Андрей Рябов: `Губернаторская реформа значительно усилит ответственность президента`Назад
Андрей Рябов: `Губернаторская реформа значительно усилит ответственность президента`
Предлагаемая Кремлем новая система формирования региональной власти может повысить статус будущих губернаторов, укрепить их власть и решить существующие проблемы с правоохранительными органами. Такое мнение высказал в беседе с обозревателем Страны.Ru Филиппом Стеркиным член научного совета Московского центра Карнеги Андрей Рябов.
- Андрей Виленович, во вторник замглавы администрации президента Владислав Сурков представил аргументы власти, предлагающей перейти от всенародных выборов губернаторов к их назначению. Как вы можете прокомментировать эти интервью в ряде российских СМИ?
- Прежде всего, мне кажется несколько искусственной привязка предлагаемой реформы к терроризму. То есть террористическая агрессия и политика на Северном Кавказе - это одна группа проблем, а реформа государственного устройства - другая.
Теперь, что касается самих губернаторов. По словам Суркова, при новом политическом порядке их реальная власть в регионах будет существенно расширена. И мне этот тезис представляется чрезвычайно интересным. Губернаторы должны стать не просто фактически назначаемыми чиновниками - их интерес будет заключаться именно в поддержке федеральной власти. Но сегодня их власть в значительной степени ограничена именно филиалами федеральных ведомств, некоторые из которых, я имею в виду правоохранительные органы, занимают по отношению к губернаторам откровенно агрессивную позицию. А после принятия этих изменений, судя по всему, некоторые из этих ведомств, если и не перейдут под контроль губернаторов, то по крайней мере будут вынуждены сменить тональность в общении с главами регионов. Губернаторы будут явно находиться в более тяжелой весовой категории в силу их более высокой легитимности, которую они получили из самого верха. А легитимность областного шефа ФСБ или прокуратуры будет намного ниже. Соответственно бюрократические ресурсы губернаторов как эмиссаров федерального центра значительно усилятся. Так я понимаю социальную подоплеку этих реформ. И не случайно Сурков говорит о нецелесообразности института полпредов. Губернаторы займут ту нишу, которую сейчас занимает полпреды. Может быть, это повлечет некоторое изменение баланса сил и в Москве - уменьшится политический вес силовиков, так как ослабнут позиции их региональных филиалов.
Это приведет и к изменению конфигурации ведущих политических сил. Сейчас губернаторы, поскольку они избираются, должны ориентироваться на региональные интересы, что в условиях социальных реформ неизбежно подтолкнет их к оппозиционным настроениям. А смена легитимности превратит их в президентских эмиссаров, и играть они будут в его команде.
- А что вам кажется наиболее важным в предлагаемой реформе?
- Мне она представляется не совсем логичной. Сурков говорит фактически о механизме, который существует во взаимоотношениях правительства, президента и Госдумы. Президент предлагает кандидатуру премьера, если Дума трижды отвергает, то президент либо распускает Думу, либо меняет кандидата. Но премьер - представитель исполнительной власти, то есть фигура не выборная. Аналогичная схема может работать в отношении аналогичных структур регионального уровня, то есть губернатор, глава правительства региона и законодательное собрание. Предлагаемый же порядок касается непосредственно главы региона, и могут возникнуть серьезные проблемы конституционного порядка. Хотя это надо доказывать, здесь проблема в толковании Конституции, а не в прямой норме.
Некоторую обеспокоенность вызывает и предполагаемая бессрочность губернаторов. Мы видели уже подобных региональных руководителей в последние годы советской власти. И это не привело к улучшению работы всей государственной системы. В такой ситуации каналы формирования новой элиты работают куда хуже. Ведь и губернатор окружит себя столь же несменяемой командой.
Я вообще не уверен, что новая система будет эффективной. Эффективность любой системы определяется ее способностью адекватно реагировать на какие-то вызовы. Я говорю не о демократии, а о том, что эффективно и неэффективно. Возникают сомнения, что система с губернаторами-сверхсрочниками и их командами сможет реагировать на проблемы. А проблем много - это и модернизация экономики, которая фактически стоит на месте - как сидели, так и сидим на нефтяной трубе, и социальная перестройка общества. А чтобы вносить необходимые коррективы в ход реформ, требуется гибкая система реагирования. Особенно это проблема носит острый характер для Северного Кавказа. Ясно, что там много вооруженных людей и назначенный сверху чиновник там ничего не решит. Для них главное избрать лидера, которому они доверяют, и назначение другого человека может привести к обратному результату, к расширению конфликтов, а где конфликты - там террористы.
- Но ведь, очевидно, будут учитываться интересы региона и региональных элит при назначении глав этих субъектов федерации?
- Все будет зависеть от того, какие группы подключатся к этому процессу. Ясно, что не президент будет лично по каждому региону отбирать кандидатов. Если этим отбором будут заниматься профессионалы - подчеркиваю, я не говорю об их идеологической ориентации, - то они поймут, что в таких регионах как Северный Кавказ надо искать лидеров, пользующихся доверием, а не просто послушных исполнителей. Если же будут руководствоваться принципом `течет вода Кубань-реки, куда велят большевики`, то боюсь, нас ожидает ряд неэффективных кадровых решений.
Вообще, Сурков дает понять, что нет в мире федераций, в которых существуют национальные образования. Можно расценить это как намек на то, что это не последние изменения федеративной структуры, что не должно быть национальных республик. Хотя, как мне кажется, ликвидировать их - очень большой риск при нынешнем уровне самосознания крупных народов. Игнорирование этнических факторов может привести к серьезным последствиям.
- Как вы думаете, многим ли из ныне избранных губернаторов удастся сохранить свое место, получив мандат из рук президента?
- Думаю, что небольшому числу губернаторов, пятнадцати - двадцати, не более, это удастся. Причем не в ключевых, не в ресурсных регионах.
- После последних выборов в Госдуму эксперты говорили, что теперь ответственность за все федеральные реформы лежит на президенте. Теперь на нем лежит ответственность и за региональные проблемы. Какие это может иметь позитивные и какие негативные последствия?
- Позитивные последствия можно рассматривать с позиции традиционного консерватора: госсистема всегда хороша - плохи исполнители, подберут на местах профессионалов, и тогда ситуация будут улучшаться. Если же рассматривать последствия с точки зрения либеральной теории, которая исходит из того, что главное - институты, то придется признать, что создаваемые институты не будут обладать должной гибкостью. Да, губернаторы полностью подотчетны президенту, но в случае возникновения каких-то серьезных острых ситуаций, они всегда скажут: `Извините, мы ничего не решаем, все решает федеральный центр`. И надо ли сосредотачивать всю ответственность в одном месте - для меня большой вопрос. Современные политические системы базируются на том, что и власть, и ответственность сосредотачиваются на разных уровнях. И это позволяет создавать систему гибкого реагирования.
И остается еще один теоретический вопрос. Если мы допускаем несменяемость губернатора на региональном уровне, означает ли это, что нас ожидают такого же рода изменения и на федеральном. Процедурная и институциональная логика политической системы подводит нас именно к этому, но с другой стороны, поведение президента Путина говорит об обратном. Он всегда подчеркивает, что при нем никаких изменений Конституции не будет.
