Генерал армии Московский Алексей: Государственная программа вооружения: новые подходы к формированиюНазад
Генерал армии Московский Алексей: Государственная программа вооружения: новые подходы к формированию
Государственная программа вооружения (ГПВ) - главный плановый документ, разрабатываемый Россией с целью поддержания технического оснащения своих Вооруженных Сил на уровне, достаточном для эффективной защиты вооруженными средствами суверенитета и территориальной целостности. Поэтому вполне понятны накал страстей, обилие различных мнений и взглядов вокруг ее целей, задач, подходов к формированию и исполнению.
Следует отметить, что разработка главного программного документа по развитию технического компонента ВС РФ на ближайшие десять лет - задача отнюдь не новая. Для разработки российской ГПВ используется метод программно-целевого планирования развития вооружения. Он широко применяется с середины 60-х годов как у нас в стране, так и за рубежом. Суть его заключается в формировании спланированной на 10 лет программы работ по техническому переоснащению Вооруженных Сил, позволяющей в наибольшей степени сбалансировать цели и задачи военного строительства с материальными и финансовыми ресурсами, планируемыми государством на эти цели, а также возможностями научного, технологического и производственного потенциалов отечественной промышленности.
После распада СССР в России были разработаны и приняты две государственные программы вооружения, первая - на период 1996-2005 гг. и вторая - на период 2001-2010 гг. (действующая в настоящее время).
Вокруг обеих программ не утихают споры как о правильности реализуемой ими военно-технической политики, так и об эффективности управления и контроля за их реализацией.
Здесь критикам следовало бы ответить, что по обеим программам была сформирована и принята высшим военно-политическим руководством Российского государства основная аксиоматика ГПВ (цели, задачи, приоритеты развития, ожидаемые результаты), которая, безусловно, стала их базисом. К большому сожалению, при разработке российских программ пришлось в значительной мере изменить применявшиеся ранее принципы и методы разработки ГПВ.
Раньше, во времена СССР, задачи Вооруженных Сил, вероятный противник и возможные сценарии ведения военных действий были достаточно однозначно и детально определены, а ресурсы не были жестко ограничены. Это обусловило использование метода формирования плана технического переоснащения Вооруженных Сил, обеспечивающего выполнение всех поставленных перед армией и флотом задач, минимизируя при этом расходуемые государством финансово-экономические ресурсы. Формирование же российских программ вооружения столкнулось с множеством новых, ранее не действовавших факторов, которые оказались существенными при разработке и формировании последних ГПВ. Определим главные из них.
Факторы, которых не было
Первое. Впервые возник существенный дисбаланс между задачами, решение которых возложено на ВС РФ, и выделяемыми государством финансово-экономическими ресурсами. Выделяемые финансово-экономические ресурсы закрывают потребности Вооруженных Сил не более чем на 10-15%.
Второе. Значительная избыточность доставшейся Российской армии по наследству от бывшего СССР военной техники, зачастую устаревшей, не имеющей модернизационного потенциала и крайне неэффективной в сложных условиях и против перспективных систем и средств вероятного противника.
Затраты на ремонт отдельных сложных образцов вооружения достигают 30-50 процентов от цены нового изделия.
Третье. Значительная переразмеренность, избыточность оборонной промышленности. Загрузка предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК) находится в среднем на уровне 15-20 процентов. Неконтролируемый рост цен на разработки и закупки ВВТ, дублирование многих производств и технологических процессов, сохранение и поддержка устаревших неэффективных производств, потеря отдельных технологий, производств и элементной базы, разрыв сложившихся технологических и производственных связей.
Усилилась `натурализация` оборонно-промышленного производства, все основные производственные операции, технологии, стенды, полигоны, уникальное испытательное оборудование содержат многие крупные предприятия ОПК.
Четвертое. Объем экспорта ВВТ в денежном выражении сравнялся с объемом государственного оборонного заказа. На многих предприятиях он стал главным фактором и движущей силой их перспективных разработок и технического перевооружения.
Пятое. Последние 10 лет практически отсутствовала государственная поддержка предприятий ОПК по обновлению их основных фондов, не говоря уже о предприятиях общепромышленных министерств и ведомств, традиционно работавших на ОПК (высокоточного прецизионного машиностроения, станкостроения, материаловедческой базы, радиоэлектроники, фотоэлектроники). Это привело к значительному отставанию российской промышленности от ведущих западных стран.
Кроме того, большая часть уникальных производств и технологий осталась в странах ближнего зарубежья - на Украине, в Белоруссии, Прибалтике, Казахстане. Их перенос или воспроизводство в России требует больших финансовых затрат.
Таким образом, образовался разрыв между требуемым высочайшим уровнем технологий и производственной базы и реальными, достаточно ограниченными возможностями отечественной оборонной промышленности.
Шестое. Раньше план строительства Вооруженных Сил Советского Союза в значительной степени формировался за счет объединения, а в какой-то мере сложения фактически самостоятельных планов развития каждого вида и даже рода войск. Неизбежные параллелизмы и дублирование в целом ряде направлений развития вооружения и военной техники, промышленных производств и технологий не считались значимыми, воспринимались как здоровая конкуренция.
В условиях резкого ограничения финансовых ресурсов, существенного сокращения задач, возлагаемых на ВС РФ, снижения возможностей автономного применения сил и средств видов и родов ВС рациональным является планирование `сверху`, от общих задач ВС РФ с определением роли, места, вклада каждого вида и рода ВС в эффективность решения задач вооруженной защиты государства на высшем уровне военного строительства. То есть необходимо вначале провести `сверху` концептуальное проектирование ГПВ, определить этапы и уровни решения основных задач, главные направления развития ВВТ, соотношение между видами и типами вооружения, важнейшую номенклатуру ВВТ. Только детализация плана строительства ВС, его конкретная реализация и внутривидовая сбалансированность развития остаются за видами и родами Вооруженных Сил.
Подводя предварительные итоги вышесказанному, можно констатировать, что в новых политических и экономических условиях пришлось уточнить и скорректировать как систему взглядов на задачи ВС РФ, формы и способы ведения боевых действий, так и на порядок формирования и реализации Государственной программы вооружения.
Главным было добиться согласованности целей и задач, принципов и подходов и особенно действий по реализации военно-технической политики на всех уровнях государственного и военного управления в условиях резкого ограничения ресурсов, выделяемых государством на военное строительство, и рыночных отношений в экономике. Положительный опыт и недостатки принятых российских программ вооружения в достаточной степени проанализированы и известны.
Учли многое, но не все
Безусловно, при формировании обеих российских ГПВ были учтены в той либо иной степени новые факторы и условия.
Система задач в значительной степени была уточнена, акценты сделаны в первую очередь на сохранение и перевооружение стратегических ядерных сил (СЯС), главного фактора сдерживания потенциальных агрессоров от нападения на Россию. Причем поддержание и развитие СЯС планировалось обеспечивать на минимально достаточном уровне, не копируя симметрично планы других ядерных держав.
Приоритет был отдан модернизации и поддержанию в исправном состоянии вооружения, находящегося в войсках, созданию и принятию на вооружение образцов, вносящих наибольший вклад в эффективность вооруженной борьбы на поле боя, поиску новых асимметричных средств противодействия перспективным образцам оружия вероятного противника, в целом - тактическому звену, средствам поля боя.
В программно-целевом планировании вместо использовавшегося раньше принципа формирования долгосрочных планов развития ВВТ от задач к финансам предложен и реализован подход от выделяемых ресурсов к множеству возможных альтернативных (всех возможных) вариантов решаемых задач с оценкой их реализуемости, эффективности ведения вооруженной борьбы, последствий и влияния на состояние и перспективы развития ОПК, экспортного потенциала российского оружия.
Раньше программа вооружения обеспечивала сбалансированность только обновляемой части системы вооружения (НИОКР, закупки). Сейчас она ориентирована на оптимизацию всей системы вооружения в целом, включая все этапы жизненного цикла ВВТ (НИОКР, закупки, эксплуатацию, ремонт, модернизацию и утилизацию).
Сделана попытка согласовать планы развития технического оснащения войсковых формирований всех силовых министерств и ведомств России.
Вместе с тем при реализации первой и второй ГПВ обнажился ряд недостатков и проблем, что порождает всевозможную критику в их адрес, которая по многим позициям вполне объективна.
Что же не позволяет в нынешних условиях обеспечить более эффективное планирование и реализацию ГПВ?
ШЕСТЬ ПРИЧИН...
Недостаточная, слабая согласованность целей, задач, результатов, а главное - действий всех органов военного и государственного управления в проведении единой военно-технической политики. В результате ГПВ и сопутствующие ей программы развития и перевооружения ОПК, программы военно-технического сотрудничества (ВТС), создания научно-технической и технологической базы России слабо скоординированы между собой.
Разрушив целостную, достаточно стройную систему государственного управления и контроля за военным строительством, не удалось в условиях рыночных отношений в России создать более или менее эффективную альтернативу. Ликвидация ВПК, оборонных министерств, Госплана СССР и попытка управления только через бюджет (выделение финансовых ресурсов) не обеспечивают ни жесткого государственного контроля, ни спроса за результаты с участников выполнения ГПВ. Особенно эта несогласованность ощущается на межминистерском, межведомственном уровнях. Оказалась ослабленной и недостаточной роль Правительства России за реализацию утвержденной Президентом Российской Федерации ГПВ.
Не удалось до конца преодолеть и межвидовые барьеры внутри Минобороны России, в значительной степени сохранились тенденции видов и родов ВС РФ формировать и реализовывать планы самостоятельного (`автономного`) развития своей номенклатуры ВВТ. Системная согласованность, как по целям, так и по достигаемым результатам представляется явно недостаточной. Не в полной мере удалось реализовать центральным органам военного управления метод планирования `сверху - вниз`.
В итоге, несмотря на то, что действующая российская ГПВ в последние три года по объему финансирования была практически полностью обеспечена финансовыми ресурсами, интегральные результаты ее выполнения и особенно влияние на повышение боеспособности, технической оснащенности войск могли бы быть значительно лучше.
Не в полной мере удалось реализовать эффективный механизм управления ГПВ через государственный оборонный заказ (ГОЗ). Безусловно, ГОЗ должен строиться как годовой срез долгосрочной ГПВ. Однако в условиях явного недовыполнения показателей ГПВ (увеличение цены и сроков выполнения работ, сокращение количества закупаемой техники, отказа промышленности от целого ряда заказанных Минобороны РФ работ) происходит значительная деформация и разбалансировка ГПВ, ухудшение ее интегральных показателей. Поэтому необходима более тщательная, научно обоснованная ежегодная балансировка всей совокупности работ ГПВ с учетом достигнутых результатов и возникших текущих проблем и задач.
Существенно ослаблен и в значительной степени не используется имеющийся научный потенциал на этапе принятия ответственных плановых решений. Явно недостаточны мотивационная основа, публичность и открытость принимаемых решений, ослаблена роль научно-технических советов различного уровня. Практически не привлекаются ведущие ученые-эксперты к оппонированию важнейших решений по развитию системы вооружения, направлений совершенствования военно-технической политики, планов перспектив строительства ВС РФ.
Ослаблен кадровый потенциал `военно-технического ствола`. Наметился `кадровый голод` не только в управленческом аппарате главных и центральных управлений Минобороны РФ, но и в научно-исследовательских институтах Минобороны, других силовых министерствах и ведомствах.
Не всегда продуманная и взвешенная политика в области кадров `военно-технического ствола`, снижение должностных категорий привели к резкому падению престижа военной службы, ослаблению стимулов профессионального роста, а главное - к существенной диспропорции между служебной нагрузкой и денежным содержанием военно-технических специалистов. Это привело к кадровой нестабильности, значительному обновлению специалистов на всех должностях. Сейчас основная доля военно-технических специалистов находится на своих должностях менее двух лет, нарушилась преемственность поколений, произошла потеря целых научных школ и направлений.
Обстоятельный учет новых факторов и условий формирования принятых российских ГПВ, их недостатков и проблем позволяет сформулировать и главные ключевые задачи, стоящие на этапе формирования и реализации третьей российской ГПВ на 2006 - 2015 гг.
...И шесть ключевых задач
Объективности ради следует отметить, что условия формирования третьей ГПВ значительно лучше, чем у двух предыдущих. Есть опыт и понимание причин успехов и неудач при реализации двух предыдущих ГПВ.
В основном разработана и принята на самом высоком государственном уровне нормативная база и основы военно-технической политики, определяющие главные цели, направления и этапы технического оснащения Вооруженных Сил России и воинских формирований до 2015 года.
Проведена большая подготовительная инвентаризационная, методическая, аналитическая работа, как в Минобороны, так и в оборонных отраслях промышленности, создающие хорошую основу для разработки ГПВ.
Впервые планируется одновременно разработать, согласовать и представить совместно с ГПВ комплекс взаимосвязанных планов по развитию научно-технологической базы, ОПК, военно-технического сотрудничества (ВТС) с зарубежными странами, плана мобилизационной подготовки экономики на особый период и др.
Все это вселяет надежду и оптимизм относительно успешной реализации и результатов новой ГПВ.
Остановимся на тех ключевых моментах, которые, на наш взгляд, являются наиболее важными и позволяют обеспечить ее успешную разработку и реализацию.
Во-первых, все же надо разработать, согласовать и, самое главное, утвердить концепцию будущей ГПВ, создать своеобразную систему постулатов и аксиом, единую систему исходных данных, согласованную всеми основными участниками процесса разработки и утверждения программы, на которых и можно построить ГПВ.
В общем плане необходима такая система исходных данных, которая учла бы объективные реалии и позволила найти баланс между выделяемыми ресурсами, возможностями ОПК и задачами, возлагаемыми государством на Вооруженные Силы России.
Задачи должны быть финансово реализуемыми, `подъемными`, детализированы по этапам, определены требования к уровню их решения.
Здесь же следует особо обратить внимание на целеполагание будущей ГПВ, на так называемую функцию полезности.
На наш взгляд, будущая ГПВ должна не только обеспечить поддержание и совершенствование технической оснащенности Вооруженных Сил и других войск, но и создать необходимые условия для сохранения ядра оборонной промышленности, укрепления экспортного потенциала российского ОКП, поиска и создания нового поколения эффективных асимметричных средств противодействия основным перспективным образцам вооружения вероятных противников, в том числе на новых физических принципах и нелетального действия.
Во-вторых, учитывая значительные диспропорции между потребностями ВС РФ и возможным ресурсным обеспечением ГПВ, будущая ГПВ может закрывать только часть этих потребностей. При этом возможна различная этапность наращивания боевых возможностей войск (сил), разные пропорции и соотношения между темпами развития видов и родов ВС РФ. Возможны и различные варианты реализуемости ГПВ в промышленности, например с акцентом на собственное производство всей электронно-компонентной базы либо на использование импортных комплектующих.
Все это приводит к необходимости применения вариантного подхода к будущей ГПВ с ориентацией на выделяемые ресурсы и учетом требований, предъявляемых к развитию ОПК и экспорту.
Вместе с тем главным критерием сравнения и выбора предпочтительности вариантов должна оставаться эффективность решения задач Вооруженными Силами, другими войсками.
Вышеизложенное обуславливает необходимость и важность разработки, согласования и принятия `на вооружение` научно-методического аппарата разработки, сравнения и выбора наилучших вариантов развития системы технического обеспечения ВС РФ. Этот методический аппарат должен позволить устранить недостатки и проблемы, возникшие при формировании и мотивации предыдущих ГПВ.
В-третьих, по результатам инвентаризации ВВТ находящегося в войсках, инфраструктуры военных объектов, предприятий оборонного комплекса должна быть отобрана и сохранена лишь минимально необходимая совокупность указанных военных объектов и техники. Возможно, следовало бы определить и сориентироваться лишь на ядро предприятий ОКП. Важнейшей задачей является создание и реализация жесткого механизма унификации вновь разрабатываемого и модернизируемого ВВТ по всем комплектующим изделиям.
На наш взгляд, без создания специальной межвидовой научной экспертизы вновь создаваемых и модернизируемых образцов ВВТ с привлечением ведущих специалистов НИО Минобороны и промышленности, предприятий разработчиков и заказчиков эту задачу решить будет крайне затруднительно.
Нужно форсировать работы по военным GALS технологиям, созданию информационных систем поддержки и принятия решений в области развития ВВТ, системе каталогизации предметов снабжения, придав ей функции главного рычага управления номенклатурой предметов снабжения ВС РФ, непреодолимого барьера на пути разунификации ВВТ.
В-четвертых, необходимо построить организационный механизм совместной согласованной работы всех министерств и ведомств по отработке ГПВ. При этом единство взглядов на ГПВ и методического аппарата `силовиков` как государственных заказчиков в этом процессе является определяющим.
Следует разработать и обеспечить безусловное соблюдение сетевого графика выполнения основных этапов разработки ГПВ, демократичное и широкое обсуждение результатов работы по каждому этапу с закреплением их соответствующими межведомственными протоколами, актами.
Третья ГПВ с точки зрения широты охвата проблем, количества привлекаемых исполнителей, объема и сложности решаемых задач представляется значительно более сложной конструкцией, чем две предыдущие российские программы вооружения. Поэтому во многом успех новой ГПВ будет зависеть от процесса организации, управления и контроля за ходом ее разработки и реализации. Должна быть определена строгая персональная ответственность за координацию каждого этапа разработки с приданием ответственным должностным лицам соответствующих прав и полномочий.
В-пятых, безусловно, это вопрос реализуемости ГПВ оборонно-промышленным комплексом. Здесь целый спектр проблем, которые требуют пристального внимания. К ним можно было бы отнести определение ядра ОПК, минимально необходимых научных, технологических и производственных связей, способных обеспечить гарантированное выполнение ГПВ. Важнейшим моментом является реструктуризация ОПК, которая обеспечила бы эффективное выполнение ГПВ, определение действенного механизма управления ОПК в условиях приватизации многих предприятий, рыночных отношений. Необходимо повысить ответственность и создать стимулы для предприятий, участвующих в выполнении ГПВ (ГОЗ). Безусловно, актуальной проблемой являются интегрированные структуры, управление ими, усиление государственного влияния и контроля за результатами выполнения ОПК и заданий ГПВ.
Ценообразование, контроль и регулирование цен на продукцию ОПК, мобилизационная подготовка экономики страны, внедрение новых подходов и принципов управления мобилизационной подготовки государства с учетом реального ресурсного обеспечения, перехода от плановой экономики к рыночным. Кроме того, следовало бы учесть фактор значительной уязвимости важнейших объектов экономики при использовании противником современных дальнобойных, высокоточных средств поражения, существенного изменения взглядов на формы и способы, сценарии ведения боевых действий.
В-шестых, еще одной ключевой проблемой, на которой также следует остановиться, является нормативно-правовая база формирования и исполнения ГПВ и ГОЗ. До сих пор в значительной степени она сохранилась от централизованной государственной системы планирования бывшего СССР, не стимулирует эффективную работу предприятий, являясь, безусловно, тормозом развития ОПК, и не позволяет более эффективно организовывать выполнение ГПВ.
Нужно максимально упростить и уменьшить контрольные функции многочисленных государственных органов и организаций, сделав акцент на повышение финансово-экономической ответственности за конечные результаты. Государственный заказчик должен определять в договоре лишь удовлетворяющую его контрактную цену на продукцию и проверять продукцию на соответствие качеству, определенному техническим заданием. Очевидно, к таким `правилам игры` в перспективе необходимо стремиться и тогда эффективность реализации ГОЗ и ГПВ в целом будет только повышаться.
