Александр Браверман: `Идеальное разделение имущества невозможно`Назад
Александр Браверман: `Идеальное разделение имущества невозможно`
Всякое сравнение хромает. И все же задуманное правительством напоминает по масштабам ранний этап приватизации `по Чубайсу`, когда объекты уходили в частную собственность как с конвейера. Сегодня государство признало, что ему не по силам и не по карману управлять оставшимся огромным массивом неэффективной собственности. В течение 4 - 5 лет предполагается акционировать и продать несколько тысяч государственных унитарных предприятий, госучреждений и мелких пакетов акций АО. О том, как будет проходить расставание с госимуществом, `Ведомостям` рассказал первый замминистра имущественных отношений Александр Браверман.
- Правительство недовольно тем, как используется госимущество. Но кто вас заставляет сидеть на такой неуправляемой горе из десятков тысяч унитарных предприятий, госучреждений, АО?
- Последние три года мы стремились радикально уменьшить число ФГУПов и госучреждений. В 1999 г. правительство приняло постановление, которое задавало семь критериев для селекции 11 000 ФГУПов. Значительную часть предприятий, которым госимущество передано на праве хозяйственного ведения, намечалось акционировать и продать. Примерный график - 1200 - 1500 предприятий в год. На комиссиях в правительстве отраслевые министерства, в чьем распоряжении находятся ФГУПы, соглашались. Однако в результате за 2002 г. прекратили существование всего 283 ФГУПа, а вновь создано 365. ФГУПы возникали как по инициативе ведомств, так и по собственной воле директоров. Причем `дочки` ФГУПов порой оказывались по профилю работ совсем в другой отрасли. В определенной мере это делалось для увода активов.
- Какая доля унитарки убыточна?
- Из 9846 ФГУПов на праве хозяйственного ведения убыточны 40% , еще у 22% рентабельность близка к нулю. Огромный сектор экономики неэффективен.
- И в то же время ФГУПы стали рассадниками злоупотреблений. Реальная прибыль, по оценке Госкомстата, превышает 100 млрд руб. в год. Хватает на общение с чиновниками и собственные нужды. Вы ведь хотели взять директоров под жесткий контроль?
- Частично это получилось: проводятся аттестации руководителей, аудиторские проверки, государство как собственник обязало директоров согласовывать крупные сделки. Аттестован 2191 директор, с 1748 перезаключены контракты, но 225 директоров назначены отраслевыми министерствами без всякого конкурса. Мы добились, чтобы 2890 ФГУПов переписали устав, приведя свою деятельность в соответствии с законом. Но ведь почти 7000 предприятий так и не перерегистрировали устав. В сущности, они живут по собственным правилам, не обращая внимания на утвержденный правительством примерный устав.
- Но у вас есть право выгнать директора за невыполнение экономических показателей - выручки, прибыли, объемов производства.
- Возможность госконтроля за бизнес-планами предприятий мы считали едва ли не революцией. В бюджет должна была уходить вся прибыль, которая не попала в бизнес-план или непонятно как будет расходоваться. Постановление вышло в апреле прошлого года, и отраслевые министерства и Минимущество успели рассмотреть 2591 бизнес-план. Главный вывод, который мы сделали: административный контроль - слишком долгий путь приближения ФГУПов к корпоративным нормам работы. И все это время часть предприятий будет генерировать убытки.
- Директоров развратило прежде всего то, что государство отдало предприятиям имущество на праве хозяйственного ведения. Вот директора и распоряжаются им в своих интересах: выводят вбок финансовые потоки, кормят чиновников. Вы собираетесь упразднить эту норму Гражданского кодекса?
- Вы ставите вопрос чересчур резко. Почва для злоупотреблений есть, но записывать в нарушители весь отряд руководителей ФГУПов - это абсолютно неправильно. Речь идет о реформировании нерыночного сектора внутри рыночной экономики. Мы хотим создать свод правил и документов, который подталкивал бы переход ФГУПов в АО. Прежде чем говорить об изъятии из ГК статьи о праве хозяйственного ведения, должна накопиться критическая масса изменений. То есть когда в рынок после акционирования и продажи уйдет львиная доля ФГУПов. Если сектор госпредприятий уменьшится до размеров, необходимых исключительно для исполнения госфункций, право хозяйственного ведения отомрет само по себе. А ФГУПы, отобранные на роль казенных предприятий, будут финансироваться из бюджета по смете.
- Отраслевые ведомства и региональные администрации постараются заблокировать ликвидацию права хозяйственного ведения. И акционированию будут ставить палки в колеса. Премьер Касьянов как-то открыто сказал, что ГУПы превратились в собес для отставных чиновников и неквалифицированной рабсилы.
- Не первый год мы встречаемся с тем, как легко, без всяких процедур министерства назначают директоров. Это открывает путь разного рода проштрафившимся или непрофессиональным чиновникам. Такое есть и на федеральном, и на муниципальном уровнях. Естественно, противодействие будет, и мы к нему готовы. Необходимо создать критическую массу юридических норм, торпедировать которые будет невозможно. Проекты критериев для селекции ГУПов и отнесения их к разряду казенных скорее всего появятся в марте. Наши коллеги из Минэкономразвития заняты сейчас разработкой перечня госфункций.
- Насколько нам известно, Минимущество - сторонник того, чтобы приватизировать в течение пяти лет по 1500 ФГУПов в год. Это нереально, если учесть, что за прошлый год приватизировано всего 86 объектов собственности.
- Строго говоря, не 86, а 91 объект, хотя, понимаю, это не сильно меняет дело. Как известно, количество продаж находится в прямой зависимости от механизма приватизации. Выстраивание такого механизма внутри Минимущества и его связка с перестроенным механизмом продаж в Российском фонде федерального имущества - вот условие, необходимое для решения задачи. Да, продано не очень много. Но посмотрите: закон о приватизации вступил в действие в апреле прошлого года. После этого мы разработали 23 нормативных акта, которые реально вступили в действие во втором полугодии. Между принятием нормативных актов и моментом, когда система начинает нормально разгоняться, проходит определенное время. Мы просто не успели развернуть конвейер под большие масштабы продаж. Сейчас положение выправляется. После акционирования значительная часть ФГУПов будет выставляться на продажу не в Москве. Региональные отделения РФФИ будут действовать в тесном контакте с подразделениями Минимущества в регионах. Таким образом, правовая основа приватизации есть, организационная доформировывается, единственный ограничитель - платежеспособный спрос на предприятия. Но и тут закон дает нам дополнительные инструменты. Неликвидное имущество можно продать по схеме голландского аукциона - с постепенным понижением цены. При полном отсутствии спроса на торгах неликвид может быть продан по цене, названной покупателем, - вплоть до нуля. Предусмотрена передача имущества в доверительное управление. Продажа низколиквидных активов рассчитана на малый бизнес, у которого предпринимательской инициативы в избытке, но туго со стартовым капиталом. Государство ведь собственник специфический: ему важно, чтобы имущество работало, расширяя налогооблагаемую базу, а не только разовые поступления от продаж. Тем более когда речь идет о низколиквидном имуществе, не приносящем сейчас никаких доходов.
- Эксперты говорят, что выкупят ГУПы скорее всего сами директора, знающие все о предприятии и успевшие отложить денег за годы `хозяйственного ведения`.
- Версия не лишена правдоподобия. Но по юридической сути закон не подразумевает ограничений на участие в приватизации, кроме как ограничений для организаций с госдолей более 25% + 1 акция. В том числе и для крупных компаний, которые прежде работали с ГУПами в качестве поставщиков и потребителей продукции и знают о балансе предприятия не меньше директора. Словом, все покупатели равны перед законом.
- Сколько, по-вашему, предприятий перейдут в разряд казенных?
- Не хочу гадать на кофейной гуще. Пока не будут четко определены государственные функции и необходимые для этого финансовые и имущественные ресурсы, оценки будут приблизительные. Минимущество ранее считало, что ФГУПов должно остаться 1500 - 2000. Если вы настаиваете на моей экспертной оценке, то сегодня могу повторить лишь эти цифры.
- Казенные предприятия будут заведомо убыточны?
- Как собственник имущества, государство сделает все, чтобы предприятия не обременяли бюджет. Во-первых, в соответствии с госфункциями будет задан набор производимых казенными предприятиями товаров и услуг. Во-вторых, до предприятий доведут стандарты качества и цены продукции. В-третьих, появятся экономические критерии - минимум затрат на выполнение госфункций. При этом бюджетное финансирование будет обеспечено на 100%. Конкретные параметры, доводимые до директора, - скажем, прибыль, рентабельность - позволят контролировать казенные предприятия на всех этапах деятельности. Поэтому о плановой убыточности говорить не приходится.
- Не меньше, чем с ГУПами, у вас хлопот с государственными учреждениями. Тем более что создавать их министерства вправе без согласования с правительством.
- Замечание в точку. Вот потому госучреждения и появляются как грибы после дождя. Динамика тут еще более неприятная, чем с ГУПами. За 2002 г. прибавилось свыше 1500 госучреждений, и общее их число достигло 37 081. Причем сначала министерство принимает решение о создании госучреждений в рамках бюджетных ассигнований, а после их регистрации в следующем бюджетном году подает заявку в Минфин на увеличение финансирования. Бюджетных средств госучреждению, как правило, не хватает, и министерство разрешает им коммерческую деятельность. Опыт предпринимательства у госучреждений часто негативный, и они залезают в долги. За прошлый год они генерировали 7,7 млрд руб. задолженности, что равно доходам бюджета от арендной платы за все госимущество и не предусмотрено расходными статьями бюджета. По закону субсидиарную с госучреждениями ответственность перед кредиторами несет Российская Федерация. Поэтому Минфину пришлось удовлетворить 1994 исполнительных листа, погасив непредвиденных расходов на 6 млрд руб. Еще 400 листов находятся в судопроизводстве. Подход к госучреждениям такой же, как к ГУПам. Комиссия [министра финансов] Алексея Кудрина по сокращению бюджетных расходов при участии Минэкономразвития и Минимущества определит, какое число госучреждений удовлетворяют исполнению госфункций. Все остальное - в рынок.
- Министр имущественных отношений Газизуллин полагает, что к 2006 г. останется 25 000 - 30 000 госучреждений, для чего необходимо продавать по 3000 - 3500 учреждений в год. А еще ФГУПы, пакеты акций. Этот Монблан вас раздавит.
- Делается все, чтобы Монблан не раздавил. Заканчивается разработка регламента взаимодействия Минимущества и РФФИ с пошаговой детализацией. Коллеги из РФФИ начинают заниматься анализом платежеспособного спроса. Мы понимаем, что на какой-то переходный период госучреждение будет осуществлять на одном и том же имуществе коммерческую деятельность и госфункции. Идеальное разделение имущества невозможно, но [заставить вести] раздельный учет - это в наших силах. В одном случае (коммерческое использование) мы спросим с руководителя за отдачу на вложенный капитал, и в этой части, будь добр, соответствуй рыночным показателям. В другом случае (госфункция) мы потребуем от руководителя отчета по стандартам выпуска товаров и услуг для нужд государства. Нам надо выстроить иерархию продаж на три года вперед, увязав ее со среднесрочной программой правительства.
- В прошлом году вы хотели сравнить арендные ставки за пользование госимуществом с рыночными. Каков эффект?
- Да, мы наняли финансовых консультантов, чтобы проверить морские, речные и авиапорты, организации транспорта. Оказалось, что многие взлетно-посадочные полосы аэродромов, причальные стенки портов, плотины гидроэлектростанций передавались для пользования коммерческим структурам практически безвозмездно. Мы потребовали от дирекций, чтобы федеральное имущество приносило соответствующие доходы. По самой консервативной оценке, это прибавит в бюджет 2 млрд руб. в год.
- Минимущество упрекают за то, что план доходов от приватизации вы делаете на нескольких крупных сделках вроде ТНК, `ЛУКОЙЛа`, `Славнефти`, а распродажей низколиквидной собственности рук не пачкаете.
- Упрек справедлив лишь отчасти. Мы мало приватизируем по числу предприятий. Масштабную продажу низколиквидного имущества мы будем осваивать начиная с этого года. Сейчас Минимущество готовит дополнительные списки на приватизацию в текущем году. Кроме утвержденного правительством перечня из 435 ФГУПов и 628 АО мы предлагаем добавить 319 ФГУПов и 817 пакетов акций АО, в основном мелкие - до 25%. Что касается фискальной составляющей, то бюджетного задания как такового у нас нет. В ответ на ваш упрек скажу: мы будем продолжать прежнюю линию и обеспечивать основную часть выручки на весьма ограниченном круге проектов. В текущем году это продажа пакетов Магнитогорского металлургического комбината и `Связьинвеста`. Ключевые доходы - на ключевых объектах собственности. Несмотря на все сложности, мы будем готовить проект по `Связьинвесту`, ориентируясь на оптимальный размер пакета, время продажи и, как следствие, максимальные поступления. Это сложный проект, и готовится он особо тщательно. Достаточно сказать, что примерно раз в две недели рабочая группа под руководством двух министров - министра связи Леонида Реймана и министра имущественных отношений Фарита Газизуллина - собирается для обсуждения деталей. С Магниткой несколько проще. Будет проведен аукцион, конкуренция ожидается серьезная, группы интересов описаны в прессе. Сделаем все для максимизации поступлений в бюджет.
- Вы здорово провалились в прошлом году по доходам от приватизации - 12,7 млрд руб. при задании 35 млрд руб.
- Вы забываете, что от проданной в декабре `Славнефти` 57,5 млрд руб. поступило в казначейство уже в этом году. Выручка от реализованных ранее акций `ЛУКОЙЛа` [$775 млн] придет после выбора варианта поступлений (дивиденды или ликвидация Компании проектной приватизации, организовавшей торги на Лондонской бирже).
- Совсем недавно были уволены три заместителя министра имущественных отношений. Это что, кадровая чистка?
- Действительно, были освобождены от своих должностей три заместителя министра. Двое - Виталий Касаткин и Владимир Мамигонов - в связи с достижением пенсионного возраста, а третьего нашего коллегу - Шалву Бреуса - подвело здоровье.
