С. Стреляев: За счет чего реформировать Россию?Назад
С. Стреляев: За счет чего реформировать Россию?
Хорошее начало - половина дела
Платон
Нет нужды доказывать взаимосвязь между эффективностью политической деятельности и ее ресурсным обеспечением. Политические задачи, не подкрепленные достаточным количеством ресурсов - заведомо невыполнимы. Сказанное имеет самое непосредственное отношение к современным российским реалиям.
Реформирование экономики всегда сопровождается дефицитом возможностей, при чрезвычайно широком круге проблем, решение которых имеет жизненно важное значение. В этой связи принципиально необходимо при проведении нового этапа реформ получить точные ответы на три вопроса: что мы сегодня имеем?; в каком количестве и качестве?; наконец, насколько эффективно этот объем используем? Причем сказанное имеет отношение как ко всем ресурсам государства, независимо от форм собственности, так и особенно к государственным, федеральным ресурсам.
В разные периоды истории, разными правительствами проблема ресурсов решалась по-разному. Напомним, что становление капитализма обеспечивалось ресурсами колоний: индустриализация в СССР - ограблением крестьянства; восстановление Западной Европы после 2-ой мировой войны - за счет американской помощи по плану Маршалла и т.д. Да и в современной истории России эту проблему пытались решить двояко: при М.Горбачеве, а затем Е.Гайдаре - за счет огромных внешних займов. Затем - за счет распродажи углеводородного сырья и других природных ресурсов, пользующихся спросом на внешних рынках. Для модернизации экономики страны необходимо ежегодно мобилизовывать огромные инвестиции, которые могут лишь отчасти покрываться расходами бюджета. По оценкам экспертов эта сумма ежегодно составляет не менее 70 млрд. долларов при максимально возможных привлечениях государственных и частных инвестиций в объеме 20-30 млрд. долларов. За счет каких же ресурсов мы сможем реформировать Россию сегодня?
В феврале 2000 года, еще будучи кандидатом в президенты страны, В.В.Путин впервые озвучил идею "инвентаризации" страны. До него, еще в 1998 году, Е.Строев говорил о необходимости "инвентаризации технологий", что, по его мнению, "было важнее нефти и газа". Было немало и других высказываний. Более того, откликаясь на идею президента, в декабре 2000 года Минфин и Мингосимущество России даже подготовили проекты указов Президента и постановлений Правительства о полной инвентаризации всех государственных активов и пассивов. Первый замминистра финансов Алексей Улюкаев даже заявил, что "чиновники учтут все бюджетные активы и обязательства... нефинансовые активы и обязательства, акции предприятий, недвижимость, зарубежные активы, обязательства, вытекающие из международных договоров и из российского законодательства".
Речь таким образом не шла об инвентаризации всех ресурсов. В стороне от процесса оставались природные ресурсы, земля, интеллектуальная собственность и многое другое. Но даже в таком урезанном виде эта задача правительством в 2001 году решена не была. В этом отношении наш подход принципиально отличается от неудавшейся попытки правительства - ведь там пытались лишь создать баланс страны. Это само по себе и не плохо, но явно недостаточно: мы ставим проблему на качественно иной уровень. Необходимо фактически оценить все ресурсы страны для того, чтобы найти резервы для проведения реформ.
Именно поэтому, а также потому, что актуальность этой проблемы за прошедший год только возросла, мы вновь возвращаемся к этой теме. И на этот раз инициатива Президента поддержана Председателем Счетной палаты С.В.Степашиным, который, отчитываясь перед Советом Федерации в ноябре 2001 года, вновь привлек внимание к этой теме. Напомним, что одной из важнейших задач, стоящих перед Счетной палатой, является определение эффективности использования федеральной собственности. В статье 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" прямо говорится об этом. Однако, повторим, прежде чем оценивать эффективность ресурса, необходимо точно знать его объем, стоимость, а в некоторых случаях - даже выяснить, имеется ли он вообще, как учитывается и планируется ли к использованию.
Говоря сегодня о государственных ресурсах России, мы можем ответить на эти вопросы очень и очень приближенно. Так, оценки внешнего долга России (основной части и процентов), сделанные Минфином и Счетной палатой отличаются на 5 млрд долларов. А оценка зарубежной собственности России колеблется от 50 до 350 млрд долларов. Как можно эффективно хозяйствовать, оценивать эту эффективность и контролировать расходы, не зная, сколько денег лежит в кармане, рубль, или сто рублей? Просто удивительно, что нам вообще при этом что-то удается оценить! Нет ни точной оценки ресурсов, ни органа, способного дать точный ответ на вопрос о том, каковы размеры богатств государства российского?
В нашем представлении, точным, т.е. научным можно назвать знание об объемах, когда величина ошибки составляет доли процентов, может быть, в исключительных случаях - несколько процентов. Когда же расхождение оценивается в разы (т.е. на 100, 200 и более процентов) - то это уже не наука. А ведь именно такие (и даже большие!) расхождения существуют при нынешней оценке ресурсов страны. Иными словами, необходима полномасштабная инвентаризация всех ресурсов России, т.е. учет, подкрепленный документально.
Естественно, что такая инвентаризации сопряжена со множеством трудностей объективного и субъективного характера. Активы и пассивы государства имеют не только стоимостное (денежное) выражение, но и являются предметом ведения (владения, пользования и распоряжения) различных государственных органов и иных структур. Сведения о ресурсах разрозненны, форма их учета и представления определяется самим хозяйствующим субъектом. Это относится, как к списочному составу ресурсов, так и к оценке их стоимости. Нередко информация умышлено скрывается, либо искажается.
Что же мы имеем?
Не удивительно ли, что в нашей стране, экономика которой в большой степени зависит от природно-сырьевых ресурсов, отсутствуют унифицированные государственные кадастры, не говоря уж о стоимостных оценках этих богатств? Многие виды природных ресурсов вообще не учитываются и соответственно не оцениваются.
То же можно было бы сказать и об интеллектуальной собственности. Как известно, объекты интеллектуальной собственности делятся на результаты интеллектуальной деятельности (например, изобретения, рационализаторские предложения, инновационные разработки, промышленные образцы и т.д.) и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица (продукции, работ, услуг). К последним относятся фирменные наименования, товарные знаки, наименование места происхождения товара и др.
Балансовая оценка нематериальных активов (1-3% от активов предприятий) значительно отстает от их рыночной стоимости. В то же время по оценке Федерального Института сертификации и оценки интеллектуальной собственности нематериальные активы РФ составляют от 10 до 20% от общей суммы активов предприятий (в США до 50%). Как в этом случае оценить управление государственной собственностью, когда потери казны только от незаконного использования водочных товарных знаков (брэндов) оцениваются в сотни миллионов долларов США?
Точное знание о размерах, качестве и стоимости интеллектуальных ресурсов России имеет в условиях нового этапа НТР особое значение. Не секрет, что доля (в стоимостном выражении) интеллектуальных ресурсов в национальном богатстве развитых государств стремительно растет. Более того, именно эта доля сегодня определяет место государства в мире. И резерв здесь - как для национальной политики, так и экономики - огромен. Зачастую в наших расчетах он, однако, вообще не учитывается.
Как справедливо считает эксперт Е.П.Кириков, в процессе массовой приватизации имущества вопросам учета, оценки и контроля над управлением интеллектуальной собственностью не было уделено должного внимания. Отдельные виды этого ресурса по существу бесхозны, а их использование - бесконтрольно. Многочисленные органы (Министерство имущества РФ, Роспатент, Федеральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения при Минюсте РФ (ФАПРИД) не обладают необходимой для управления информацией. Их деятельность в области установления и оформления прав государства на интеллектуальную собственность, включая ее денежную оценку, нуждается в совершенствовании. Об этом, например, свидетельствует проект правительственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год, который хотя и "базируется на новых подходах", однако не охватывает своим содержанием огромного потенциала, заложенного в интеллектуальной собственности. И это не случайно.
Знание обо всех активах и пассивах государства необходимо и при бюджетном планировании, которое базируется не только на результатах анализа и прогнозных оценках развития социально-политической ситуации в стране, но и на точном знании об имеющихся природных, производственных и интеллектуальных активах, а также внешних и внутренних обязательствах страны. Причем это относится не только, к так называемому, федеральному центру, а ко всей стране - мы, очевидно, не можем делить ее на "ресурсы центра" и "ресурсы регионов.
Известно, что балансовая (остаточная) стоимость, используемая как показатель денежного выражения активов и пассивов предприятий и организаций, не характеризует в полном объеме состояние государственных ресурсов, но именно этот показатель был использован для оценки стоимости объектов приватизации.
Сегодня экономика России требует не только масштабных инвестиций, но и не менее масштабной реструктуризации, которая, в свою очередь, невозможна без очистки балансов предприятий - массового взаимозачета всех долговых обязательств по японскому варианту 40-х годов. Это даст как подлинную картину внутреннего государственного долга, так и, безусловно, увеличит инвестиционную привлекательность предприятий.
В свою очередь этот процесс приведет к переоценке капиталов активов и, как следствие, взаимоотношений собственников. Если государственные активы наполнены реальными деньгами, то активы частных собственников, как правило - векселями и денежными суррогатами. Таким образом после инвентаризации может оказаться, что государство по-прежнему владеет контрольным пакетом российской промышленности.
Так, государственное участие в коммерческих банках и других финансовых учреждениях (масштабы которого неизвестны), как федеральных институтов, так и госпредприятий, - крайне неэффективно. Никто всерьез даже и не пытался определить ни стоимость госсобственности, ни возможные поступления в бюджет от этой собственности. Напомним, что государство владеет акциями Сбербанка, Внешторгбанка, "Еврофинанс" и пяти росзагранбанков, Росэксимбанка, Российской банка развития, Россельхозбанка и т.д.
Рассказывая членам Государственной Думы об итогах распоряжения федеральной собственностью, министр госимущества Ф.Р.Газизулин подчеркнул, что приоритетами новой концепции стали три позиции: первое - сохранность имущества, второе - его рациональное использование и третье - приращение государственного имущества. Управление госимуществом рассматривается через три основные элемента: государственное унитарное предприятие; пакеты акций, принадлежащих государству; федеральная недвижимость.
Если говорить об унитарных предприятиях, которых насчитывается около 14 тысяч, то правительство скромно отмечает "отсутствие финансового мониторинга их деятельности" Это означает, что огромное количество первоклассной собственности просто не контролируется государством, а значит не приносит прибыли. По некоторым оценкам только восстановления контроля может дать дополнительно в бюджет миллиарды долларов!
Управление предприятиями с госпакетом акций - не менее перспективная область для получения дополнительных средств. Всего государство участвует в 3896 акционерных обществах, а отдача, даже по официальным данным - крайне низкая. Так, АО "Связьинвест", чья капитализация составляет почти 4,5 млрд долларов, выплатило дивиденды на сумму в 700 тысяч (т.е. 0,0016 процентов). В этих отраслях на Западе ежегодная прибыль превышает, для сравнения, - 10 и более процентов. Нетрудно подсчитать потери бюджета только по одному предприятию.
Что же касается федеральной собственности, то в этой области до сих пор отсутствует реестр, а инвентаризация проведена в отношении 220 млн кв.м из 337. Но о доходах речь вообще не идет. Не трудно подсчитать, что это, как минимум, десятки миллиардов!
Итогом реализации Программы приватизации на 2002 год, если она будет принята, станет практически полное расгосударствление в целом ряде отраслей. При том, что мы точно не знаем, что мы имеем, предсказать последствия приватизации нетрудно.
На наш взгляд, разгосударствление должно осуществляться на основании единого перечня хозяйственных объектов, включающего весь комплекс государственных ресурсов - земельные участки, природные ресурсы, недвижимое имущество, в том числе незавершенное строительство, интеллектуальная собственность и другие объекты, с их стоимостными характеристиками.
Эффективность использования
Получив достаточно полные данные об активах и пассивах страны, можно работать по таким направлениям, как: оценка эффективности использования государственной собственности; построение реальных экономических планов, в том числе федерального, региональных и местных бюджетов, программ социально-экономического развития страны и регионов. Наконец, мы можем резко повысить инвестиционную привлекательность страны и капитализацию ее экономики. Очевидно, что можно обнаружить и дополнительные резервы для повышения эффективности внешней и внутренней политики. Все это неизбежно скажется на кредитном рейтинге России и ее предприятий, улучшит инвестиционный климат.
Сложившаяся структура государственного управления отдельными видами ресурсов вряд ли способствует скорейшему и качественному решению этой задачи, здесь требуется особый орган, который мог бы охватить своей деятельностью инвентаризацию ресурсов как в центре (Регистр государственных ресурсов РФ), так и на местах (ресурсы субъектов РФ и муниципальных образований в регионах). Таким органом мог бы стать, например, Федеральный регистр (Регистр государственных ресурсов РФ), созданный при Президенте РФ (возможно - при Счетной палате РФ), либо иной орган. В конечном итоге, дело не в названии. Этот орган, кроме традиционных для государственных структур координирующих функций должен активно участвовать в управлении ресурсами, быть инициатором разработки и реализации инвестиционных проектов и программ.
Очевидно, что для решения этой задачи возможностей одной Счетной палаты недостаточно: необходима, как минимум, помощь других федеральных ведомств и руководства регионов. Еще лучше, если будет решение о создании межведомственного органа, например, Межведомственной комиссии при Администрации Президента и Счетной палате.
Для оперативного решения этого вопроса мы считаем целесообразным уже на первом этапе создать временную рабочую группу. В задачу этой группы входило бы первое, пусть приближенное, изучение проблемы, первоначальная (рабочая) оценка активов и пассивов государства, разработка проекта документа по созданию механизма решения этого комплекса проблем. Мы убеждены, что и на начальной стадии работы такой группы, уже в ближайшие 2-3 месяца можно представить важнейшую информацию о неучтенных ресурсах высшему политическому руководству страны.
Думается, что сам факт начала работы в этой области, самые первые попытки сбора, обработки и анализа информации, могут иметь огромное политическое значение для страны. Мы можем, неожиданно даже для самих себя, увидеть не только огромные неиспользованные, или неправильно используемые ресурсы, но и обнаружить новые, ранее неизвестные возможности. Важно, как говорил Платон, чтобы "начало было хорошим".
