ИЛЬЯ ЮЖАНОВ: `И КОМАР МОЖЕТ ДОВЕСТИ ДО ОЗЛОБЛЕНИЯ`.Назад
ИЛЬЯ ЮЖАНОВ: `И КОМАР МОЖЕТ ДОВЕСТИ ДО ОЗЛОБЛЕНИЯ`.
За последний год Министерство по антимонопольной политике развернуло очень бурную деятельность. В сфере внимания МАПа оказались крупнейшие министерства и компании: МПС, ФКЦБ, Сбербанк, Банк Москвы... В результате МАП нажил себе большое количество `доброжелателей`, которые обвиняют ведомство попытках за счет локальных войн повысить свой статус, упавший после потери полномочий по регулированию тарифов естественных монополий. Тем более что реальных результатов работы рынки пока не ощущают. О том, как МАП в течение года боролся с монополистами и что из этого вышло, рассказал в интервью `Ведомостям` глава антимонопольного ведомства Илья Южанов.
- За последний год МАП лишился части полномочий, например, по регулированию тарифов естественных монополий. Сколько сотрудников потерял МАП при передаче ФЭК полномочий по регулированию тарифов МПС?
- Я не считаю, что полномочия уменьшились. Именно МАП два года назад поставил вопрос о создании Единого тарифного органа. Мы понимали, что шансы совместить этот орган с антимонопольным достаточно мизерны, потому как антимонопольное и тарифное регулирование - это два разных вида регулирования.
И поэтому было очевидно, что скорее всего будет создан независимый орган. На мой взгляд, это решение было реализовано половинчато: функции по регулированию тарифов на энергетику и транспорт переданы ФЭК, а МАПу осталась связь. Так что на сегодня пока единого мощного и независимого органа-регулятора как не было, так и нет. Так, в январе было принято решение по увеличению железнодорожных тарифов, тут же оно было отменено указанием председателя правительства. Поэтому сейчас у этого органа функция скорее всего техническая - оформлять те решения, которые будет принимать правительство.
В МАПе был сокращен департамент регулирования естественных монополий на транспорте. И мы вместе с людьми и финансированием передали его в ФЭК. Никакого серьезного перераспределения функций в связи с этим не потребовалось, потому что это был комплекс достаточно обособленный, который занимался только регулированием тарифов на транспорт. Он отрезан и передан в другое ведомство - это дело техники.
- Какие рычаги влияния на регулирование тарифов остались у МАПа?
- Мы продолжаем регулировать тарифы на услуги связи, почтовые услуги и распространение электросигнала, связанного с телевещанием четырех общероссийских компаний - ОРТ, РТР, НТВ и `Маяк`. Регулированием тарифов на мобильную связь мы не занимаемся.
- Соответственно, к тарифам на железнодорожные перевозки вы интереса уже не проявляете?
- Мы не исполняем функции регулятора этих тарифов, но как антимонопольный орган мы продолжаем внимательно отслеживать эту ситуацию с тарифами. Если регулятор будет принимать решения, которые нарушат конкурентную среду, то антимонопольный орган вправе дать регулятору предписание об их отмене и оспаривать решения.
- Большой интерес МАП проявлял к `Совместной стратегии правительства и ЦБ по развитию банковского сектора`. Вы говорили, что в документе не учитывается развитие конкуренции на банковском рынке. Вы добились включения в стратегию ваших предложений?
- Я должен сказать, что итоговый вариант нас устраивает. Практически все наши предложения были в конечном итоге включены в текст этого документа, под которым стоят подписи председателя ЦБ и председателя правительства. Одна из целей банковской реформы - это развитие конкуренции. Этого изначально в тексте не было. Вторая позиция, которая для нас очень важна: документ признает, что злоупотребление доминирующим положением на рынке банковских услуг нужно рассматривать не только на федеральном, но и на региональном рынках. Наша позиция, очевидно, повлияла и на достаточно четкое определение судьбы государственных банков: это поэтапный выход государства из их капиталов. Также в этом документе появился конкретный план действий - это тоже одно из наших предложений. Итоговый документ стал намного более детальным, чем те первые варианты, которые предлагались к рассмотрению ЦБ.
- Как вы оцениваете сокращение бюджетного финансирования программ по развитию малого бизнеса? Почему оно произошло и какое окажет влияние на малый бизнес?
- Безусловно отрицательное, и дело не в том, что малый бизнес не получит федеральные деньги, а конкретное предприятие не получит кредиты или какую-то безвозмездную помощь. Понятно, что из федерального бюджета нельзя сделать счастливым каждое предприятие. Эти деньги должны тратиться прежде всего на системные мероприятия, которые позволили улучшить существующую систему поддержки малого бизнеса. Мы запрашивали на эти цели 900 млн руб., а в итоге оказалось 20 млн руб. Это совсем смешная цифра. Сейчас будет конкурсное распределение этих средств. Занятие не очень благодарное, потому как делить, собственно, и нечего.
- Почему это все-таки произошло?
- Не дать средств малому бизнесу в целом - это достаточно просто: ну поворчат на своих съездах. А если не дать денег на какой-то предлагаемый конкретным депутатом, то он за такой бюджет не проголосует. Есть такие политические моменты.
- Говорят, что, стремясь сохранить административный статус своего ведомства, вы сознательно развязываете локальные войны на различных рынках регулирования.
- Мы не держимся за эти мифические властные полномочия. Весь этот шум возникает потому, что у МАПа полномочий намного больше, чем у любого другого органа. Мы следим за соблюдением семи законов и несем за это ответственность. Антимонопольное законодательство охватывает все отрасли экономики. Мы выступаем в роли своего рода экономической ГАИ. А гаишников не очень любят. Например, запрещена наружная реклама табака и алкоголя...
- Вы, кстати, говорили, что ее необходимо либерализовать.
- Если законодатель разрешит - пожалуйста. Сейчас законом она запрещена. Тем не менее мы видим по Москве огромное количество щитов: водка такая-то, коньяк такой-то. В журналах тоже Hennessy там, Martini. По каждому такому факту мы обязаны возбуждать дела, налагать штрафы. Это рутинная работа МАПа - тысячи дел в год.
- Это же все не действует.
- Это вопрос эффективности... Вы же вопрос поставили про локальные войны. Мы просто обязаны исполнять закон. Я, может, согласен, что МАП недостаточно агрессивно выполняет свои функции. У нас за последние пять лет в два раза сократилась численность. Наш орган в два раза меньше, чем во Франции, в сотню раз меньше, чем в Китае. Плюс ко всему органы власти ведут себя некорректно, вроде бы не замечая, что существует антимонопольное законодательство. Переходят дорогу на красный свет, причем иногда нахально. Видят, что стоит постовой или регулировщик, но все равно нарушают. Я считаю, что наша заслуга в том, что ситуация за последние два года несколько поменялась. Бизнес и власть заметили, что существует такой регулятор. Правда, у нас система наказаний несерьезна. В Европе или США штрафы за нарушения составляют миллионы долларов. У нас максимальный штраф для организации - 5000 МРОТ, или $16 000. Надо переходить на штрафы от оборота. Тогда это будет действовать.
- А эти штрафы платят?
- Платят, но у некоторых ведомств и компаний появилась другая тактика: они опротестуют решения в суде, а на время рассмотрения в суде решения приостанавливаются. Они продолжают нарушать, получать прибыль незаконно. Это была излюбленная тактика МПС при прежнем руководстве. Например, на днях мы выиграли дело против компании `Желдорснаб` в третьей инстанции. Тянулось оно год. Также и рекламщики себя ведут. Они просто заранее закладывают штрафы в цену своих услуг. То вооружение, которое у нас существует, не соответствует тому оружию, которое есть у подконтрольных структур. И для них это комариные укусы, но иногда и комар может довести до озлобления. И если мы кусаем очень часто одного конкретного субъекта, то это приводит в конечном счете к результату - наши решения исполняются.
- Рекламщиков вы, судя по всему, здорово покусали. А они указывают пальцем на компанию `Видео Интернешнл`, которая контролирует 80% рынка телерекламы, но к которой МАП до сих пор не выдвигал никаких претензий. Среди рекламщиков есть убеждение, что вы потому так благосклонны к этой компании, что в `Видео Интернешнл` работает ваш сын.
- Моему сыну 14 лет, и он учится в одной из московских школ. Официальных обращений по поводу `Видео Интернешнл` не было. Мы исследовали этот вопрос и пришли к выводу, что некорректно делить рынок рекламы на телевизионный, наружный, газетно-журнальный и т. п. Это единый рынок. Конкретных фактов злоупотребления своим положением со стороны `Видео Интернешнл` у нас сегодня нет.
- Сколько всего дел было рассмотрено министерством в прошлом году?
- По товарным рынкам фактов нарушений рассмотрено 12 634. Из этих фактов нарушения подтвердились в 9604 случаях. Без возбуждения дел было устранено 1064 нарушения. Такой процент радует - видимо, многие допускают нарушения по незнанию. Дел возбуждено 8540, и по 6806 были приняты решения. Это что касается товарных рынков.
На рынке финансовых услуг было возбуждено порядка 180 дел, по защите прав потребителей - около 50 000 дел, их возбуждают в основном наши территориальные управления. По рекламе - около 7000 дел. И еще мы рассмотрели более 20 000 ходатайств и уведомлений о концентрации капитала (увеличении уставного капитала, слияниях, поглощениях). Как вы видите, достаточно большое количество дел рассматривается, при том что у нас около 1800 сотрудников по всей России.
- В прошлом году МАП возбудил шесть антимонопольных дел в отношении МПС. Вам чего-то удалось добиться?
- Во первых, за 2001 г. против МПС было возбуждено 20 дел, по 14 из них приняты решения и направлены предписания. Но происходит то, о чем я уже говорил: МПС любое наше решение оспаривает в суде, поэтому рассмотрение растягивается на срок до года. Практически все мы выигрываем. Но главное не в этом. Нам удалось сдвинуть махину МПС в сторону реформ. Мы выступали против узурпации тарифообразующих функций, когда МПС само устанавливало и регулировало тарифы на международные перевозки. Главное, что было достигнуто, - тарифы сегодня устанавливает не сама монополия. Мне кажется, что результатом нашей борьбы стала и достаточно либеральная программа реформирования МПС.
- Вы говорите, что практически все дела в судах выигрываете. Можете уточнить процент?
- В 2001 г. центральный аппарат провел 121 дело в суде, а территориальные управления - почти 2000 дел. 75% дел выигрывается в первой инстанции, а 97% - в третьей, кассационной, инстанции. Самое интересное, что за последние несколько лет у нас сформировался список судей, которые всегда выносят решения против МАПа, которые более высокая инстанция отменяет в 100% случаев. Я не знаю, почему так происходит, - то ли эти судьи недостаточно разбираются в конкурентном праве и можно ставить вопрос об их профессиональной пригодности, то ли они принимают такие решения по другим причинам.
- Одно из основных направлений деятельности МАПа - банковский сектор, причем пока МАП уделяет внимание госбанкам. В прошлом году было возбуждено несколько дел против ЦБ по незначительным, как говорят, поводам. Каковы результаты разбирательств?
- Все ждут от нас итогов. А что должно быть итогом? Арест руководства Центрального банка или его закрытие? Итогом работы должны быть две вещи - развитие рынка, бизнеса и улучшение жизни потребителя. Я не знаю, как точно измерить эффект от нашей работы. Но даже шум, который возникает из-за того, что мы осмелились поднять руку на святое - ЦБ или МПС, - приводит к положительному эффекту.
Мы начали реализацию закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг с 2000 г. Это достаточно сложные рынки - банковский, страховой, ценных бумаг. ЦБ един в двух лицах - регулирует рынок и сам выполняет функции коммерческого банка. Здесь были просто банальные нарушения - например, увеличение капитала ММВБ: ЦБ просто не запросил у нас разрешения. Другой пример: ЦБ требовал от казначейства плату за распечатку счетов, а казначейство нигде, кроме ЦБ, счета держать не может. В результате в бюджете выделили на это деньги. Таким образом, дело можно считать закрытым по факту изменения ситуации.
- А удалось ли согласовать с ЦБ порядок определения доминирующего положения банков?
- Это была затяжная борьба между ЦБ и МАПом. Мы настаивали на том, что существует злоупотребление доминирующим положением на региональных банковских рынках. А ЦБ говорил, что доминировать банки могут только на федеральном рынке. Тут доминировать и нарушать может только Сбербанк. Было даже поручение президента РФ Генпрокуратуре разобраться с этим, и она поддержала наше мнение о региональных злоупотреблениях. В конечном итоге в стратегии банковской реформы записано, что злоупотребление может быть и в регионах. ЦБ эту стратегию подписал. Несмотря на это, ЦБ до сих пор отказывается визировать соответствующий порядок определения доминирующего положения. С мая он отказывается подписывать даже протокол разногласий. Для меня непонятна такая `детсадовская` ситуация: `Не хочу играть с тобой в игрушки`.
- Ну а как на ЦБ повлиять?
- Было же поручение президента. Какие еще способы влияния? Я думаю, руководству ЦБ надо вести себя по-взрослому.
- Вы считали необходимым демонополизировать систему продажи валютной выручки экспортеров. Какова позиция МАПа о ее продаже только на Единой торговой сессии ММВБ? Что будете делать дальше?
- Закон `О валютном регулировании` предполагает, что спецпродажа валюты может осуществляться на валютных биржах или между уполномоченными банками. В 1998 г. ЦБ утвердил правила продажи на биржах, а про банки ничего не сказал. Может быть, тогда, после дефолта, это и не имело смысла делать. Сейчас ЦБ должен ответить на вопрос, исполняет он закон `О валютном регулировании` или он ему не писан. Эта ситуация уже не первый раз повторяется.
- Что дали антимонопольные разбирательства в отношении Сбербанка?
- Сбербанк занимает уникальное положение в нашей стране. Причина этого историческая. С одной стороны, это коммерческий банк, который конкурирует с другими банками. С другой - на него возложен ряд особых, прежде всего социальных, функций. Сейчас ни одно дело против Сбербанка не завершено. В каждом из них мы выходим на более серьезные проблемы общегосударственного уровня. Например, за оплату жилищно-коммунальных услуг в Москве Сбербанк взимает 3% комиссионных. Вопрос: это рыночная ставка? Это колоссальные деньги, а выбрать другой банк для человека практически невозможно. Причем Сбербанк не сам установил себе 3%. Это было сделано постановлением правительства Москвы, которое, кстати, дало Сбербанку и льготы по арендной плате. Почему именно ему? Мы выходим на более серьезную проблему.
А, например, в Архангельской области Сбербанк отказывает гражданам в выдаче потребительского кредита, если они не получают зарплату через пластиковые карты Сбербанка. Вопрос: это использование доминирующего положения? Я думаю, что да. Мы намерены обратиться в наблюдательный совет Сбербанка с просьбой разработать `конкурентный кодекс`, который бы определял основные моменты его работы с точки зрения соблюдения антимонопольного законодательства.
- МАП продолжает спорить с Банком Москвы по поводу получения им на обслуживание московских бюджетных счетов. В какой стадии находятся эти дела сейчас?
- Конфликт, к нашему сожалению, привел к резкой и неадекватной реакции руководства Банка Москвы. Вместо того чтобы разбираться по существу, они стали поливать грязью лично меня и ряд сотрудников министерства, которые участвовали в деле. Сейчас у нас четыре дела по Банку Москвы, все они находятся в судах. Я могу привести ряд примеров, на основании которых можно делать выводы.
Коммерческие банки платят за привлечение и использование бюджетных средств примерно по ставке, равной ставке рефинансирования ЦБ. Банк Москвы платит по 10 - 24% от ставки рефинансирования. То есть ему бюджетные средства достаются в 5 - 10 раз дешевле, чем другим банкам. Еще пример: по Бюджетному кодексу бюджетные средства должны быть размещены на счетах казначейства в ЦБ. Так вот, в ЦБ размещено 588 бюджетных счетов Москвы, а на счетах Банка Москвы - 8900. Поэтому мне понятна реакция Банка Москвы, когда мы вытаскиваем эти факты и возбуждаем по ним дела, - это многомиллиардные доходы. Отсюда такая неадекватная реакция, как у какого-нибудь бизнесмена 90-х гг., когда устраивались разборки и т. д. Может быть, Банк Москвы задержался в развитии в начале 90-х?
- Разрешите ли вы увеличить уставный капитал Банку Москвы?
- Пока они не представили все необходимые документы.
- Летом прошлого года у МАПа возник конфликт с ФКЦБ по вопросу регулирования срочного рынка. Были возбуждены два дела против ФКЦБ и вынесено предупреждение Игорю Костикову. В какой стадии находится конфликт, что МАП собирается делать дальше?
- Пока идут только разговоры о том, кто будет контролировать срочный рынок. ФКЦБ, не дождавшись окончания дискуссий, начинает принимать документы, смысл которых в том, чтобы разделить срочный рынок и его регулирование на сегменты - товарный, валютный и ценных бумаг. ФКЦБ пытается сказать: срочные сделки по ценным бумагам - это наше, хотя действующее законодательство прямо говорит, что регулирование рынков срочных контрактов осуществляет Комиссия по товарным биржам при антимонопольном органе. А в законе о ценных бумагах нет ни слова об этом. Может быть, ФКЦБ и права, предлагая раздробить срочный рынок. Но нужно вначале принять концепцию развития срочного рынка и его регулирования и не предпринимать никаких дестабилизирующих действий до того, как будут достигнуты договоренности.
Мы направили в ФКЦБ предписание по возбужденному делу. Вместо того чтобы рассмотреть его по существу на своем заседании и внести коррективы в свои акты, ФКЦБ стала жаловаться в правительство. Мы вынесли предупреждение Костикову за то, что не получили реакции на предписание. Мы действовали очень мягко и корректно, выбирая меру административного воздействия. Необходимо сначала выработать общую позицию, как регулировать срочный рынок, а потом принимать документы.
- А штрафовать Костикова МАП не собирается?
- Я же не выписываю штрафы. На то есть комиссия, которая этим занимается. Если и в дальнейшем не будет реакции на наше предписание, комиссия этот вопрос рассмотрит.
- Наиболее успешным для МАПа были дела по страховому рынку. Именно здесь удалось добиться реальных результатов - ведомства стали согласовывать условия конкурсов. Рынок страхования более послушный?
- Тут есть разный комплекс причин. Рынок оказался наиболее организованным и наиболее удаленным от государства. Доля и степень государственного воздействия, как выяснилось, минимальна. В этом смысле позитив отделения государства от рынка сказался наиболее ярко. Здесь наиболее конкурентная среда, нет таких ярких лидеров. Хотя там, где государство пыталось оказывать воздействие, серьезные проблемы возникали. В частности, это касается страховщика МПС - ЖАСО и аффилированных с ним компаний.
- Последнее дело против ЖАСО было возбуждено в прошлом году и отложено сейчас на неопределенный срок. Почему МАП ничего не может сделать с монополизацией страхования на железных дорогах?
- Там простая ситуация. МПС еще в 1997 г. дало указание страховать пассажиров и грузовладельцев только в компаниях группы ЖАСО. Тут несколько проблем - обязательное и добровольное страхование пассажиров и страхование грузов. Обязательным страхованием на основании указа президента 1992 г. занимается перевозчик, т. е. МПС, т. е. ЖАСО. Этот указ уже устарел и требует отмены, потому что суммы выплат там мизерны - даже на похороны не хватит. Все министерства с этим согласны, кроме Минтранса и МПС. Добровольное страхование пассажиров превратилось в навязывание услуг. Получалось так, что пассажир, покупая билет, должен был заплатить столько, сколько установила эта компания, причем в той же билетной кассе. Кстати, в ряде регионов наши управления обязали разделить кассы продажи билетов и кассы страхования. Желающих застраховаться было немного.
Несмотря на то что дело, возбужденное МАПом в отношении МПС и ЖАСО, еще не завершено, сам факт его возбуждения уже положительно сказался на изменении ситуации. В ноябре прошлого года МПС отменило указание страховаться только в определенных компаниях. Понятно, что это указание создавало преимущества железнодорожным страховым страховщикам, в том числе ЖАСО. Теперь необходимо обеспечить проведение конкурса на право страхования на железных дорогах.
