Андрей Нещадин: Административная реформа: истинные цели и подводные камниНазад
Андрей Нещадин: Административная реформа: истинные цели и подводные камни
Тезисы
Целью административной реформы не может быть реформа бюрократии. Власть дебюрократизировать нельзя - бюрократия единственная форма осуществления государственной власти.
Административная реформа проводится тогда, когда интересы бюрократии (аппарата) перестают совпадать с целями политического руководства.
Административная реформа может захлебнуться из-за дефицита квалифицированных кадров для государственной службы (особенно в субъектах федерации) и расхождение целей федеральной власти и власти на местах.
Имеет смысл организовать государственное управление на основе наиболее эффективной на сегодняшний день модели управления бизнесом, когда функции собственника и менеджмента разведены. В этом случае Президент и Федеральное собрание будут представителями собственников (граждан), а правительству во главе с премьер-министром будет отводиться роль генерального менеджера.
Что реформируем или бюрократия бессмертна
Когда государство начинает крупную административную реформу, всегда есть опасность, что ее результат будет далек от поставленной цели. Процесс может пойти по своим собственным законам, не всегда понятным начинающим его реформаторам. Самой большой ошибкой может быть решение `дебюрократизировать` систему. Бюрократия бессмертна, ее можно сравнить с живым организмом, точнее, с колонией живых организмов, живущей по своим законам, имеющей свои циклы жизни и воспроизводства. Питательная среда бюрократии - государство. Но бюрократия отнюдь не паразит, как принято думать, а надежная система жизнеобеспечения государства. Бюрократия - это профессия, причем такая же древняя, как журналистика или проституция. Бюрократ получает деньги за принятие решений, которые обеспечивают достижение поставленной цели. При этом цель определяет не сам бюрократ, какой бы высокий пост он ни занимал, а политическое руководство. Бюрократы только обеспечивают достижение этой цели. Бюрократ - нелегкая профессия. Любое решение бюрократа не может быть приятным для всех: кто-то всегда будет недоволен. Даже, когда решение принимается в рамках закона. Например, если квартира предоставляется кому-то из очередников, то она не предоставляется другим очередникам. Получается, что любой бюрократ в любом случае лоббирует чьи-то интересы, даже если не является лоббистом.
Бюрократия не имеет политической цели деятельности. Собственная цель бюрократии - это снижение энтропии, то есть выполнение работы при минимальных затратах и максимальном вознаграждении. Именно поэтому бюрократия может с успехом работать как на демократические цели и задачи, так и с не меньшим успехом срабатывать в сторону тоталитарной республики или диктатуры, что неоднократно показывала история. Бюрократ всегда принимает решения в соответствии с поставленной целью. Тяжело обвинить аппаратчиков в том, что они придумали то или другое мероприятие: они `всего лишь выполняли приказ`. Например, решение высылать диссидентов или объявлять сумасшедшими и помещать в лечебницы было блестящим с точки зрения профессионализма в достижении поставленной цели. Было бы опрометчивым ждать, что бюрократия сама будет предлагать пути развития страны, это задача политического руководства, которое, в отличие от его аппарата, мы имеем возможность выбирать. Вряд ли удастся найти бюрократа, который озабочен созданием демократического государства. Но когда перед бюрократией поставлена такая задача, она будет выполняться.
Бюрократия - это самовозобновляющаяся структура, имеющая собственные законы и циклы развития. Изменить эти законы, как любые законы вселенной, нельзя. Перенацелить систему можно. Административная реформа назревает в тот момент, когда интересы бюрократии перестают совпадать с целями политической организации. Так, интересы боярской думы как бюрократии совершенно не совпадали с целями Петра I. Он не мог заставить бояр работать на достижение своих целей, поэтому был вынужден реформировать систему управления государством, создав другую структуру, другие уровни принятия решений. Итак, начало цикла развития бюрократии - это создание новой системы под те или иные задачи, которые диктуются вышестоящими организациями или людьми, чаще всего конкретной личностью. Новая бюрократия (как справедливо заметил Натан Эйдельман) образуется за счет прихода новых чиновников и перевоспитания, переориентации старых, имеющих опыт работы в аппарате. Так передается стиль управления. На следующем этапе происходит увеличение числа бюрократов. При этом одной из значимых задач бюрократа становится поддержание в обществе и у начальства мнения о собственной необходимости, полезности и незаменимости. Для оправдания собственной занятости и значимости увеличивается количество исполняемых бюрократами функций, иногда надуманных. После того как меняются цели политического руководства, происходит очередное сокращение и смена состава администрации. Такие циклы могут быть как длительными, так и очень небольшими по времени. В качестве примера достаточно вспомнить резкие изменения в составе Политбюро ЦК КПСС и следующие за ними перемены в составе Совета министров СССР и подчиненных организациях в 70-ые годы ХХ века, а также кадровые `загогулины` Бориса Николаевича Ельцина образца 1998-1999 гг.
Кардинальная реформа происходит в то время, когда новые цели и задачи встают перед всей страной: в момент кризиса. Масштабная административная реформа по сути дела и есть выход из кризиса - это перенастройка аппарата для выполнения новых задач, стоящих перед государством (или государем). Значимые административные реформы всегда сопровождали смену власти. Создание системы 12 коллегий вместо боярской думы было необходимо для перемещения центра принятия решений и направления работы аппарата. В соответствии с законами самовозобновления бюрократии петровский аппарат составили как `птенцы гнезда`, пришедшие из разных сословий, так и, как сказали бы сегодня, `старые аппаратчики`, имеющие значительный опыт службы в старой системе. После Октябрьской революции (или переворота - кому как удобнее) большевиками была создана система наркоматов, органов управления, название которых соответствовало эпохе. И система комиссаров - людей, которые внедряли правильную идеологию и обеспечивали нужную направленность развития социалистического государства. Комиссары были выходцами из `пролетариата`. Они следили за работой представителей старой бюрократии, сумевших приспособиться под решение новых задач и передававших комиссарам правила работы аппарата.
Бюрократия и аппарат имеют собственные ресурсы выживания. Весьма часто реформаторские попытки тонут в аппарате, который присущими ему способами заставляет руководителя подчиниться себе и своей задаче по снижению энтропии. Тут можно привести пример неудавшейся реформы Александра I, когда бюрократия свела на нет все попытки демократического переустройства России. Выживание бюрократов обеспечивают выработанные в веках приемы. Классическим примером может служить прием подмены, когда главный критерий работы заменяется множеством второстепенных, после чего оценить результат работы чиновника становится невозможно. Так, для своей безопасности современная российская бюрократическая система повысила свою закрытость, начиная от Администрации президента и кончая последним муниципальным образованием. Максимум усилий прикладывается к тому, чтобы реальные схемы принятия решений, порядок оформления бумаг были максимально недоступны. В результате алгоритм принятия решений или алгоритм получения той или иной бумаги стал обладать огромной ценностью. Информация о том, куда обращаться, кто в какие часы работает, какие документы нужны для того, чтобы решение было принято, является платной услугой аппарата и одновременно его главным (можно сказать коммерческим) секретом.
Еще один классический аппаратный прием - это метод перегрузки руководителя информационным шумом. Дело в том, что сырье, с которым работает бюрократия - это информация. Аппарат может попытаться заставить руководителя принимать решения по тем вопросам, где его компетентность не требуется. В результате времени для принятия значимых решений просто не остается, поскольку руководитель работает в цейтноте. Если начальник не понимает, что с ним делают, то, чтобы отбиться от большинства вопросов, он стремится получать подготовленные заранее решения. В этот момент у подчиненных возникает возможность подсунуть ему любое нужное решение. Обратный метод - информация предоставляется правдивая, но не полная. Руководитель принимает решения либо неадекватные, `странные`, либо вообще не принимает, поскольку подставляться никому не хочется. Этот метод широко применялся в последние годы правления Ельцина. У опытных аппаратчиков, конечно же, существуют и контрприемы. Это и возможность получать информацию из дополнительных источников, и умение заставить подчиненных фильтровать информационный шум.
В аппарате необходимо застраховать себя от подсидок своевременно `обрубая хвосты`: при переходе на новый уровень власти надо позаботиться, чтобы никто не знал, что ты делал на предыдущем. Ближайшее окружение отсылается работать как можно дальше, с собой `наверх` берут только полностью зависимых людей. По этому закону секретари, пресс-секретари, шоферы не должны работать `с шефом` больше 2-3 лет, чтобы никто не мог сказать высокому начальнику: `а помнишь, как мы с тобой...`. Этот закон блестяще был исполнен Владимиром Путиным во время его крутого карьерного взлета: `ху из мистер Путин?` так никто и не узнал.
Другой замечательный аппаратный метод: это `пиши письмо`. Где-то в кулуарах, в бане, ресторане обсуждается ход `решения вопроса`, после чего произносится волшебная фраза `пиши письмо` - и все, что в письме написано, случится, несмотря на все законодательные ограничения. Тут уже на помощь приходят резолюции: `рассмотреть`, (имея в виду помочь), `выполнить`, а многие распоряжения даже не пишутся, а отдаются по телефону. Возникает обмен `услугами` - я что-то сделал для тебя, и ты сделай что-то нужное мне (в рамках своих же должностных обязанностей). По-другому этот закон действует когда сначала пишется письмо (доклад, аналитическая записка), а потом остается только следить, где она всплывет, чего позволит добиться. Тут совсем свежий пример - пресловутый доклад Белковского об олигархической угрозе.
Аппаратные законы сформулированы и в бюрократическом фольклоре: `если хорошо - то сам, если плохо, то зам`, `бумага не палка, но опереться можно`.
Мы все вышли из прошлого
(план - закон, выполнение - долг, перевыполнение - доблесть)
Чтобы понять задачи и спрогнозировать судьбу сегодняшней административной реформы, достаточно посмотреть на последний период российской истории. Советская аппаратная система была законченным и понятным устройством, которое должно было обеспечивать выполнение плана с точки зрения его не финансового, а натурального результата. И надо отдать должное, что свою основную задачу - создание мощной мобилизационной экономики, этот аппарат выполнял довольно успешно. Схема аппарата создавалась таким образом, что реальную власть в стране в экономическом секторе имел Госплан СССР. Именно Госплан устанавливал физические показатели, которые превращались в планы для министерств и предприятий, которые после этого вновь распределялись опять-таки Госпланом путем наделения предприятий фондами, лимитами подрядных работ и другой натурой. Хотя эта натура имела свою стоимость, данная стоимость была необходима только для учета выделяемых Минфином и другими организациями денежных средств для обеспечения натурального, выраженного в физических объемах производства. Финансовые показатели имели вторичное значение.
Все предприятия Советского Союза, научные, производственные и другие организации, входили в состав того или иного министерства, как бы оно ни называлось (например, Академия наук по сути выполняла функции министерства от науки). Любое решение Совета министров или ЦК КПСС и Совета министров доводилось до нижестоящих организаций по отработанной схеме: постановления дублировались приказами министерств (в части, которая касалась их). Этажом ниже, республиканские министерства, получая приказы союзных, дублировали в части, касающейся их по подчиненным организациям. Всесоюзные научно-промышленные объединения, тресты доводили приказы до уровня исполнителей. Надо отдать должное тому, что в этой системе четко определялись приоритеты. Первоочередные приоритеты относились к военно-промышленному комплексу и поддержанию обороноспособности страны, а косвенно и к отраслям, обеспечивавшим ВПК (черная металлургия, машиностроение и др.).
Когда при Горбачеве была предпринята попытка перевода страны на двухзвенное управление министерство - объединение, и производственным объединениям были предоставлены более значительные хозяйственные полномочия, приоритетные задачи правительства и предприятий вошли в противоречие. Для предприятий и социальных групп населения приоритетом стало повышение уровня жизни работников, что связывалось с социальными выплатами, повышением заработной платы, социальными льготами. Первоочередной задачей для государства была модернизация предприятий (ускорение роста, компьютеризация предприятий, контроль качества). Интересы предприятий и государства впервые за много лет не совпали, что привело к развалу экономики страны: деньги, выплаченные людям в виде неожиданно высоких зарплат, вызвали в условиях социалистической системы распределения товаров глобальный дефицит, а потом гиперинфляцию, а за модернизацию производства стали всерьез браться только сейчас - почти через 20 лет. Государственный аппарат в то время оказался лишен приводных ремней, позволяющих управлять экономическим положением, промышленностью и в том числе отдельными предприятиями. Значительную роль в развале системы управления экономикой сыграли попытки удовлетворения демонстративных требований различных социальных групп и предоставление им неоправданных и экономически необоснованных льгот. Примером могут служить экономически необеспеченные льготы для шахтеров, в которые, например, входил оплачиваемый отпуск в 66 дней. Шахтеры в то время рассматривались как основная ударная сила в борьбе за реформы, они применяли такие методы, как забастовки и митинги, результатами которых пользовались не столько рабочие, сколько руководители областей и предприятий, выбивая дополнительные деньги и средства.
Не все в аппаратной системе Советского Союза было отрицательным. С точки зрения поставленных задач он действовал достаточно эффективно. Одной из особенностей советской аппаратной системы было постоянное стимулирование карьерного роста чиновника. Карьерный рост сопровождался нарастанием зависимости чиновника от системы обеспечения. При небольшой заработной плате номенклатуры все остальное добавлялось в виде, как сегодня бы сказали, `социального пакета`. Каждая должность на областном, республиканском или всесоюзном уровне имела набор социальных льгот, которые по своей стоимости превышали зарплату, получаемую человеком: медицинское обеспечение (прикрепление к лечебным учреждениям с более широким спектром медицинских услуг и лучшим их качеством), дачи, продуктовые наборы, служебный автотранспорт, путевки. Человек, потерявший должность, терял доступ ко всем этим благам, которые высоко ценились в социалистическое время. Система благ была жестко регламентирована.
Подталкивание чиновников к карьерному росту сопровождалось четко прописанной, алгоритмизированной системой выращивания кадров. Карьерный рост был связан с запрограммированным перемещением по горизонтали и вертикали и обязательным получением второго высшего образования. Стандартный план карьеры выглядел так: начало работы на производстве и получение высшего образования - внесение перспективного работника в кадровый резерв - руководство комсомольской организацией на производстве - руководство участком производства на предприятии - работа в партийных или советских органах (освобожденная или не освобожденная от работы на производстве) - получение второго высшего образования (Университет марксизма-ленинизма, Высшая партийная школа, Академия общественных наук, Академия народного хозяйства, Высшие экономические курсы Госплана СССР и пр.) - работа в Москве в аппарате ЦК или отраслевого министерства - возвращение в свой регион на должность руководителя предприятия или секретаря райкома или обкома партии. Когда чиновник достигал предела своей компетенции, то получал `золотой парашют`, позволявший доработать до пенсии, занимая престижную и хорошо обеспеченную должность, в том числе и в вожделенной для всех Москве. Ответственный работник мог не беспокоиться о старости: он обеспечивался значительной пенсией, комфортабельной квартирой и дачей. Но любое выпадение из обоймы, несовпадение личных целей с общим курсом грозило чиновнику больше, чем потерей зарплаты - он терял весь образ жизни. Такая система кадров позволяла, с одной стороны, по максимуму использовать и контролировать человеческие ресурсы, с другой стороны - обеспечить общий стиль управления и систему целеполагания на всех уровнях власти.
В последний период существования СССР для достижения новых целей (`перестройки`) были предприняты две попытки обновления (омоложения) кадрового состава аппарата государственного управления. Первая итерация производилась для того, чтобы выдвинуть на министерские посты людей непосредственно с производства, имеющих опыт практической работы. Можно сказать, что этот проект оказался неудачным: аппарат сумел стреножить новых руководителей, применяя присущие ему приемы аппаратной борьбы. Значительное количество `выдвиженцев` приняло правила игры и стало `забюрокраченными` чиновниками.
Второй попыткой, не успевшей, правда, развернуться во времени, было выдвижение молодых кадров из структуры самого аппарата путем организации кадрового резерва и отбора из него кандидатов на выдвижение. В 1988-89 годах на многие ответственные посты в аппарате ЦК КПСС и министерствах стали приходить люди в возрасте 30-35 лет, уже имеющие неплохое образование, а также опыт работы на производстве и в аппарате. Именно эти люди обеспечивали и перестройку, и нововведения в экономике: арендные отношения, хозрасчет, кооперативное движение. Этот процесс не дошел до логического конца и был прерван событиями 1991 года.
Российская административная реформа 1991-1992 годов
Для понимания ситуации, в которой образовывался аппарат управления Российской Федерацией как самостоятельным государством, нужно вспомнить, что в СССР республиканские министерства всего лишь дублировали решения, которые формировались в союзных министерствах. Самостоятельного значения республиканские министерства не имели. Соответственно там работали специалисты более низкого класса, чем в союзных министерствах. Ряд основных министерств имел статус союзных и республиканских министерств в России не имел. Российские предприятия и организации как правило подчинялись союзным министерствам и управлялись прямо из центра, минуя Совет министров РСФСР. Первой попыткой перевода республик на самостоятельное управление было выделение республиканских министерств и главных управлений с переподчинением одновременно как Совету министров союзной республики, так и союзному министерству. Однако эта практика не успела закрепиться и оправдать себя в плане опыта принятия союзными республиками самостоятельных решений. Структура управления народным хозяйством зиждилась на трех моментах: жестко структурируемой вертикали, жестких ориентирах предпочтений и жестком контроле над выполнением плановых заданий. Это сопровождалось организованной системой кадровой службы, которая подбирала и выращивала кадры и имела точную логическую схему: какие руководители необходимы на том или ином уровне. Эта система также отличалась тем, что решения во всех министерствах и ведомствах, в том числе и в ЦК КПСС, и райкомах партии вырабатывались руководителями среднего уровня. Это была высококвалифицированная прослойка главных специалистов по тем или иным вопросам, которая и формировала выбор решений тех или иных проблем. С такой структурой управления аппарат подошел к началу реформ, выразившихся в развале Советского Союза и переходе к рыночной системе хозяйства.
В1991-1992 году был осуществлен переход системы управления СССР к системе управления Россией со сменой основных целеполагающих структур. К сожалению, из-за противостояния союзных и республиканских органов власти в последние месяцы существования СССР аппарат управления государственной властью России формировался из работников республиканских министерств. Не существующие на российском уровне министерства создавались с нуля. Кадровый состав союзных органов управления был распылен, сменен менее компетентными работниками. Это привело к резкому снижению уровня квалификации и компетентности тех органов власти, которые должны были взять на себя управление Россией как самостоятельным государством, наследником СССР. При этом система подготовки кадров была разрушена. Критерием подбора сотрудников аппарата стала `приверженность либеральным ценностям`, то есть идеология и принадлежность к команде, а не деловые качества. Система обмена кадрами между территориями и центром была сломана. Достаточно посмотреть на судьбу нескольких губернаторов, которые попытались войти в центральные структуры российской власти: либо они смогли стать нормальными российским бюрократами и выполнять задачи, на которые было нацелено данное правительство, либо они покинули российское правительство и были перемещены на другие должности.
Образование суверенной России сопровождалось сменой хозяйственного механизма страны. В первую очередь это выразилось в переходе от планирования натуральных показателей к показателям финансовым. Роль основного регулятора развития экономики стало играть Министерство финансов. Может быть, это и неплохо, что основной задачей правительства было собрать необходимое количество налогов и создать бездефицитный бюджет. В тот момент эта задача представлялась основной и первостепенной для государства. В соответствии с поставленной задачей мы получили правительство не экономистов, а бухгалтеров, которые должны были любыми способами свести концы с концами. Для этого применялись разнообразные способы, в том числе и технические: попросту задержка бюджетных выплат всем, начиная от бюджетных работников до предприятий. Причем, невыплаты по оборонному заказу достигали иногда 2-3-летней задолженности. Тем не менее, в данный период страна добилась стабилизации, пройдя, правда, через дефолт, который был ни чем иным как невозможностью правительства, с одной стороны, увеличить денежные поступления, а с другой стороны, сократить социальные льготы и расходы, которые щедро раздавались во времена разгула демократии. В 1991 и 1996 годах многие указы подписывались на крыльях самолетов, спинах бастующих шахтеров. Льготы предприятиям раздавались сразу на собраниях ведущих производителей, без всякого просчета их экономического смысла - это была плата за устойчивость власти и политическую поддержку. Одно воззвание Ельцина - берите суверенитета сколько хотите, до сих пор обходится России довольно дорого.
Система управления через финансовую заслонку на сегодня выполнила свою задачу. Мы живем в стране с профицитом бюджета, но при этом не знаем, что с ним делать. Мы имеем стабильную валюту, более того, золотовалютные резервы России стали вполне сопоставимы с запасами США. Правда, здесь опять возникает вопрос: то ли нам укреплять рубль, то ли продолжать его тихонько девальвировать по отношению к доллару и евро? Страна сохраняет стабильность, сидя на нефтяной наркоигле. В значительной мере уровень стабильности зависит от мировых цен на энергоносители и сырье.
Реформа сегодня
Сегодня мы опять видим несоответствие функций, целей и задач, за которые должны отвечать чиновники, с их собственным пониманием этих задач. Аппарат, по сути, желает восстановления феодальных отношений, при которых государственные органы власти разрешают предприятиям заниматься тем или иным видом деятельности. Система кадрового резерва и кадрового роста разрушена, зато осталась мизерная зарплата при возможности получения социальных льгот и дополнительных денежных поступлений, которые сейчас стали скромно называться не взятками, а административной рентой. Такая кадровая система сформировала соответствующий кадровый состав. Один из аппаратных афоризмов гласит, что если заработную плату выдавать земляными орехами, то самым лучшим министром будет обезьяна. Низкие зарплаты поддерживают низкую квалификацию аппарата. Основным стимулом работы среднего звена чиновников является выход на пенсию - создана система, когда уровень заработной платы и пенсионное обеспечение зависят исключительно от выслуги лет. Также восстановлена система социальных льгот для работников аппарата. Львиную долю аппарата составляют люди либо старше 50 лет, либо люди возраста 25-28 лет. Среднего слоя, который чаще обладает сочетанием активности, опыта и знаний, практически нет: вымыт в более эффективные структуры бизнеса. При этом сколько-нибудь внятной системы подготовки среднего профессионального слоя нет. Система образования и выращивания кадров, которая отлично применялась в СССР, не восстановлена. Мы имеем кадровые структуры, замкнутые на уровне областей, в которых чиновник работает с перспективой только на 4 года - на срок полномочий губернатора. Региональный (и не только региональный) чиновник вынужден через каждые 4 года думать о возможности работы в другом месте, которое необходимо готовить, лоббируя интересы той организации, где эта работа намечается.
Сегодня ясно просматривается системность ненадлежащего выполнения обязанностей аппарата и подмена критериев, по которым оценивается работа тех или иных органов власти. Достаточно посмотреть на резкий рост техногенных катастроф: `Трансвааль-парк`, навес у магазина `Метро`, пожар в Манеже. Вот распространенный пример смещения цели работы аппарата государственной службы: целью работы теперь уже ликвидированного ФКЦБ должно бы было быть увеличение капитализации российской экономики. Эта цель была подменена множеством мелких подцелей, задачей регулирования и управления рынком ценных бумаг, чем одновременно пытались заниматься и антимонопольное министерство, и еще ряд организаций. В результате проявленной бурной деятельности значимых для экономики России результатов не произошло. Рост капитализации не стимулировался - работа ФКЦБ скорее этому мешала, поскольку такая задача перед данным ведомством на самом деле не ставилась.
Кризис системы госуправления просматривался весь 2003 год в виде борьбы президента с правительством. Цели, которые ставил перед правительством президент, правительством либо блокировались, либо не исполнялись в силу противодействия бюрократии. Цели ускорения экономического роста и переноса его на сферу промышленности правительством полностью игнорировались, а все силы были брошены на создание профицита и стабилизационного фонда на случай падения мировых цен, опять-таки ради сохранения профицитного бюджета.
Тем временем президентом поставлена глобальная цель - улучшение качества жизни населения России. Достижение этой цели может быть обеспечено решением трех задач, пока, к сожалению, не осознанных и не превращенных в системную программу:
1. Резкое ускорение экономического развития России.
2. Преодоление демографического кризиса, сопряженное с улучшением здравоохранения и образа жизни. Решение этой задачи подразумевает увеличение продолжительности жизни, сокращение смертности в работоспособном возрасте и детской смертности.
3. Улучшение квалификационного состава населения страны, улучшение системы образования.
Три задачи взаимоувязаны между собой. Без улучшения качества и количества рабочей силы весьма проблематично ускоренное экономическое развитие. Только ускорение экономического развития позволит делать инвестиции в человеческий фактор.
Выполнение этих задач требует изменения структуры государственного управления. Необходимо четко определить показатели и критерии эффективности работы правительства. Подчинить выполнению задач структуру и функции всего аппарата, что подразумевает укрепление вертикали власти. Тут мы приходим к парадоксу: упрочение вертикали власти, то есть увеличение влияния власти на развитие экономики и социальной сферы, невозможно без резкого сокращения функций. При том количестве функций регулирования и лицензирования, которые сейчас есть у государственной и муниципальной власти, говорить об эффективно работающей вертикали не приходится. Постановка, например, такой цели, как улучшение качества строительства, в сегодняшней ситуации приведет лишь к увеличению контролирующих и лицензионных функций, и в результате обеспечить реальное качество строительства не сможет.
Как ни парадоксально, увеличение управляемости страны требует помимо укрепления государственной вертикали либерализации экономики за счет отмены излишних функций государственных органов.
Кроме того, необходимо развести нормотворческие (установка правил игры) и контролирующие функции исполнительной власти. До недавнего времени министерства и ведомства сами утверждали нормативные акты, сами их вводили и сами контролировали их соблюдение, в том числе контролировали сами себя. По законам бюрократии такой объем функций, совмещенный с возможностью распределения средств, критически повышает влияние ведомств на развитие тех или иных отраслей промышленности. Такой объем влияния по определению не может быть направлен на пользу экономики, т.к. по законам жанра используется в интересах именно бюрократии. Пример: декларируемые попытки поддержать малый бизнес, сопровождавшиеся громадным количеством законодательных актов, разбивались на уровне муниципальных властей, которые своими распоряжениями регулировали это развитие, совершенно не соотнося свои цели и задачи с задачами государства или региона. Не удивительно, что после этого малый бизнес просит не помогать, а хотя бы не мешать.
Новая модель управления
Как показывает практика, новые методы управления чаще всего разрабатываются и апробируются бизнесом. Эффективные методы со временем могут быть перенесены и в государственное управление. Сейчас в бизнесе наиболее эффективна структура, в которой разведены функции собственника и генерального менеджера. Такая схема позволяет минимизировать риски за счет более профессионального и подконтрольного управления. Проанализировав суть проводимой административной реформы, можно заметить, что она представляет собой как раз разведение функций `собственника` и менеджера. В последних (предвыборных) выступлениях Президента РФ декларируется, что граждане страны являются акционерами корпорации, которая называется Российская Федерация. С этой точки зрения президенту делегируется право трастового управления делами российского государства. При этом президент подчеркивал, что он готов отчитываться на `акционерном собрании`, которое называется `выборы`, о той работе, которая проделана в соответствии с задачами и целями, сформулированными акционерами. Продолжая аналогию, можно сказать, что президент как уполномоченный `собственника` должен иметь аппарат, позволяющий определять стратегические цели России, учитывающие как множество интересов, имеющихся внутри страны, так и множество вызовов внешней среды. Исходя из этих целей, президент должен ставить задачи менеджерам в лице правительства. Основной целью администрации президента становится отслеживание корпоративных интересов и формулирование на их основе целей работы правительства.
Правительство выполняет функцию генерального менеджера, подотчетного контролирующему органу акционеров в виде Президента и Федерального Собрания. Генеральный менеджер - председатель правительства принимает сформулированные уполномоченным `собственника` - президентом цели к исполнению и отчитывается перед ним. Далее эта структура по замыслу реформаторов разбивается на три уровня власти. Первый уровень - это министерства, которые должны перевести цели в разработанные нормативные акты. Второй уровень - федеральные службы - нацелены на выполнение сформулированных задач и контроль над ходом этого выполнения в рамках норм, установленных министерствами. Задача третьего уровня - агентств - оказание бюджетных услуг гражданам и организациям.
Чтобы вертикаль власти была действительно реализована в схеме государственного управления, необходимо распространить реформу и на управление субъектами Федерации. В некоторых регионах (Чувашия, Самарская область) разделение власти на губернатора как представителя `собственника` - населения и менеджера в виде правительства региона уже применяется.
Подводные камни реформы
Административная реформа имеет ряд ограничений, которые могут ее потопить.
Первое ограничение - кадровый состав органов власти. Дефицит квалифицированных кадров на уровне муниципальных властей и субъектов Федерации позволяет высказать сомнение в том, что региональные органы власти могут отвечать новым целям. Постоянная смена государственных служащих каждые 4 года, отсутствие реального материального стимулирования и системы кадрового роста не позволяет создать кадровый резерв и выращивать компетентных специалистов. Советская система кадрового резерва, подготовки и переподготовки кадрового состава вряд ли может быть восстановлена в новых условиях. Может быть, следует воспользоваться практикой, применяемой во многих странах, когда с приходом нового выборного руководителя средний слой аппарата, где сконцентрированы специалисты, не меняется.
Второе ограничение реформы - это несоответствие интересов верховной власти и власти субъектов Федерации, из-за чего должность губернатора начинает быть трудноисполнимой. Губернаторы при сегодняшнем статусе Совета Федерации практически не оказывают никакого влияния на принятие экономических и политических решений, даже тех, которые впрямую затрагивают интересы субъектов Федерации: решения о реформе ЖКХ, переустройстве федерального управления принимаются без участия губернаторов. Федеральная власть ставит перед губернаторами задачу обеспечить социальный мир и отсутствие конфликтов на территории в условиях несогласованности темпов и сути проводимых реформ и в условиях, когда основные решения и правила игры принимаются без их участия. Отсутствие единой культуры управления на всех уровнях власти, конфликт интересов между центром и регионами могут помешать перенести реформу на нижние этажи власти и создать единый механизм целеполагания в стране.
Третий подводный камень возникнет, если цели реформы будут перепутаны и целью реформ будет объявлена популистская дебюрократизация государственного аппарата. Как уже говорилось, бюрократия естественная и единственная форма осуществления государственной власти, имеющая свою логику развития. В этом случае административная реформа войдет в противоречие с интересами бюрократии и не известно на чьей стороне будет победа в этой борьбе.
Итак, суть реформы:
Разделение функций `собственника` и менеджера.
Укрепление вертикали власти за счет сокращения функций при обязательности исполнения оставшихся.
Отделение в исполнительной власти функций нормотворчества от контроля, лицензирования и непосредственного управления.
Для успеха реформы необходимо:
1. Скоординировать интересы центра и регионов
2. Повысить профессиональный уровень кадрового состава органов государственного управления.
3. Не `дебюрократизировать` власть, а наоборот, используя законы бюрократии, перенастроить систему государственной службы под новые цели.
12 апреля 2004
