Принято считать, что монополизм - это плохо. Что доминирующее положение на рынке одной компании позволяет ей диктовать свои условия, взвинчивать стоимость товаров и услуг или, наоборот, давить конкурентов демпинговыми ценами. Именно поэтому в каждой цивилизованной стране существует организация, призванная обеспечивать на рынке здоровую конкурентную среду и бороться с проявлениями монополизма. Впрочем, не все столь однозначно. О том, какие проблемы сегодня решает МАП России, в эксклюзивном интервью `Итогам` рассказал его руководитель Илья Южанов.
- Илья Артурович, не секрет, что в последние годы в России были совершены сделки, одобренные МАП, которые фактически привели к образованию монополий в ряде отраслей. В то же время ваше ведомство долго и пристально изучало сделку по слиянию компаний `ЮКОС` и `Сибнефть`, хотя помимо них на нефтяном рынке оперирует еще немало очень сильных игроков, а потому вряд ли можно было говорить о монопольной угрозе. Ваш комментарий?..
- Я не согласен с тем, что сделка `ЮКОС` - `Сибнефть` не привела к усилению доминирования. По некоторым регионам можно говорить даже о стопроцентном доминировании. Например, Хакасия: у одной из данных компаний было около 60 процентов регионального оптового рынка бензина, а у второй - около 40 процентов, потом они объединились, и новая структура сосредоточила у себя почти 100 процентов рынка. Республика Тыва: 65 процентов - `ЮКОС`, 35 процентов - `Сибнефть`, а в сумме ровно 100 процентов. Поэтому я и не согласен с тем, что ситуация не изменилась. В процессе рассмотрения сделки пришлось разбираться конкретно по каждой области, проанализировать достаточно большой объем информации как по оптовому звену, так и по рознице. Внутри министерства существовали разные позиции, в том числе крайние: не давать согласия на слияние либо выставить очень жесткие структурные требования - например, о продаже в течение года таких крупных комбинатов по нефтепереработке, как Омский, Ачинский, или Ангарской нефтехимической компании. Однако в итоге мы сделку разрешили, но дали предписание, в котором содержится ряд требований, в том числе и положение о том, что в случае, если на каком-то из региональных рынков будет нарушено законодательство, то есть будет зафиксирован факт злоупотребления доминирующим положением, то мы вернемся к требованию о продаже соответствующих активов.
- То есть быть монополистом все же можно?
- Закон не говорит о том, что доминирующее, монопольное положение невозможно. Но в таком случае, безусловно, должен быть жесткий контроль. Иными словами, страшно не доминирующее положение само по себе, а факт незаконного использования этого положения. Кроме того, в законе есть специальная оговорка о том, что антимонопольные органы вправе дать согласие на слияние в том случае, если будет доказано, что положительный социально-экономический эффект от этого больше, чем отрицательные последствия от доминирования.
- В чем же тогда главный критерий монополизма? Не быть доминирующим ни в одном регионе или в целом по стране?
- В целом по России `ЮКОССибнефть` дает менее 24 процентов добычи нефти. Что касается переработки нефти, то совокупная доля слившихся компаний составляет 24,03 процента. В соответствии с Законом `О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках` положение хозяйствующего субъекта не может быть признано доминирующим, если его доля на рынке менее 35 процентов. Если доля на рынке составляет от 35 до 65 процентов, то мы должны доказать, что такая компания доминирует и использует это доминирующее положение незаконным образом. Если доля больше 65 процентов, то в соответствии с законом такая ситуация называется доминирующим положением, не требующим доказательства.
- То есть получается, что сделки, в результате которых образуются компании, контролирующие менее 35 процентов рынка, ваше ведомство вообще не рассматривает. Почему же тогда альянс `ЮКОС` - `Сибнефть` стал предметом изучения МАП?
- В соответствии с законом мы анализируем все сделки, в которых совокупная сумма активов сливающихся компаний превышает 200 тысяч минимальных размеров оплаты труда, то есть 20 миллионов рублей. И этот порог для нас является серьезной проблемой - 200 тысяч МРОТ эквивалентно примерно 650 тысячам долларов. Компании с такими активами, как правило, не оказывают влияния на конкурентную ситуацию на рынке. Мы уже внесли в правительство законопроект, в соответствии с которым данный порог будет поднят в 100 раз, то есть до двух миллиардов рублей. Таким образом, мы хотим резко ограничить количество сделок, которые должны предварительно рассматриваться у нас в министерстве. Сейчас в год МАП проверяет около 15 тысяч сделок - мы ими перегружены, это мешает нам сконцентрироваться на серьезном анализе рынков. Иногда нас упрекают, что мы чересчур долго рассматриваем какую-либо сделку, например в случае с `ЮКОСом`. А ведь у нас значительная часть работников занята анализом тех самых 15 тысяч мелких сделок...
- Рассмотрим конкретный пример: `Русский алюминий`, в свое время получивший согласие МАП на консолидацию своих активов, контролирует, по официальным данным, около 70 процентов российского рынка первичного алюминия. Он считается монополистом?
- Вы не учитываете одного факта. У `Русского алюминия` порядка 80 процентов продукции идет на экспорт. В своих расчетах мы учитываем только то, что `выбрасывается` на российский рынок. То есть мы берем российское производство, минусуем экспорт и плюсуем импорт. По алюминию у нас действительно имелись пограничные ситуации в районе 65 и даже 67 процентов по некоторым товарным позициям, но это был не первичный алюминий, который, повторяю, в основном идет на экспорт. Поэтому вот так огульно называть кого-то монополистом нельзя. МАП рассматривает целый комплекс вопросов. Мы принимаем во внимание и социально-экономические аспекты, и тенденции импорта или экспорта, и внешнеэкономическую политику в целом. Одним из серьезных факторов в пользу одобрения нами сделки по алюминию было понимание того, что эта компания прежде всего создавалась для конкуренции не на внутреннем, а на мировом рынке.
- А существует ли угроза монополизма на российском рынке банковских услуг? Вот, например, сейчас готовится крупная сделка - РОСБАНК покупает банковскую Группу О.В.К. и выходит на второе место после Сбербанка. МАП одобрит эту сделку?
- Пока мы только следим за информацией. Мы люди бюрократические: когда к нам официально придут соответствующие бумаги, тогда мы и начнем анализировать ситуацию и сможем высказывать свои мнения. А вообще отечественные кредитные организации страдают от недостаточной капитализации, поэтому государство ставит задачу ускорить капитализацию банковского сектора. Это может происходить в том числе и путем слиянийЙ Что касается Сбербанка, то по ряду позиций, и особенно по вкладам населения, он действительно занимает доминирующее положение, а в некоторых регионах вообще представлен в единственном числе. Но есть также регионы, где его доля по вкладам населения всего 27 процентов. Там он не является доминирующим кредитным институтом.
- Сейчас много говорят о необходимости привлечения в Россию иностранных инвестиций. Предположим, на наш рынок приходит солидная зарубежная компания и заключает крупную сделку на пользу отечественной экономике. Может ли инвестор рассчитывать на послабление со стороны антимонопольного законодательства?
- У нас закон не делает разницы по национальной принадлежности капитала. Мы не рассматриваем целесообразность инвестиций. Наша главная задача - понять, помогает ли это развитию конкуренции или, наоборот, мешает. Я приведу пример, когда это мешает. В начале 90-х годов компания Singer решила купить Подольский завод швейных машин. Антимонопольный комитет выступал тогда против этой сделки, хотя, казалось бы, речь шла о крупных инвестициях, о возвращении Singer в РоссиюЙ Но у нас были все основания полагать, что Singer этот завод в его нынешнем техническом состоянии не очень нужен. И из представленных документов было видно, что никаких особых вложений в предприятие не предполагалось. Тем не менее на высоком правительственном уровне было принято решение, чтобы антимонопольный комитет не вмешивался и разрешил сделку. Но через некоторое время завод был практически закрыт новым хозяином, и на рынок стали поступать швейные машины из других стран, где заводы этой компании работали.
- Но ваше министерство обладает правом запретить компании сворачивать производство той или иной продукции, если на рынке ей нет альтернативы, если данный производитель фактически монополист. Некоторое время назад похожая ситуация сложилась вокруг автомобиля класса D. Единственным производителем таких машин является ГАЗ со своей `Волгой`. Как часто МАП приходится прибегать к подобным запретам?
- Нечасто. За всю историю российских антимонопольных органов было менее десяти таких случаев. Например, при покупке `Северсталью` контрольного пакета акций Заволжского моторного завода одним из условий одобрения сделки был запрет на сокращение производства автомобильных двигателей для той же `Волги`. Двум горнообогатительным комбинатам запретили останавливать добычу молибдена, сибирским металлургам - сокращать производство балок и швеллеров. Есть и более экзотические примеры: финансовую компанию `БИН`, которая сейчас собирается купить зверосовхоз `Салтыковский` - он располагает уникальным и единственным в России племенным поголовьем лисиц, соболей и норки, - обязали продолжить разводить этих ценных пушных зверьков. А вообще запрет на сделку или обратная ситуация, когда мы запрещаем останавливать производство, достаточно редки не только у нас, но и в европейской, и в американской антимонопольной практике. В среднем всего около одного процента всех сделок запрещается или сопровождается серьезными требованиями, в том числе запретом на прекращение производства.
- И остановку подольского завода компанией Singer вы тоже могли запретить?
- Сейчас, думаю, смогли бы. Мне сложно говорить о том, что было в начале 90-х годов - тогда антимонопольные органы только зародились. К тому же при этом существовала иная система власти - если было принято решение `свыше`, то так должно и быть. Сейчас таких окриков и требований практически не бывает. Я с интересом читал все, что было написано про МАП и про меня лично в связи с той же сделкой `ЮКОС` - `Сибнефть`. По времени это как раз совпало с известными событиями вокруг `ЮКОСа`. Должен официально заявить: абсолютно никакого давления ни в сторону запрета, ни в сторону, наоборот, скорейшей выдачи разрешения ни от одного государственного органа, будь то правительство, прокуратура, администрация президента и т. д., не было. Мы совершенно спокойно, профессионально занимались этим делом. Это было одно из самых интересных за последние годы дел, потому что там было над чем подумать, а это, собственно, и есть наша работа.
- А сделка ВР - ТНК, которую вы совсем недавно тоже одобрили, была вам неинтересна?
- ВР - ТНК была менее интересной, потому что масштабы там несколько другие.
- Даже учитывая транснациональные масштабы компании ВР, которая пришла на наш рынок?
- Масштабы Вritish Рetroleum в рамках планеты действительно большие. Но мы говорим про российский рынок. 31 июля мы получили заключение департамента конкуренции Евросоюза, который дал согласие на данную сделку, поскольку ВР, естественно, запросила и их согласие. Так что это не только наша позиция, но и позиция Еврокомиссии. Логика здесь такова: на российском рынке ТНК занимает заметную долю, хотя далекую от 35 процентов, доля ТНК на европейском рынке ничтожна. С другой стороны, доля ВР в Европе существенна, а в России эта компания не очень сильна. Не было никаких оснований ставить им какие-то условия, поэтому мы дали разрешение.
- Не секрет, что практически вся Россия поделена крупными нефтяными корпорациями: в том или ином регионе бензином торгуют АЗС только одной компании. Зачастую цены на топливо в близлежащих областях различаются на 10-15 процентов, и жители приграничных населенных пунктов ездят заправляться к соседям. Как вы оцениваете это с точки зрения антимонопольного законодательства: почему такое происходит?
- В процессе приватизации региональные НПЗ, которые обслуживали те или иные территории, были приобретены различными компаниями, и на границе областей действительно нередко возникает дисбаланс цен. Но не всегда по злому умыслу - иногда транспортировка топлива от НПЗ до АЗС у одного соседа просто дороже и расстояния больше, чем у другого. Сейчас постепенно рынок приходит к тому, что поставки компаний переплетаются. Тем не менее проблема существует. Но есть и другая проблема - ценовые сговоры, и это дело куда более серьезное, чем просто разница в ценах в различных регионах. Пока удалось доказать один серьезный бензиновый сговор в Питере в 1999 году. Тогда незаконно полученная прибыль была изъята в бюджет, все российские суды мы выиграли.
- А помимо бензина по каким-либо другим группам товаров в России встречаются подобные сговоры?
- И по другим группам бывает. Сговор - наиболее сложно доказуемая вещь. У МАП, к сожалению, нет тех полномочий, которые есть у наших западных коллег, которые, не будучи силовыми ведомствами, тем не менее по закону имеют право входить в офисы и изымать документацию. А если файлы хранятся дома у генерального директора или президента компании, то они заходят и в квартиру. У нас таких прав нет, поэтому нам достаточно тяжело доказать сговоры. Как правило, силовики не очень охотно приходят нам на помощь - они говорят, что им хватает маньяков, террористов и прочей нечисти, а тут еще МАП со своими сговорами. Хотя, если считать в рублях и в долларах, урон экономике страны, как это ни печально, сговоры наносят колоссальный. Вот, например, каждый год весной весь рынок цемента дружно поднимает цены, к нам поступают жалобы, и, как только мы начинаем анализировать, запрашивать информацию, как только влезаем в ситуацию, цементники сразу дают задний ход, понижают цены, и сами заявители отзывают жалобы. Положительный эффект есть, хотя дело вроде бы и не довели до конца, никого не покарали. Но для нас в этой ситуации главное, что результат достигнут. Да и чем карать? Штрафы-то у нас мизерные. Кстати, сговоры могут быть не только между частными структурами, но и между компаниями и госорганами. Таких сговоров даже больше, и по ним МАП работает значительно активнее. Если какое-то министерство вдруг объявляет, что у него, к примеру, есть пять аккредитованных страховых компаний, и при этом не проводило конкурс, то мы сразу возбуждаем дело и говорим: `Пожалуйста, документы. А почему эти пять, а не другие? Конкурс проводили?` - `Нет, не проводили`. Это чистое нарушение.
- Насколько российское антимонопольное законодательство соответствует международным нормам?
- Я бы сказал, что оно полностью соответствует основным принципам. Хотя есть и отличия. Антимонопольные органы РФ признаны во всем мире, у нас весьма плотные контакты с зарубежными коллегами, и наше министерство на хорошем международном счету. Безусловно, законодательство в этой области достаточно быстро развивается, особенно в Европе, совершенствуется оно и в странах СНГ, и по некоторым направлениям коллеги из ближнего зарубежья нас уже обогнали. Да, в 1991 году в России было принято антимонопольное законодательство. Но, например, Украина приняла новый закон в прошлом году, а мы пока пользуемся правовыми актами 1991 года, хотя и модернизированными - последние изменения были внесены в октябре прошлого года. На нынешнем этапе нужен совершенно новый закон, модернизацией старого уже не обойтись. Мы начали работать над ним вместе с Госдумой, с экспертами. Этот документ будет полностью гармонизирован с новым европейским законодательством, как того требуют наши межгосударственные соглашения. Мы откажемся от ненужной работы, об этом я уже говорил, упростим систему, сделаем ее частично уведомительной - будем предварительно рассматривать только самые крупные сделки. Требует модификации и система штрафов. Сегодня по максимуму мы можем наложить взыскание на сумму около 16 тысяч долларов - это очень мало, штраф нужно брать от оборота компании. В Европе и США штрафуют на суммы до 10 процентов оборота фирмы, причем в течение года могут наказать три раза, то есть на 30 процентов оборота, а это означает практически банкротство компании-нарушителя. Очевидно, что система ответственности должна быть адекватна экономической тяжести нарушений. Наряду с общей либерализацией, то есть сокращением сфер контроля, жесткость при обнаружении нарушений необходимо усилить. Кара должна быть быстрой и сопоставимой с нанесенным ущербом - не просто штраф, а штраф, который вытекает из нанесенного ущерба!
- Когда будет готов новый закон?
- Я предполагаю, что на его написание и первичное согласование уйдет полтора года. Это минимальный срок для того, чтобы создать документ, с которым согласятся и бюрократия, и бизнес-сообщество. Понятно, что всегда будут недовольные. Крупный бизнес ратует за то, чтобы мы полностью убрали контроль. Малый бизнес, наоборот, требует ужесточить меры по отношению к крупным компаниям. Понятно, что мы никогда не получим единодушного, стопроцентного одобрения нового закона, но интересы всех отраслей законодательства и всего бизнес-сообщества учитывать будем.
