Описание поправок в законодательные акты Российской Федерации, направленных на ограничение полномочий силовых структур при проведении ими проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятияНазад
Описание поправок в законодательные акты Российской Федерации, направленных на ограничение полномочий силовых структур при проведении ими проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятия
ОПИСАНИЕ ПОПРАВОК В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
НАПРАВЛЕННЫХ НА ОГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ СИЛОВЫХ СТРУКТУР
ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ИМИ ПРОВЕРОК ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ
Подготовлены: в рамках совместного проекта ИНП `Общественный договор`
и Российского союза производителей и импортёров
Аузаном Александром Александровичем
Москва
2003 год
В ходе проекта обсуждались два подхода к подготовке законодательных предложений: стратегический и тактический. Первый подход означает подготовку `глобальных` нормативных актов (Административный процессуальный кодекс, Налоговый и Таможенный кодексы, Уголовно-процессуальный кодекс). Это работа требует как минимум годовой срок и привлечение довольно большой группы юристов. Тактический подход предполагает подготовку поправок в те нормативные акты, которые можно изменить в ближайшее время.
Эксперты выделили пять законопроектов, в которые необходимо внести изменения. При выборе исходили из следующих критериев:
Необходимо устранить явные пробелы, высветившиеся в ходе опроса, которые способствуют давлению на предпринимателей (Закон `О бухгалтерском учете`, Закон `О защите юридических лиц...`);
Необходимо `найти место` прокуратуре и милиции в системе государственного контроля (надзора) в области предпринимательской деятельности (Закон `О милиции, Закон `О прокуратуре`, Закон `Об оперативно-розыскной деятельности`);
Необходимо закрепить в законодательстве принцип приостановления предпринимательской деятельности только в судебном порядке (Закон `О защите юридических лиц`);
Необходимо воспользоваться возможностью учесть интересы предпринимателей, вынужденных воспользоваться программой защиты свидетелей (Проект закона `О государственной защите свидетелей...`
В ходе опроса предпринимателей был выявлен ряд норм, которые могут быть использованы с целью блокировать деятельность предприятия. Изначально смысл этих норм был в облегчении работы контрольно-надзорных органов. Их `анти-предпринимательский` характер выявился только в процессе реализации. Поэтому в настоящее время целесообразно внести изменения, которые устранят возможность использования отдельных положений законодательства с целью причинить вред хозяйствующим субъектам.
***
Так, предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон `О бухгалтерском учете`. Этот закон был принят в 1996 году, неоднократно изменялся. Однако, до настоящего времени в нем сохранилось положение, позволяющее изъять у предприятия документы первичной бухгалтерской отчетности на основании постановления следователя. При этом закон ставит право бухгалтера сделать копии с этих документов в зависимость от мнения чиновника, осуществляющего изъятие.
Подобная ситуация лишает предпринимателя возможности защитить свои интересы при возникновении споров как по факту проводимой проверки, так и в других правоотношениях (кредиты, расчеты с сотрудниками и др.). Так, в настоящее время в Бабушкинском районном суде Москвы рассматривается гражданское дело по иску Т. к коммерческому банку о взыскании долга. Документы первичной бухгалтерской отчетности были изъяты у банка при проведении оперативных мероприятий по возбужденному в отношении бывшего руководителя банка уголовному делу. В настоящее время служба налоговой полиции, изымавшая документы, ликвидирована. Поскольку у банка не осталось бухгалтерских документов, он лишен возможности доказать факт выплаты истцу требуемой суммы.
Большая проблема - отсутствие у предпринимателей описи изъятых документов. Как выявилось в ходе опроса предпринимателей, силовые ведомства осуществляют изъятие `силовыми методами`, т.е. все имеющиеся документы складываются в коробки и эти коробки перемещаются в кабинет следователя. Потом ни следователь ни предприниматель не могут установить полный перечень изъятых материалов.
Предлагается исключить внесудебный порядок изъятия документов. При рассмотрении вопроса о необходимости изъятия, суд должен указать перечень изымаемых документов и срок, на который эти документы изымаются. Кроме того, по нашему мнению целесообразно, чтобы при изъятии документов первичной бухгалтерской отчетности представители силовых ведомств пользовались правилами выемки документов, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством и предписывающими проводить опись имущества, составлять протокол выемки и выполнять ряд других формальных требований, направленных на обеспечение интересов участников судопроизводства.
Предлагается установить правило, по которому представитель организации, документы которой изымаются, имеет прав присутствовать при их изъятии. Подпись присутствовавшего представителя должна быть в протоколе изъятия.
Предлагается также ввести норму, позволяющую представителю организации провести копирование изымаемых подлинных документов и заверить верность этих копий у лица, проводящего изъятие.
***
Более двух лет действует ФЗ `О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей` при проведении государственного контроля (надзора)`. За это время выявились нормы, которые создают чрезмерные препятствия в деятельности хозяйствующих субъектов. Предлагаемые поправки направлены на устранение таких препятствий.
Кроме того, еще на стадии, когда данный закон находился в процессе обсуждения, отдельные положения были исключены из него, в целях достижения компромисса с ведомствами и ускорения принятия. Так, на наш взгляд необоснованно, из закона исключен ряд видов деятельности. В настоящее время мы предлагаем включить в сферу действия закона государственный метрологический контроль.
В настоящее время в Государственную Думу внесен проект Закона `О саморегулируемых организациях`. В разработке этого проекта принимали участие представители ведущих ассоциаций предпринимателей, действующие саморегулируемые организации, а также эксперты некоммерческих организаций. Определение саморегулируемой организации, содержащееся в законопроекте отличается от определения, закрепленного в действующем законе. Если различие не будет устранено, то преимущества, содержащиеся в законе для саморегулируемых организаций будут распространяться только на те из них, который подпадают под содержащееся в законе определение. Поэтому важно не допустить возникновения противоречия. Для этого предлагается внести изменение в понятие `саморегулируемая организация` приняв за основу определение, содержащееся в согласованном проекте Закона `О саморегулируемых организациях`.
Порой даже юристы не придают должного значения нормам, устанавливающим принципы осуществления той или иной деятельности. На наш взгляд, это неверно. Принципы - это основополагающие идеи, которые положены в основу регулирования той или иной сферы. Именно с ними должны сверяться остальные нормы закона. Поэтому столь важно закрепить в законе принцип недопустимости дублирования контрольно-надзорных функций различными ведомствами. Это позволит минимизировать число проверок и соответственно высвободить время предпринимателя для занятия основной деятельностью.
В процессе опроса все предприниматели указывали на необходимость исключить возможность приостановления деятельности предприятий по решению государственных контрольно-надзорных органов. Это мнение также поддержано участниками Общественных слушаний `Права человека и стратегия экономического развития России` проведенных 26 апреля 2003 года Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации. В частности, участники слушаний указали на необходимость изменения действующего законодательства в части лишения права органов государственного контроля приостанавливать своими административными действиями экономическую деятельность организаций во внесудебном порядке. Для достижения этой цели в законопроект включены положения исключающие возможность приостановления деятельности предприятия без вмешательства судебных органов.
С принятием Закона `О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)` у предпринимателей появился еще один стимул для создания организаций саморегулирования. Закон закрепляет особый режим государственного контроля для членов саморегулируемой организации. Саморегулирование имеет объективные преимущества перед регулированием. Во-первых, оно гибче и быстрее откликается на новые явления в той или иной сфере. Во-вторых, система саморегулирования менее формализована. Органы саморегулирования могут подходить к конкретным действиям конкретной фирмы не только с точки зрения формальных правил, но и здравого смысла. В-третьих, нормы саморегулирования зачастую более реалистичны, чем законодательство, так как идут от потребностей реальной жизни и реально сложившихся отношений.
Причин заинтересованности бизнеса в возникновении организаций саморегулирования две: конкурентная борьба, когда мощным фирмам, делающим ставку на добросовестность по отношению к клиентам, надо избавиться от конкурентов, привлекающих заманчивыми обещаниями, не соответствующими практике, и угроза принятия законов, ограничивающих деятельность фирм. С точки зрения государства саморегулирование привлекательно тем, что снимает с государственных органов издержки мониторинга. Кроме того, организации саморегулирования в состоянии взять на себя консультирование предпринимателей по вопросам соответствия их деятельности законодательству.
Однако, как показала практика, законодательная норма, устанавливающая особый режим контроля в отношении членов саморегулируемых организаций, не получила практического применения. Вероятно, требования к саморегулируемым организациям оказались неадекватно высокими, по сравнению с предлагаемыми льготами. Существуют лишь единичные примеры использования данного положения закона. Поэтому предлагается несколько смягчить требования к саморегулируемой организации, установленные в законе.
Кроме того, не только участие в саморегулируемой организации может служить основанием для ослабления контроля со стороны государства. Так, очевидно, что частные страховые компании могут осуществлять контроль более эффективно, чем государственные органы. Поэтому предлагается включить в число оснований для предоставления льгот страхование предпринимателем гражданской ответственности.
Кроме того, предлагается включить в закон нормы, направленные на практическую реализацию принципа презумпции добросовестности юридического лица (индивидуального предпринимателя) при проведении государственного контроля. В частности, возложить на контрольно-надзорные органы обязанность доказывать не только факт нарушения предпринимателем обязательных требований, но и соразмерность выбранной меры пресечения нарушений.
***
Проведенный анализ показал, что в настоящее время Закон РФ `О милиции` наделяет органы милиции правами проведения несанкционированных проверок лишь на основании предположения о совершении деяния, влекущего административную или уголовную ответственность. Органы милиции наделены правом проводить осмотр, инвентаризацию, опечатывать кассу и приостанавливать деятельность организаций.
В настоящее время такого рода контрольная деятельность органов милиции приняла угрожающий масштаб, служит основой коррупции, т.к. возможные убытки от запрета на осуществление предпринимательской деятельности вынуждают предпринимателей искать выход из сложившейся ситуации и `договариваться` с проверяющими. Это является инструментом устранения конкурентов или механизмом передела собственности.
Поэтому предлагается внести изменения, направленные на существенное ограничение вмешательства органов милиции в предпринимательскую деятельность и недопущение подмены органами милиции деятельности органов государственного контроля и надзора по проверке соблюдения обязательных требований. С этой целю, предлагается запретить органам милиции проводить проверку соблюдения обязательных требований, как самостоятельный вид контрольной деятельности. Допускается участие милиции на стадии пресечения нарушений, выявленных органами государственного контроля и надзора (по письменным ходатайствам). Это позволит ограничить посещение участковыми инспекторами магазинов для проведения проверок ради проверок.
***
В число силовых ведомств, осуществляющих контрольно-надзорные функции по отношению к предпринимателям, традиционно входит прокуратура. При этом, место прокуратуры в системе надзора довольно неопределенно. Предлагаемые поправки в ФЗ `О прокуратуре Российской Федерации` позволяют `встроить` органы прокуратуры в систему государственного надзора. Устанавливается, что прокуратура должна действовать в тех сферах, где отсутствуют контрольные полномочия других ведомств. Данное предложение требует дополнительного обсуждения, поскольку существует еще один подход к определению места прокуратуры при осуществлении контроля. По мнению ряда экспертов, прокуратура выступает в качестве `конкурента` всех контрольно-надзорных ведомств и не может быть одним из элементов системы государственного контроля и надзора, а должна стоять как бы над этой системой.
***
Анализ законодательства `Об оперативно-розыскной деятельности` показал, что отдельные поправки в этот закон не могут решить проблему ограничения контрольных функций силовых ведомств. Дело в том, что в основе закона лежит определение понятия `оперативно-розыскная деятельность`. Это определение настолько широко, что может оправдать любые действия силовых структур. Изменение определения повлечет структурные изменения в самом законе. Сделать это в рамках данного проекта невозможно, т.к. системные поправки в настоящий момент заведомо не будут приняты. Поэтому предлагается уточнить ряд полномочий органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и изменить процессуальные нормы, связанные с обеспечением доказательств возможного ущерба.
***
Проект федерального закона `О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства` направлен на практическую реализацию требований статьи 2 и части 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации, устанавливающих, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства и гарантируется им.
По данным следственной и судебной практики, в последние годы отмечается тенденция к значительному увеличению числа случаев незаконного воздействия преступников на потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства с целью воспрепятствования установлению истины по уголовным делам. В связи с этим нарушается и становится неэффективным установленный законодательством процесс правосудия, создаются трудности в собирании доказательств, многие уголовные дела фактически утрачивают судебную перспективу и преступникам все чаще удается уходить от ответственности.
Действующий Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, позволяющих обеспечить безопасность свидетеля, потерпевшего и иных участников уголовного судопроизводства в случае, если им угрожают убийством, насилием либо иными опасными противоправными действиями. К таким мерам, в частности, относятся: проведение допроса в условиях, исключающих визуальное наблюдение свидетеля другими участниками судебного разбирательства; сохранение в тайне подлинных данных о личностях потерпевшего, свидетеля; проведение в необходимых случаях закрытого судебного разбирательства и ряд других.
Вместе с тем, как показывает практика, применения только процессуальных мер обеспечения безопасности бывает недостаточно. В ряде случаев для обеспечения безопасности таких лиц требуется их постоянная охрана в течение длительного срока, изменение их места жительства, внешности и паспортных данных.
Законопроект устанавливает систему мер государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, а также их близких родственников, родственников и близких лиц, позволяющую создать надлежащие условия для отправления правосудия и борьбы с преступностью.
Нормами законопроекта предусмотрено, что государственная защита участников уголовного судопроизводства состоит в осуществлении уполномоченными на то государственными органами мер безопасности, направленных на защиту жизни, здоровья и имущественных прав указанных лиц, а также мер их социальной защиты. В законопроекте содержится детальная правовая регламентация механизма обеспечения государственной защиты, определены перечень лиц, подлежащих такой защите, и органы, ее осуществляющие. Законопроектом устанавливается, что наиболее затратные и значимые меры безопасности в отношении защищаемых лиц, такие, как переселение на другое место жительства, замена документов, изменение внешности и изменение места работы (службы) или учебы, применяются только по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях.
Законопроект устанавливает основы обеспечения личной безопасности свидетелей, потерпевших и иных участников уголовного процесса. В то же время в силу ст.35 Конституции РФ, государство должно обеспечить не только охрану жизни и здоровья граждан (в том числе и участвующих в уголовном судопроизводстве) но и защиту их имущественных интересов (права собственности, права наследования, права на свободу предпринимательской деятельности). Эти положения в законопроекте отсутствуют.
Предлагается включить в проект нормы, устанавливающие обязанность государственных органов обеспечить защиту не только имущества, лично принадлежащего гражданину, но и имущество, которое используется им при осуществлении предпринимательской деятельности (арендованное имущество, имущество принадлежащее ему опосредованно через участие в хозяйственных обществах и товариществах и т.п.).http://nvolgatrade.ru/
Док. 198611 Опублик.: 06.02.04 Число обращений: 97
