Заместитель министра экономического развития Андрей Шаронов размышляет в интервью `Ведомостям` о проблеме реформирования естественных монополий.
За полтора года, прошедших с избрания нового президента, реформаторский тонус исполнительной власти серьезно повысился - обсуждаются проекты многих реформ. Однако на сегодня вышли правительственные постановления только по поводу реструктуризации МПС и электроэнергетики. Трудности в принятии реформаторских решений, их компромиссный характер замминистра экономического развития Андрей Шаронов объясняет тем, что `мы живем в ситуации сильных монополий и слабого государства`.
Тем не менее первый этап железнодорожной и энергетической реформы вот-вот начнется. Во время осенней сессии правительство внесет в Госдуму проекты законов, которые обеспечат правовую сторону реформ. Шаронов не отрицает, что в Думе его ждут новые стычки с лоббистами, и готовит аргументы. По поводу блока энергетических законов они ему понадобятся довольно скоро - на днях правительство должно одобрить план первого этапа реформирования.
Какие неожиданности возникли во время межведомственных согласований плана первого этапа энергетической реформы?
- Первый этап любой реформы - это изменения в законодательной и нормативной базе. Поэтому обсуждались в основном законопроекты.
Изменилось их количество. Изначально планировалось вносить в Думу четыре закона, теперь их стало пять. Предполагались изменения в Гражданский кодекс, в закон о регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию, в закон о естественных монополиях и в самый сложный - закон об электроэнергетике. По предложению МАПа появился пятый - `О конкуренции и об ограничении монополистической деятельности`. Их предложение - решать вопросы свободного доступа к монопольной составляющей в большей степени через закон о конкуренции. Аргументы у них были довольно серьезные, и мы согласились.
Все это уже не принципиальные разногласия, какие у нас были по `Основным направлениям`. Хотя, я думаю, сложности могут возникнуть с законом об электроэнергетике. Мы в III квартале должны вносить эти законы в правительство, с тем чтобы в IV квартале они попали в Думу.
Какие именно позиции закона об электроэнергетике будут самыми конфликтными?
- Я не готов сейчас говорить по конкретным позициям, хотя предполагаю, что разногласия будут, поскольку этот закон должен определить всю конфигурацию постреформаторской электроэнергетики. Какие субъекты будут существовать в электроэнергетике, т. е. генерирующие компании, системный оператор, сетевая компания... Какие права получают вновь пришедшие в электроэнергетику бизнесы. Какой по отношению к ним будет политика государственного регулирования тарифов. По большому счету этот закон должен уже привести в контекст законодательства те положения, которые в виде политики были прописаны в `Основных направлениях`.
Верно ли предположение, что реализация реформы будет идти тяжело, поскольку в `Основных направлениях` слишком мало конкретизировано, слишком много компромиссных формулировок?
- Мнение, что создан документ, который имеет степень определенности, близкую к нулю, не совсем верное. На мой взгляд, мы все-таки получили достаточно определенный текст, который в большинстве случаев совершенно однозначно трактует намерения правительства и направления развития электроэнергетики. Просто по ряду вещей срабатывает формула `дьявол - в деталях`, поэтому необходимо прописать на уровне правовых норм все механизмы.
И вы, и Герман Греф под давлением Госсовета оставили в `Основных направлениях` возможность создания вертикально-интегрированных компаний в некоторых регионах в `исключительных случаях`. Скажите, в каких именно случаях будет применяться вертикальная интеграция?
- Дело в том, что вертикально-интегрированные компании уже существуют. Нам, наоборот, нужно уменьшить степень вертикальной интеграции, прежде всего через выделение сетей в виде 100% -ных `дочек`. Сначала финансовое разделение, а затем уже выделение юридического лица. Это первая мера. И другая мера - это приобретение магистральных сетей у региональных АО- энерго. Мне показалось, что все согласились с необходимостью этой меры, поскольку она обеспечивает единство энергосистемы страны.
Какие именно сети будут отнесены к магистральным?
- Это должно установить правительство. Когда готовились `Основные направления`, в рабочих материалах у нас были предложения по критериям, но они не окончательны. Я могу сказать, что в первую очередь это электрическое напряжение - в рабочей версии это 200 кВ и выше, - а также влияние этих сетей на режим работы единой энергосистемы, наличие реверсивных режимов сетей как рабочих. Это роль данных сетей в экспорте, импорте. Это количество ответвлений и т. д.
Как будет реализовываться реформа в тех энергетических системах, на которые никак не влияет сегодня РАО ЕЭС, - в Татарии, Башкирии, в Иркутске?
- Есть общие участки пути, которые пройдут и независимые компании, например выделение сетевой составляющей, обеспечение доступа для независимых производителей и т. д. Вот, собственно, и все.
Как это можно осуществить в `Иркутскэнерго`, если величина госпакета не позволяет там диктовать условия акционерам, которые не хотят выделять сеть?
- Я думаю, что в зависимости от ситуации государство может прийти к необходимости принятия акта, обязывающего разделить эти активы. Как в практике антимонопольного законодательства существует ситуация принудительной продажи, когда в вашу собственность практически залезают, обязывают вас продать, разделить компанию. Здесь такое тоже может быть: передача энергии должна быть исключительным видом бизнеса, т. е. это должно быть отдельное юридическое лицо. Причем с точки зрения сохранения прав собственности здесь никто ни на что не покушается - собственник сетевой компании не меняется.
Это-то вы и надеетесь прописать в законе об электроэнергетике?
- Возможно.
Вы можете успокоить миноритарных акционеров, которые снова заговорили о том, что концепция не гарантирует их прав при превращении сетевой компании в государственную на следующих этапах? Государство будет выкупать их доли или будет производиться обмен на акции генерирующих компаний?
- И выкуп, и обмен, и, возможно, еще какие-то способы в рамках корпоративного законодательства.
Так какие гарантии акционерам?
- Это странный вопрос. Давайте не исходить из той логики, что закон может быть нарушен. Мне кажется, что, во-первых, четко и понятно прописано, что эти активы не будут забираться, а будут приобретаться. Во-вторых, мы описали, каким способом - путем обмена акций либо их покупки. В-третьих, понятно, что у государства одномоментно будут и акции федеральной сетевой компании, и акции генерирующих компаний. Из генерирующих бизнесов государство будет постепенно выходить - в пользу негосударственных собственников. Это и будет одно из главных предложений на обмен.
Реформирование системы управления железнодорожным транспортом - не менее острый вопрос. В последнее время вышло несколько исследований деятельности МПС: Счетная палата нашла нарушения в финансировании центрального аппарата, Минэкономразвития - в системе индивидуальных тарифов... Как вы относитесь к этим трудам?
- Подготовив и приняв концепцию реформирования и даже планы первоочередных мер, мы сталкиваемся с еще более серьезной задачей, в общем-то прогнозируемой, - это управление реформой. Эта задача более сложная, чем подготовка концепции реформы. Эта задача марафонская. Здесь надо правильно рассчитать силы и ресурсы. Проблема состоит в том, что мы работаем в ситуации слабого государства и сильных естественных монополий - это тоже дает о себе знать. Есть опасность, что мы получим ситуацию самообслуживания естественных монополий, которые сами себя будут реформировать даже по утвержденному правительством плану. Поэтому сейчас стоит задача найти адекватный механизм управления реформой. В этом смысле необходимо наладить независимые - прежде всего от пользователей и независимых производителей - каналы получения информации о деятельности монополий.
Есть ощущение, что вы сегодня знаете только то, что вам дает само МПС, - и по поводу тарифов, и по поводу инвестпрограммы.
- К сожалению, это во многом так. Отчасти потому, что такую информацию трудно сконцентрировать, ее просто нет в необходимом виде. Но если читать отчеты аудиторов, то есть факты просто непредоставления такой информации со стороны МПС.
Тарифная непрозрачность будет ликвидирована в связи с унификацией тарифов. Но как государство собирается контролировать инвестиционную программу отрасли, которая является главной тарифной составляющей?
- Мы больше представляем, как это будет в акционерном обществе ОАО `РЖД`, чем как это должно быть сейчас. Потому что сейчас эта проблема вырастает из того, что МПС одновременно является органом государства, который определяет госполитику на железнодорожном транспорте, и хозяйствующим субъектом. Здесь очевиден конфликт интересов. Хозяйствующий субъект через свою вторую половину сам себе определяет инвестиционную программу, которая очень велика по своим расходам, не всегда понятна по структуре, абсолютно непонятна по критериям. Вот вы потратили 110 млрд руб. Эффективно вы это сделали или нет? Что является критерием - завершение конкретной стройки или снижение стоимости перевозок? В рамках ОАО `РЖД` представители государства смогут контролировать эту деятельность как члены совета директоров.
Почему правительство отказалось от первоначальной идеи создать из ОАО `РЖД` полноценный холдинг с акционированными `дочками`? Ведь не секрет, что именно эта мера сделала бы прозрачными финансы отрасли.
- К холдингу мы должны переходить через создание единого акционерного общества. И причины здесь - в возможной потере имущества при одновременном создании нескольких юридических лиц. Невозможно сразу определить, какой вид имущества должен отойти к какой- либо структуре, потому что организации, которые должны быть образованы как юридические лица из единого акционерного общества, должны быть первоначально выстроены уже по бизнес-принципам - грузовой бизнес, пассажирский бизнес и т. д.
Неужели на это должно уйти пять лет?
- В течение первого этапа должно быть создано единое акционерное общество, а к концу этапа внутри акционерного общества должно произойти финансовое разделение по видам бизнеса. То есть организация пока одна, но такая `нарезка` уже существует внутри. А на втором этапе эту `нарезку` превращают из подразделения в самостоятельные юридические лица - в `дочки`.
Но инфраструктура от грузовых перевозок отделится только в самом конце реформы.
- Может, и раньше, так как этот вопрос будет рассматриваться уже в начале второго этапа. Это вопрос спорный до сих пор, но мне кажется, что правительство мудро поступило, не взяв на себя ответственность решить этот вопрос в 2001 г. Мы не знаем, насколько это скажется на безопасности движения, как это повлияет на финансовую прозрачность компаний, насколько это будет сдерживать новых независимых производителей. Риски такие есть. Все мы понимаем, что сохранение в одном поле инфраструктуры и грузового бизнеса повышает риски непрозрачности. Рассудит время.
Решено оставить перекрестное субсидирование на многие годы. Готово ли все-таки государство финансировать убыточные пассажирские перевозки, чтобы они не финансировались за счет грузовых?
- В концепции реформирования железнодорожного транспорта написано, что на некоторое время сохранится перекрестное субсидирование. Нагрузку по содержанию убыточных пассажирских перевозок, которую сейчас несут грузоотправители, государство одномоментно на себя повесить не в состоянии. Таких денег нет. Поэтому существует переходный период примерно до 2005 г., пока государство через прямое субсидирование будет наращивать долю средств в бюджетах всех уровней на эти выплаты. В одном из решений правительства была запись о выделении бюджетных средств уже в 2002 г. Но, насколько я знаю, пока в проекте бюджета таких денег нет. Мы предложили начать это выделение с 2003 г., перейдя к 2005 г. на 100% -ную прямую компенсацию убыточности пассажирских железнодорожных перевозок из бюджета.
Здесь есть еще один подтекст. Не хотелось бы переходить на прямое субсидирование пассажирских перевозок в ситуации непрозрачности расходов МПС. То есть, условно говоря, сейчас не известно, сколько реально стоят пассажирские перевозки. Часть затрат по видам деятельности определяется расчетным путем. Мы считаем, что за это время удастся четко понять, сколько действительно они стоят и каков там дефицит, который должен покрываться прямым бюджетным субсидированием. Это будет означать одновременно облегчение бремени грузоотправителей.
Звучали опасения, что во время передачи имущества железнодорожных ГУП в ОАО `РЖД` есть риск серьезной потери имущества: мол, начальники дорог с удовольствием обо всем договорятся с региональными КУГИ и очень много украдут. Как с этим бороться?
- Здесь речь идет о том, какими силами будет осуществляться инвентаризация. Сейчас есть книги, в которых учтено имущество, и нужно физически сравнить их с тем, что есть на местах, и все это имущество должно из реестра ГУП перекочевать в реестр имущества акционерного общества.
Но инвентаризация-то будет производиться силами Минимущества и МПС...
- Я далек от мысли, что удастся избежать каких-то злоупотреблений. Но, наверное, прежде всего МПС и Минимущество и должны предложить механизмы, которые бы минимизировали такие потери.
Почему правительство отказалось от предложения консультантов продать на рынке миноритарный пакет ОАО `РЖД`?
- Дело вот в чем. В ОАО `РЖД` будут все виды деятельности - как конкурентные, так и монопольные. А продаваться должны пакеты юридических лиц, выделенных из единого ОАО `РЖД`, в зависимости от характера их бизнеса. Они могут быть либо вообще на 100% проданы, либо может быть допущен миноритарный пакет, либо мажоритарный. А инфраструктура будет полностью оставлена в собственности государства.
Сама холдинговая компания не будет продаваться совсем?
- Нет.
Когда начнется активная деятельность по реформированию `Газпрома`?
- Я могу только сказать, что пока договорились о создании совместной межведомственной рабочей группы.
Которая начнет работать когда?
- Сразу, как будет создана.
Когда может выйти итоговое постановление об `Основных направлениях реформирования газовой промышленности`?
- Вопрос по `Газпрому`, возможно, будет рассматриваться во втором полугодии. Должен сказать, что сравнительно с МПС и РАО ЕЭС степень готовности еще очень низкая.
Ваши предположения о том, что газотранспортная компания будет выделена из `Газпрома` как 100% -ная `дочка`, не имеют определенных сроков реализации?
- Пока нет.
Возможен ли без выделения газотранспортной компании из `Газпрома` недискриминационный доступ к трубе? Как этого добиться?
- Сейчас недискриминационный доступ к трубе прописан нормативно, но физически не существует. Поэтому на самом деле методически это те же самые проблемы, что в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте, когда естественномонопольная деятельность не отделена от добычи газа и от сбыта. На мой взгляд, достичь чистоты жанра, т. е. обеспечить недискриминационный доступ, в рамках одной компании невозможно.
Ваши разногласия с ФЭК по поводу создания единого тарифного органа так и не преодолены?
- На сегодняшний день еще не было обсуждения в правительстве. У нас нет принципиальных разногласий. И ФЭК, и мы считаем, что должен создаваться новый орган с новыми задачами и полномочиями. На базе ФЭК или с нуля - на наш взгляд, здесь разница, особенно с точки зрения необходимости переназначения работников, очень небольшая. И при реорганизации, и при ликвидации работники подлежат увольнению и повторному зачислению в штат. А считать, что мы можем избежать реорганизации с юридической точки зрения, - это несостоятельно. Потом, ФЭК при нынешней численности 150 человек в своих предложениях указала на необходимость добавления еще 330 человек. То есть эти 330 должны быть высвобождены в МАПе, в Минэкономразвития, еще где-то, уволены и переведены туда. Говорить, что это решение очень экономичное с точки зрения движения людских ресурсов, наверное, не совсем правильно. Мораль такова, что на самом деле при ближайшем рассмотрении предложения наше и ФЭК очень близки. И такой большой субъективный пафос вокруг этого нам кажется излишним. Главное, чтобы появилась новая методология, единые принципы регулирования тарифов во всех сферах.
Какой будет основная новация в методологии определения тарифов?
- Должна быть единая политика, макроэкономическая взаимоувязка тарифов. Сейчас эта методология мучительно появляется путем попыток коррелировать предложения ФЭК и прогнозы Минэкономразвития, здесь еще примешивается бюджетный процесс. Для бюджетного процесса удобнее, чтобы повышение тарифов проходило один раз в год - до принятия бюджета и по всем монополиям сразу. Тогда Минфин, который планирует бюджетные расходы, будет точно знать, насколько увеличатся затраты на электроэнергию. Инфляцию тоже можно будет считать.
Вы можете прокомментировать просьбу РАО ЕЭС повысить тарифы в связи с подготовкой к зиме? Мол, железнодорожные тарифы повысились, цена угля выросла...
- Насколько я знаю, РАО обратилось в ФЭК с такой просьбой. И не только РАО - есть обращение и от `Газпрома`, и от МПС. С МПС решили до конца года не повышать. Мы будем предлагать все-таки отказаться от повышения всех тарифов естественных монополий до конца этого года.
Мне недавно говорили в МПС, что они выйдут на правительство с предложением о новом повышении тарифов в октябре.
- Выходить можно хоть каждую неделю.
Представители цветной металлургии остались недовольны повышением транспортных тарифов на 100% и собираются лоббировать дальнейшее снижение. Они могут добиться успеха?
- Я не могу предвидеть всех решений правительства. Сейчас решение принято и правительственной комиссией, и МАПом, оно вступит в силу с 1 августа.
Почему все-таки такой большой разрыв в ставках: всем повысили на 18%, а алюминщикам - на 100%?
- Потому что цветные металлы - это позиция экспортная. Если бы мы просто выравняли тарифы, то они выиграли бы в три раза. Алюминия практически нет в потребительской корзине - даже через очень длинные цепочки. То есть повышение стоимости алюминия на внутреннем рынке очень незначительно скажется на инфляции. А вот повышение стоимости угля сразу же отразится на инфляции. Он `сидит` в хлебе, он `сидит` в тепле, он `сидит` везде. А у угля стоимость перевозки в конечной цене продукции гораздо больше - 50%, в то же время в цветных металлах - 3 - 4%.
