство. Но это означало бы ограничение полномочий президента. Сейчас президент молодой, энергичный, к тому же юрист по образованию, и этот сценарий, ограничивающий его полномочия, ему не нужен. Так что в этой части мы изменений в Конституции не увидим.
В текст действующей Конституции вторгнутся с другой стороны - через Госсовет. Президиум Госсовета состоит из глав республик, губернаторов, и они не смирятся с тем, что у них теперь нет никаких полномочий, все ведь осталось в Совете Федерации. Они будут убеждать президента в необходимости наделения Госсовета функциями бундесрата. И аргумент, что, мол, вы, Владимир Владимирович, работали в Германии, вам это близко и понятно, вполне может сработать. Хотя я уверен, что губернаторы зря беспокоятся. Новая модель Совета Федерации - временное образование. Закончится 2001 год, и мы станем свидетелями столкновения двух проектов. Первый мы уже обсудили - губернаторы будут предлагать Госсовет превратить в бундесрат, а соответственно, внести поправки в Конституцию. Вторая модель, которую активно будут предлагать, - модель сената: то есть прямые выборы двух человек от каждого субъекта Федерации. Эту модель отстаивают "ЯБЛОКО", СПС, либеральная интеллигенция. Для того чтобы следовать "либеральному варианту", не надо менять Конституцию, для этого надо поменять федеральный закон. Вот увидите, в основном будут апеллировать к опыту США, которые перешли к такому варианту в 1911 году. Все это, конечно, хорошо, за одним исключением. В России пока не может быть "цивилизованного сожительства" равновеликих властей. Как только, к примеру, в Ульяновской области население изберет и сильного губернатора, и сенатора, они тут же между собой вступят в схватку за власть, за полномочия. И политическая стабильность в регионе закончится.
Если, как вы утверждаете, нам не подходит американская модель, остается, по крайней мере из тех вариантов, возникновение которых вы прогнозируете, усиление Госсовета. Не пугает ли вас, что изменение статуса этого органа путем внесения поправок в Конституцию вызовет цепную реакцию: один раз Конституцию тронули, можно это сделать во второй и в третий?
- Внесение поправок в Конституцию всегда вызывают эффект джинна, выпущенного из бутылки. Те, кто начинает править Конституцию, имея одну цель, в результате получают прямо противоположное.
Президент, если он пойдет навстречу Госсовету и допустит внесение поправок в Конституцию относительно статуса этого органа, в качестве ответного шага может внести и собственные, нужные ему, поправки...
- А депутаты тут захотят внести свои, например - о формировании правительства парламентским большинством. И все вместе они будут хоронить федерализм. Но я не думаю, что президент допустит такой сценарий. Мне кажется, что практика работы Госсовета убедит его в том, что Россия может и должна существовать как федеративное государство.
Пока Госсовет будет раскручиваться, а механизм ротации в его президиуме, видимо, планировался именно для того, чтобы это делалось как можно медленнее, к примеру, Краснов, Федотов и Сатаров уже подготовили поправки к Конституции...
- Да, в этом тексте очень много юридически сильных и красивых моментов. Но пусть этот текст будет самым хорошим, самым либеральным (хотя и в нем много иллюзий и даже есть ошибки), убойная сила этого проекта будет использована только для одного - начать процесс изменения Конституции. А после того как это произойдет, их проект просто выкинут. Поэтому я свое выступление на Конституционном конгрессе, где они представляли этот проект, закончил цитатой из Черномырдина: "Не чешите, где не чешется".
Но, видимо, чешется, раз проделывают огромную работу и предлагают поправки к Конституции?
- А что чешется?
Сначала спросите, у кого чешется.
- Для чего нужны изменения в Конституции? Для экономики? Нет. Для политики? Нет. Для обороны? Нет. Для международной политики? Нет. Мы - удивительная страна. С одной стороны, мы не чтим законы, с другой - каждый новый правитель в России приходит с новой Конституцией. Ленин принял Конституцию в 1927 году, Сталин - в 1936-м, Брежнев - в 1977-м, Ельцин - в 1993-м. Только Хрущев и Горбачев не приняли каждый свой вариант Конституции.
Оба как руководители государства не очень-то хорошо закончили.
- Они просто не успели этого сделать. И при Хрущеве, и при Горбачеве были созданы конституционные комиссии. Я считаю, что дискуссию, какой должна быть Конституция, как ее можно улучшить, нужно вести обязательно. И придет время, когда внесение поправок будет целесообразно. Может быть, в 2003-2004 году. Но я против того, чтобы в угоду моде заниматься опасным делом. Конституция - это основа государства. Трогаем Конституцию - на какое-то время расшатываем стабильность государства.
