Алексей Кудрин: Бюджетное послание - это революция в финансировании госучрежденийНазад
Алексей Кудрин: Бюджетное послание - это революция в финансировании госучреждений
Вчера президент Путин внес в правительство бюджетное послание, в котором дал последние рекомендации по содержанию главного экономического документа страны. Накануне о параметрах бюджета 2003 года было известно только, что он будет профицитным и рассчитанным исходя из цены на нефть 21,5 доллара за баррель. Остальные цифры засекречены и станут известны не раньше 13 июня - после заседания правительства. Об основных тезисах послания вице-премьер, министр финансов Алексей КУДРИН рассказал корреспонденту "Известий" Елене МЯЗИНОЙ.
- Чем нынешнее бюджетное послание отличается от предыдущих?
- Предыдущие были в значительной части посвящены налоговым реформам. Новое послание сосредоточено на бюджетной политике в области расходов.
- И какова же она?
- Я считаю революционным то, что в послании прописывается совершенствование финансирования государственных учреждений.
- Что под этим подразумевается?
- Многие государственные бюджетные учреждения содержат себя за счет внебюджетных источников. Они или получают плату за какие-то работы, или, как наши надзорные органы, живут на средства и отчисления тех, кого они проверяют. Общая сумма внебюджетных поступлений приближается к 400 млрд руб. Это массовая практика. Так поступают и МНС, и Госэнергонадзор, и другие органы надзора, попавшие в зону нашего анализа. Они должны это прекратить. Потому что это означает, с одной стороны, дополнительные государственные поборы, а с другой - неправильную финансовую дисциплину самих этих учреждений. Например, Госэнергонадзор существует за счет отчислений предприятий, которые он проверяет. Смета - 2 млрд руб., в штате числится 13 тысяч проверяющих, а 3/4 функций вовсе не связаны с обеспечением безопасности. Зато в полностью бюджетном Госстандарте тоже 13 тысяч сотрудников, но его смета - всего 700 млн руб. А Госстандарт - с точки зрения деятельности и по функциям - важнее. Другой пример. В прошлом году внебюджетные средства бюджетополучателей только по Министерству образования (речь идет о вузах) составили 60 млрд руб. Другими словами, наши вузы, финансируемые из федерального бюджета, дополнительно заработали $2 млрд.
- Что же в этом плохого?
- Я не говорю, что это плохо. Просто сами эти учреждения - госсобственность. Государство несет по всем их расходам субсидиарную ответственность. Зачастую получается, что учреждение зарабатывает большие деньги, но не платит коммунальные платежи, выбивая их из бюджета. Вот здесь мы должны навести порядок. Со следующего года мы сделаем серьезную попытку перевести все расчеты на государство.
- И внебюджетные доходы будут ликвидированы?
- Нет, нет. В бюджетном послании об этом четко сказано. Для тех учреждений, которые хотят остаться государственными, усилится контроль использования внебюджетных средств. С этого года все бюджетные средства всех бюджетных учреждений должны быть переведены на специальные счета в казначействе. Расходовать деньги учреждения смогут по своему усмотрению, но при исполнении всех своих обязательств. Однако при формировании самой сметы бюджетная и внебюджетная части поступлений должны быть строго определены и разделены.
- Но казначейство выдает деньги, только если представлен соответствующий документ.
- Для внебюджетных средств более простой порядок, но и там уже введен контроль. Те учреждения, которые не хотели бы, чтобы их внебюджетные средства контролировали, могут перейти на заказ. В этом случае они перестают быть чисто бюджетными (форму такого государственного коммерческого учреждения мы сейчас уточняем). Они заключают договор с государством и получают от него субсидии на год. Мы больше не влезаем в их бухгалтерию, не смотрим, какую зарплату они себе выплатили, сколько потратили на скрепки, на электроэнергию, на закупку оборудования и т.д. Но они должны выполнить условия соглашения, заключенного с государством: например, обучить и выпустить определенное количество студентов, оплаченное государственным заказом. Это принципиально новый подход, и послание определяет его как важный путь финансирования всех госучреждений. Кстати, научные учреждения в основном уже перешли на эту систему. Правда, это не мешает некоторым ученым прибегать и жаловаться: "А нам почему-то зарплату не проиндексировали, почему на оборудование денег не дали?" Наш ответ: "Извините, это теперь ваша забота. При заключении договора с государством вы можете обсуждать возможность увеличения объема средств, но контролировать, сколько вы живете без зарплаты, сколько задолжали за свет и тепло, никто не будет - вам просто отключат электричество". Возможно, на такой механизм финансирования перейдет и часть органов госуправления, но здесь может быть более сложная система. Скажем, многие органы госуправления отвечают за разработку нормативных баз. Сейчас им для этого выдаются деньги. Они их могут истратить так или иначе, написать хорошие или плохие законы. А мы внесли в Думу документ, предполагающий оплату по факту. Если документ написан некачественно, он не будет оплачен.
- И как реагируют на это сами госучреждения?
- Как ни странно, очень многие министерства поддерживают эту идею. Практически во всех госучреждениях очень низкая зарплата и очень большая численность. Зарплата среднего чиновника составляет 3,5 тыс. руб. Для Москвы, где средний доход составляет 12 тыс., эта сумма выглядит нереальной. Поэтому качество специалистов в госсистеме в последнее время резко упало. Нам говорят: "Мы готовы ту же работу выполнять меньшим количеством, только дайте нам в 3-4 раза больше зарплату". Это говорит о том, что резервы есть.
- И это приведет к сокращению госаппарата.
- Но это будет сокращение естественным путем. До сих пор наши попытки сократить госаппарат были малоэффективны. Сократим, а через 2-3 года численность снова вырастает. Наша задача повысить зарплаты, но при выполнении того же и даже большего объема работы. И эта мысль заложена в бюджетном послании. Президент предлагает также больше ориентироваться на среднесрочный прогноз, и мы собираемся сделать среднесрочный финансовый план действенным инструментом бюджетной политики. Он будет затрагивать основные объемы расходов по всем направлениям на три года вперед. Фактически это как бы слепок основных параметров в разрезе каждого года плюс ежегодная корректировка по мере уточнения прогноза. Это значит, что мы не будем принимать на себя обязательства, которые не сможем исполнить. Такая система позволит заранее сократить некоторые расходы.
- Это касается и следующего года?
- В 2003 году абсолютного сокращения в таких крупных разделах, как образование, здравоохранение, социальная политика, не произойдет. На самом деле, сейчас очень тяжело не давать увеличивать расходы. Например, в прошлом году количество федеральных целевых программ сократили до шестидесяти, и вроде это хорошо. Но бюджет-2002 принимался в конце 2001 года, а тогда экономические успехи были еще не очевидны, и с точки зрения финансирования этих программ бюджет получился умеренным. После подведения итогов прошлого года впечатленные полученными результатами министерства запланировали на 2003 год существенное увеличение расходов в расчете на то, что правительство утвердит эти суммы. У нас уже сейчас общие расходы 2002 года приближаются к 120 млрд руб., а это намного выше, чем в предыдущие годы. А на 2003 год министерства запросили более 160 млрд. Следующий год не легче, а сложнее. Поэтому мы прямо заявляем, что наша задача либо остаться на достигнутом уровне, либо посмотреть, по каким программам мы можем часть расходов отложить, сосредоточившись пока на наиболее эффективных.
- Теперь о стержне предыдущих посланий - налоговых реформах. Неужели они отошли на второй план?
- В новом послании подтверждается необходимость завершения налоговых реформ. В 2003 году мы должны принять весь Налоговый кодекс целиком. Но меры по снижению налогового бремени будут продолжены. В качестве примера могу привести отмену оборотного налога с начала следующего года.
- И во сколько это обойдется казне?
- Нагрузка на федеральный бюджет-2003 составит около 80 млрд руб.
- А что говорится в послании про федеральный резерв?
- В послании сказано, что он себя оправдал, обеспечив определенную защиту бюджета, прежде всего доходной части, в связи с изменениями конъюнктуры мировых цен. Поэтому резерв требуется не только сохранить, но и более подробно описать механизмы его формирования, закрепив их законодательно. Мы предлагаем сделать это в Бюджетном кодексе.
- Что будет с обслуживанием внешнего долга?
- К этой теме практически ничего нового не добавляется, поскольку все основные решения мы приняли. Много внимания уделяется другим вопросам. Например, констатируется необходимость концентрации государственных инвестиций. Мы над этим уже работаем в рамках разработки федеральных целевых программ. В июне-июле мы намерены представить уточненную программу инвестиций с учетом решений о приоритетных направлениях вложений. В послании также говорится о продолжении практики поддержки реального сектора не через кредиты, а через частичное финансирование процентных ставок. Такая схема позволила в прошлом году существенно увеличить кредитование сельского хозяйства. За год аграрии получили примерно 16 млрд руб. Специальное внимание уделяется тарифной политике. По мнению президента, нужно своевременно определять тарифные ориентиры до принятия соответствующих законов и следить за тем, чтобы тарифы не менялись по сравнению с прогнозом, поскольку это приведет к увеличению расходов бюджета.
- Бюджет будет профицитным. Многие в этом сомневались, ведь в следующем году России предстоит выплатить огромный долг.
- С точки зрения бюджетной практики как раз тогда, когда большой долг, профицит должен быть больше. Поясню. В бюджете есть доходы, расходы и профицит. Так вот, погашение долга не относится к расходам, а значит, не давит на доходную часть. Долг гасится как раз за счет профицита - превышения доходов над расходами. Поэтому в годы больших платежей профицит, наоборот, должен расти. Он был высокий, и мы все время уменьшали госдолг.
- Когда вы договариваетесь о преждевременном списании долга, с вас не требуют заплатить проценты сполна?
- Все зависит от условий кредитного договора.
- Правительство говорит, что проблем с выплатой $17 млрд долга в 2003 году не возникнет. Не получится ли так, что Минфин повторит практику реструктуризации внутреннего валютного займа? Я имею в виду предстоящее в мае погашение 4-го транша "вэбовок".
- Нет, это немыслимо. Реструктуризация фактически означает преддефолтное состояние. Сейчас объявлять дефолт - это нонсенс. Слухи о кризисе распускают рыночные спекулянты, желающие нагреть на этом руки. Еще полтора года назад, когда мы "бодались" с Парижским клубом, они этим пользовались, но сейчас этому, думаю, никто не поверит.
- Как, по-вашему, отреагирует на бюджет Дума?
- Я считаю, что за последние 2-3 года мы в общем уже более или менее выработали основные принципы подхода к рассмотрению бюджета. Думаю, что бюджет стал лучше. Усовершенствовалась его классификация, увеличилась прозрачность. Могу сказать, что мы существенно сократили всякие карманы и карманчики, ушли от целого ряда расходов по поддержке промышленности, субсидирования, кредитования, которые перекашивают бюджет. Я уже не говорю о самом профиците и финансовом резерве как главном достижении.
