Игорь СЛЮНЯЕВ: Прошли времена, когда концепция национальной безопасности России опиралась на ее бездорожьеНазад
Игорь СЛЮНЯЕВ: Прошли времена, когда концепция национальной безопасности России опиралась на ее бездорожье
О состоянии автодорог и проблемах финансирования их строительства с первым заместителем Минтранса России, руководителем Государственной службы дорожного хозяйства (Росавтодора) Игорем СЛЮНЯЕВЫМ беседует обозреватель `Финансовых Известий` Алексей ТИХОНОВ.
- Что из себя представляют российские автодороги?
- Федеральная сеть автодорог - это 47 тыс. километров, расположенных в основном на Европейской части страны, более-менее разветвленная сеть - на Урале и в Сибири, и... грунтовой разрыв на дороге Москва-Владивосток на участке Чита-Хабаровск длиной до 400 километров. Там местами есть маленькая внутренняя сеть, а местами - непроходимая тайга. Если кто-то пожелает проехать на автомобиле до Владивостока, пусть готовится погрузить машину на железнодорожную платформу и перевезти ее через этот участок.
- Как страна с огромной централизованной системой управления могла допустить отсутствие автомобильной связи с Дальним Востоком?
- Дорогу начали строить еще в 1972 году, но проехать по ней удастся лишь в 2004-м... Дело в том, что отечественным автостроителям приходилось одновременно решать две задачи - пересечь Россию магистральными дорогами, которые могли бы войти в состав транспортных коридоров, и соединить Москву со столицами субъектов федерации. Денег на решение обеих задач всегда не хватало. Дальневосточный разрыв - не единственный, хотя самый заметный. Общая длина дырок в федеральной сети составляет более 4 тыс. километров. У нас считалось, что достаточно наличия грунтовой дороги твердым исполнением, а асфальтно-бетонное покрытие - это уже изыск.
- Какие задачи стоят сейчас перед вашим ведомством?
- Стратегия развития автодорожной сети определена в национальной программе `Дороги России XXI века`. Впервые за всю российскую историю мы получили возможность реализовать единый комплексный план развития всего автодорожного сектора на национальном уровне. До 2010 года предполагалось увеличить дорожную сеть страны в два раза, построив 50 тыс. километров дорог.
- Вы говорите в прошедшем времени?
- В программе говорится, что объем ее финансирования определяется ежегодно. Сегодняшими темпами мы сможем построить около 1 тыс. километров. Простая арифметика показывает, что реализовать программу сможем лет через 50.
- А зачем принималась заведомо невыполнимая программа?
- До 1 января 2001 года действовала другая система финансирования. В основу ее были положены два тяжелых оборотных налога - на пользователей дорог и на реализацию ГСМ. Налог на пользователей был двухуровневый - 1% уходил в федеральный бюджет, а 1,5% оставались у субъектов. В совокупности сумма собираемого налога превышала 260 млрд рублей. Налог на ГСМ полностью уходил в федеральный дорожный фонд. В общем, на эти деньги мы и построили около 4 тыс. километров новых дорог.
- Но время оборотных налогов закончилось.
- Пока субъекты федерации получили основной налоговый источник - 1% налога на пользователей. В 2003 году они его лишаются. Федеральные дороги потеряли налоговые источники вообще. Когда формировался проект закона о бюджете на текущий год, нам довели расходные полномочия до 47,5 млрд рублей. Этих денег было недостаточно, чтобы содержать и ремонтировать существующую сеть. В итоге четырех чтений в Госдуме мы вышли на сумму 68,5 млрд рублей. Дополнительные 250 млн евро привлекаются в виде кредита ЕБРР на цели строительства дорог общего пользования. В общем, наши доходы сократились почти в два раза. В субъектах федерации ситуация такая: 180 млрд рублей они имели в 2000 году, а в текущем общая сумма средств территориальных дорожных фондов составит около 147 млрд рублей.
- Оборотных налогов больше не будет. Какое будущее просчитывается?
- Мировой опыт показывает, что дорожное строительство должно иметь обособленные источники финансирования. Как правило, это целевые налоговые платежи, чаще всего нефтебензиновые налоги. Логика тут простая. Если у меня есть автомобиль, я его эксплуатирую раз в месяц, а сосед каждый день, соответственно расход топлива - лучший индикатор моей нагрузки на дорожное полотно. Соответственно в цене на топливо должна быть фискальная составляющая. По этой схеме развивается дорожное строительство в большинстве индустриально развитых стран. Идет расщепление этого налога с зачислением в бюджеты разных уровней - муниципальные, региональные и федеральный.
- Все выглядит вполне логичным и простым. В чем же дело?
- Реализация подобной схемы в России вызовет колоссальное удорожание цены на топливо. Если считать от потребностей, это приведет к удорожанию в 2-3 раза. Наверное, этот разумно, но вряд ли реализуемо на практике. Слишком тяжелыми могут оказаться социально-экономические последствия. Доходы от акцизов сегодня по всей России составляют примерно 40 млрд рублей. Нам для поддержания сети необходимо 220-230 млрд. Я твердо убежден, что увеличение акцизов - не выход в нынешней ситуации. Платежеспособный спрос не растет, а нагрузка на дороги увеличивается.
- У вас есть другой сценарий?
- Налог на автовладельцев. Сегодня его ставки колеблются от 40 до 300 рублей - это потрясающе мало. Одна заправка `Жигулей`. Но даже десятикратное увеличение налога с автовладельцев обеспечит поступление около 20 млрд рублей. Это тоже не решение проблемы. Попробуем комбинацию. Увеличение акцизов в 2,5 раза даст 70 млрд, увеличение налога на автовладельцев в 10 раз - еще 20 млрд. Итого 90 млрд. А надо минимум 220-230. Еще один вариант, который прорабатывается в Госдуме: в рамках снижения НДС на 5% часть этого сниженного налога может быть трансформирована в дорожный налог. Мы просчитали базу и вышли на сумму около 140 млрд рублей.
- Получается, выхода нет?
- Нет простого решения.
- А какие перспективы в России у частных дорог?
- Судя по международному опыту, включая крымский, кстати, все определяется платежеспособным спросом населения. Строительство платных дорог часто ведется с участием государства - через облигационные займы, через госкредиты на сроки 50 лет и более. А средств, которые в итоге собираются, хватает только содержание и ремонт, но не на развитие. У платной дороги есть будущее при условии интенсивности движения не менее 30 тыс. автомашин в сутки. По действующему законодательству совершенно справедливо предусмотрено обязательное наличие бесплатной альтернативы.
- Можно ли себе представить, что частный бизнес будет добровольно инвестировать в строительство дорог, хотя бы в тех районах, где он функционирует?
- За последние десять лет нефтяники старательно уходили от налоговых платежей. А теперь удивляются неустроенности транспортной инфраструктуры. А вы хотите, чтобы они сами инвестировали. Вот вам пример. В 2000 году доходы федерального дорожного фонда составили примерно $2 млрд. Выпадающие налоги дорожного фонда составили такую же сумму - закрытые территориальные образования, проблемные банки, ложные банкротства и т.д. И почти всегда за этим стоят нефтяные компании - главные налогоносители.
- А что с международным финансированием?
- У нас был опыт привлечения средств Мирового банка на ремонт дорог. Я считаю его неудачным из-за распыления средств. Мы постарались учесть этот опыт, договариваясь с ЕБРР. Мы получаем кредит в 250 млн евро и полностью направляем эти деньги на строительство уже упомянутого многострадального участка Чита-Хабаровск и кольцевой дороги вокруг Санкт-Петербурга (очень сложное строительство; если забивать сваи, то может, например, обрушиться часть Зимнего дворца). Главная задача - выйти из режима суверенных гарантий. Есть масса рыночных форм - проектное финансирование, присвоение рейтингов проектам, компаниям, страхование рисков.
Активное сотрудничество идет с Китаем. В Читинской области в прошлом году мы ввели мостовой переход. Есть еще предложения с китайской стороны. Они, как правило, не требуют государственных гарантий, а согласны на долевое участие в строительстве.
- Каково ваше отношение к `проекту века` - строительству туннеля под Татарским проливом?
- Для автомобилистов это - утопия. Деньги туда мы не собираемся вкладывать.
- Какие проекты наиболее важны помимо двух упомянутых и одного фантастичного?
- Строительство местных дорог. У нас еще 37 тыс. населенных пунктов не имеют круглогодичного сообщения. 15 млн человек проживает в условиях бездорожья или сезонных дорог.
- Эти регионы выключены из единого национального рынка?
- Там нет даже возможности оказывать медицинскую и социальную помощь. Раньше дешевле было построить взлетно-посадочные полосы и самолетами молоко возить. В прошлом году мы закончили строительство мостового перехода через Северную Двину. Он связал четыре субъекта федерации, расстояние между которыми сократилось от 500 до 1,5 тыс. километров.
- Кто строит дороги в России?
- Компаний очень много. Доминируют частные фирмы. Есть компании с госучастием. Привлекаем и военных строителей. Так, участок Чита-Хабаровск строится с участием Спецстроя.
- Военные участвуют в торгах и получают доходы наравне с бизнесом?
- Да, все определяется по результатам торгов.
- Каковы требования к строителям?
- Главная задача для нас - исключить неквалифицированные организации, не обеспеченные технически для дорожных работ.
- Такие тоже `строят`?
- Прежде всего, тут действует `человеческий фактор`. Сейчас мы формируем три списка подрядчиков - белый, черный, серый. Те, к кому есть претензии по качеству, попадают в черный список, и мы стараемся их исключить уже на стадии предквалификации, чтобы не допустить их до торгов.
- На основе чего выносится решение о включении подрядчика в `черный список`?
- Первый этап - приемка объекта госкомиссией, второй - результаты лабораторных исследований уже в ходе эксплуатации на предмет соответствия межремонтным срокам. Если есть недостатки, я гарантирую, что они обязательно проявятся.
- Тема дорожного строительства и `нецелевого использования` средств очень связаны - кстати, не только в России...
- Мы считаем, что необходимо сформировать трехуровневую систему дорожных фондов с обособленными налоговыми источниками при казначейском исполнении доходов и расходов. Мы готовы к любому самому жесткому контролю, но хотим реализовать свою мечту - создать наконец единое российское автодорожное пространство.
