Замминистра финансов Татьяна Нестеренко: чиновники должны уметь планировать расходыНазад
Замминистра финансов Татьяна Нестеренко: чиновники должны уметь планировать расходы
Часто можно слышать упреки в том, что финансирование бюджетных учреждений осуществляется неэффективно, на их счетах в казначействе скапливаются огромные средства, причем подобная практика существует последние несколько лет. Однако, как стало известно `Интерфаксу-АФИ`, Минфин и федеральное казначейство готовят революционные изменения порядка финансирования бюджетной сети, что позволит не только прекратить накапливание остатков, но и в будущем - управлять средствами на счете казначейства, дневные остатки которых колеблются от 100 до 250 млрд. рублей. О готовящихся изменениях специальному корреспонденту `Интерфакс-АФИ` Ольге Хлебновой рассказала заместитель министра финансов РФ - начальник Главного управления федерального казначейства (ГУФК) Татьяна Нестеренко.
Татьяна Геннадьевна, ежегодно казначейство сталкивается с одной и той же проблемой - в декабре бюджетные учреждения тратят накопленные в течение года остатки на счетах, что приводит к всплеску инфляции. Каков сейчас объем остатков на счетах бюджетополучателей?
На 1 октября остатки средств на лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в органах федерального казначейства, составляли 107,3 млрд. рублей. На начало года этот показатель находился на уровне 0,9 млн. рублей, на 1 октября 2002 года - 101,7 млрд. рублей. То есть в течение года на счетах бюджетополучателей по-прежнему скапливаются огромные ресурсы, которые не расходуются месяцами.
Это абсолютно недопустимая ситуация. Как известно, сейчас федеральный бюджет по доходам перевыполняется. Но представьте себе, если бы обстоятельства были иными, возник кассовый разрыв, и мы для обеспечения расходов выходили бы на рынок заимствований с соответствующими расходами бюджета по обслуживанию долга. А оказалось бы, что эти средства месяцами `висят` на счетах.
В чем причина накопления остатков?
Причин образования остатков несколько, и они имеют различную природу.
Примерно 25% остатков на счетах бюджетополучателей - это ассигнования, которые выделяются бюджетным учреждениям на заработную плату для сотрудников. Как известно, в бюджетной системе в 15-х - 20-х числах месяца выплачивается аванс за текущий месяц, а основная зарплата выплачивается в первых числах следующего месяца. Таким образом, это переходящие средства, обеспечивающие выплату заработной платы в первые числа следующего месяца.
В декабре, в отличие от других месяцев, зарплата в бюджетном секторе традиционно выплачивается по трем расчетным периодам. В первых числах декабря сотрудники бюджетных учреждений получают зарплату за ноябрь, в середине месяца - аванс за декабрь, и, кроме того, бюджетная сфера привыкла в конце декабря получить еще и зарплату за декабрь. Такой порядок предполагает увеличение декабрьских расходов на зарплату как минимум в 1,5 раза по сравнению с предыдущим месяцем и примерно вдвое больше, чем за январь. Кроме того, с 1 октября 2003 года зарплата бюджетникам, за исключением госслужащих, повышена на 33%. Поэтому абсолютно логично, что в ноябре и декабре остатки средств бюджетных учреждений, связанные с зарплатой, будут выше, чем в предыдущие месяцы.
Еще 25% средств, которые аккумулируются на счетах бюджетополучателей, связаны с оплатой жилищно-коммунальных услуг, тепла, электроэнергии и так далее. Кассовые расходы по ним происходят, как правило, в начале месяца, следующего за расчетным.
Таким образом, около 50% остатков на счетах бюджетополучателей приходится на заработную плату и оплату услуг ЖКХ, и переход этих остатков с одного месяца на другой является вполне объективным в силу причин, исторически сложившихся в бюджетной сфере и связанных с порядком осуществления этих расходов.
Что тогда представляет из себя вторая половина этих остатков?
Остальные средства на счетах - это то, что главные распорядители - министерства и ведомства - планировали осуществить как кассовые расходы по своей подведомственной сети, которая, по их оценкам, нуждается в этих средствах. Как известно, расходы федерального бюджета осуществляются на основании бюджетной росписи - это кассовый план правительства, который прогнозирует потоки по расходам в оплату принятых обязательств. Этот план составляется через заявки министерств и ведомств, которые, в свою очередь, проводят мониторинг потребностей своей подведомственной сети. Однако когда начинается исполнение бюджета, получается, что по подведомственной сети происходит накопление остатков.
Причины этого, на мой взгляд, не объективные, как в случае с зарплатой и `коммуналкой`, а субъективные: это ошибки в организации бюджетного процесса в министерствах, ведомствах и их подведомственных учреждениях.
В чем заключаются эти ошибки?
Начинается с того, что министерства и ведомства неправильно планируют бюджетную роспись, и вдобавок под этот запланированный кассовый план они не могут выстроить свой план закупок, который полностью бы соответствовал заявкам на расходы. Каждый заявляет, что ему потребуются деньги, а в реальности оказывается, что им так много не нужно в эти периоды времени, и мы держим для них средства на счете, которые по факту являются невостребованными.
В основном ошибки в прогнозировании кассовых потоков связаны с затягиванием проведения конкурсов при госзакупках. Например, учреждение, какая-нибудь федеральная клиника, заявляет: мне нужно будет в феврале оплатить расходы по приобретению рентгеновского оборудования. Министерство, понимая потребность, дает ей в феврале деньги: оплачивайте. Деньги приходят, управление казначейства в соответствующем регионе уведомляет клинику - вам пришли деньги, оплачивайте, а они говорят: пусть они пока полежат, мы ведь пока даже конкурс не провели. И мы держим в кассе наличность под их заявку.
От начала подготовки конкурсной документации до заключения договора зачастую проходит полгода. И мы эти полгода ждем, когда же у нас появится обязательство к оплате, чтобы уже выделенные деньги были направлены на оплату поставленного оборудования или предоставленной услуги.
А в конце года многие начинают судорожно спохватываться: мы не успеваем провести конкурс, разрешите в порядке исключения сделать закупки без конкурса. В этом вопросе мы полностью разделяем позицию Минэкономразвития, которое этим чрезвычайно обеспокоено и считает недопустимым. Запрет на эти исключения абсолютно обоснован, особенно в конце года, потому что в большей части эти исключения порождаются, на мой взгляд, специально.
В начале этого года неиспользованные бюжетополучателями в 2002 году остатки были зачислены в финансовый резерв. Как будет в 2004 году?
Так и будет: неиспользованные остатки попадут в финансовый резерв, точнее, в стабилизационный фонд, который со следующего года заменит финансовый резерв. Законом о федеральном бюджете на 2004 год определены категории остатков на счетах бюджетополучателей, которые направляются на дополнительное финансирование в следующем году. Это чрезвычайно узкая категория, касается она в основном жилищных сертификатов военнослужащих, а также Госдумы и Совета Федерации, что связано с переходом из одного `выборного` цикла в другой.
Остальные неиспользованные остатки, являясь финансовым результатом исполнения бюджета, как превышение доходов над расходами направляются на формирование финансового резерва. Вот и все, других вариантов нет.
А это не вызовет ажиотажного расходования средств со стороны бюджетополучателей в декабре?
Может быть это и создаст некоторый дополнительный ажиотаж со стороны бюджетополучателей, чтобы поскорее использовать эти средства. Но мы постараемся сделать все, чтобы, во-первых, непредусмотренных законом расходов не производилось. Кроме того, мы проконтролируем, чтобы не было наращивания несанкционированной дебиторской задолженности. То есть когда бюджетополучатели начинают оплачивать все подряд, любыми способами создавая дебиторов, чтобы в конце года вернуть эти средства. Постепенно мы все научимся понимать, что никаких переходящих остатков просто по определению не может быть, а возврат дебиторской задолженности осуществляться не на счет бюджетополучателя, а в доход федерального бюджета.
Как Минфин намерен решать проблему повышения эффективности управления средствами федерального бюджета?
Правительство в 2000 году утвердило концепцию единого счета федерального бюджета. Концепция состоит из двух частей. Первая часть - функционирование единого счета бюджета по поступлениям средств, то есть по доходам. Эта часть концепции постепенно воплощалась нами в прошлом и позапрошлом годах, и к настоящему времени полностью реализована.
Этот механизм предполагает, что ежедневно по всей территории России, на какой бы счет в территориальный орган казначейства не поступили доходы, они немедленно должны быть `подняты` на единый счет ГУФК в Центральном банке России. При этом собираются не только деньги, но и информация по видам уплаченных налогов. Это позволило на пять дней сократить срок, в течение которого деньги стали доступными для расходов, в то время как раньше Центробанк только один раз в пять дней собирал доходы по всей стране.
Мы уже сейчас пожинаем положительные результаты от перехода на единый счет бюджета по доходам. Например, сокращение расходов на обслуживание госдолга, помимо конъюнктуры рынка, связано и с внедрением элементов единого счета по доходам. Оно показало, что Министерство финансов не так уж сильно нуждается в деньгах. Мы готовы заимствовать, но на более выгодных для нас условиях.
А что предусмотрено концепцией в отношении расходов федерального бюджета?
Повторюсь: у нас сейчас существует порядок, при котором право на осуществление кассового расхода для каждой бюджетной организации подкрепляется одновременным выделением средств на ее лицевой счет в казначействе. Иногда учреждения не пользуются этим правом до полугода, некоторые спохватываются только к концу года и начинают приносить платежные документы. Тем самым не только эти права, но и деньги на лицевом счете бюджетополучателей `заморожены`.
Концепция единого счета казначейства по расходам предполагает разрыв во времени потока информации о праве на расходы с потоком денег. Необходимо создать технологию, которая позволит двигать деньги к лицевым счетам бюджетополучателей только в момент потребности в платеже.
Реализация этого принципа у нас несколько задержалась не только технологически, но и методологически, потому что нормативные акты Минфина предусматривают финансирование расходов бюджета путем оповещения о праве на расходы с одновременным подкреплением лицевого счета бюджетополучателя эквивалентной суммой денежных средств.
Приказом министра финансов N 50 от 10 июня 2003 года был утвержден новый порядок финансирования бюджетной системы, который позволит нам направлять бюджетополучателям средства действительно тогда, когда им необходимо произвести те или иные расходы.
Как это будет происходить?
Этот приказ определяет, что через систему федерального казначейства конкретным бюджетополучателям, подведомственным министерствам и ведомствам, будет доводиться информация о лимитах бюджетных обязательств сразу на год.
Сейчас у нас нет такой системы, у нас каждый главный распорядитель доводит годовые лимиты до подведомственных организаций кто по факсам, кто нарочным, кто конвертами. Теперь эта работа будет осуществляться через систему федерального казначейства с жестким контролем над тем, чтобы общие лимиты не превышали санкционированные законом о бюджете показатели для главного распорядителя.
И тот в момент, когда бюджетополучателям будет нужно осуществлять кассовый расход, они накануне должны представить заявку в систему казначейства, в той точке, в которой они находятся, например, в отделение федерального казначейства по городу Хабаровску, которое тут же через свое управление сообщает нам о необходимом объеме средств. Причем это делается в электронном виде и очень быстро. ГУФК на основе полученных заявок `подкрепляет` счета денежными средствами, необходимыми для кассового расхода.
Что даст новая система?
Первое - четкий контроль за доведением до каждого бюджетного учреждения лимитов бюджетных обязательств. Сейчас это действие бесконтрольное. Сегодня, когда мы получаем свод лимитов, зачастую получается, что их в целом по системе оказалось больше, чем мы довели до главных распорядителей.
Второе - новый порядок дает больше прав бюджетополучателям на местах определять, что же в пределах годовых, доведенных до них лимитов бюджетных обязательств сейчас, в текущий период времени, важнее всего оплатить.
Это серьезнейшее отличие, потому что сейчас, когда главные распорядители доводят до своих учреждений объемы финансирования, они же его определяют по кодам экономической классификации. В соответствии с новым порядком такого не будет. Мы говорим: да любой расход, но в пределах годовых назначений. Например, учреждению дано право в течение года осуществить расходы в размере не более 10 млн. рублей. Хоть в январе вы это сделаете, хоть в феврале - нас это не волнует. Это второе преимущество, оно дает большие возможности для маневрирования средствами в пределах санкционированных законом сумм.
И третье - деньги не `замораживаются` на лицевых счетах бюджетополучателей, а числятся на едином счете казначейства, что создает реальную возможность управления ими.
А новая система позволит решить проблему накопления остатков на счетах бюджетополучателей?
Где-то у нас будут, возможно, еще держаться остатки, но все равно это движение вперед, и все равно это будет уже не 100 млрд. рублей на счетах бюджетополучателей. Понятно, что в первое время мы сами будем поддерживать некоторый запас средств на счетах территориальных органов федерального казначейства на случай непредвиденных заявок. Но мы всех бюджетополучателей будем приучать к пониманию того, как нужно управлять средствами, что такое их бюджеты, кассовые заявки, кассовый план.
От их кассового планирования зависит эффективность управления государственными средствами в целом. Потому что когда существуют сумасшедшие, никому не нужные заявки, и под эти заявки мы заимствуем средства на рынке, налогоплательщики платят за обслуживание долга из-за нерасторопности и непонимания главных распорядителей. Чиновники должны уметь планировать и понимать, что за этим стоят расходы государства, связанные с обеспечением ликвидности, в том числе расходы по обслуживанию государственных заимствований, которые вдруг оказываются никому не нужны.
Когда новый порядок финансирования расходов федерального бюджета вступает в силу?
Приказ N50 вступает в силу с 1 января 2004 года, но вводиться он будет постепенно в течение следующего года, потому что мы очень бережно относимся к сохранению стабильности финансирования бюджетной сети. Ведь какая бы неповоротливая и экстенсивная нынешняя система исполнения бюджета ни была, с ней все свыклись, она дает нам определенную гарантию, в том числе в обеспечении отчетности. Например, Счетная палата подтверждает нам отчет об исполнении бюджета почти до копейки. С учетом огромных масштабов нашей бюджетной системы - а в нее входят 93 министерства и более 48 тыс. подведомственных организаций - нам нужно находить золотую середину, постепенно внедряя эти элементы.
Поэтому мы постепенно, в порядке эксперимента, с 1 января 2004 года возьмем два первых министерства и каждый месяц будем добавлять в систему новых участников, чтобы таким образом к 1 июля завершить эту работу.
Среди первых двух министерств-пионеров может оказаться Минобороны?
Я думаю, что мы бы сами побоялись включать Минобороны в эту систему сразу, но наша задача - через полгода этот механизм ввести для всех.
По Вашему мнению, готовы ли бюджетополучатели к работе по новым правилам?
Я уверена, что низовые учреждения быстрее научатся планировать свои расходы, нежели это будут делать ведомства `наверху`. Можете себе представить - научить Минобороны планировать, что нужно воинской части на Камчатке, сколько ей необходимо денег на бензин, продовольствие, денежное довольствие? А если не бюджетные учреждения, то кто должен за них планировать? Что, Минобразования по всем своим двум тысячам подведомственных учреждений должно знать, сколько в январе нужно расходовать на выплату стипендий или на науку? Как это можно сделать? Скорее, само учреждение в пределах годовых назначений может спланировать и правильно спрогнозировать свои расходы.
Вы обсуждали новый порядок финансирования с главными распорядителями средств - министерствами и ведомствами?
Да, конечно. Мы провели совещание со всеми главными распорядителями, а также совещания в регионах сначала на уровне распорядителей средств, затем каждый территориальный орган казначейства проводил совещания с бюджетополучателями. Как воспринимают новую систему? В большей степени позитивно. Конечно, существует и некоторое беспокойство, но мы стараемся на документах, на практике показывать, какие преимущества дает новая система, что там есть не только элементы дополнительного контроля, но и возможности маневрирования и самостоятельных решений.
А само федеральное казначейство готово к новому порядку расходования средств и выполнению дополнительных функций?
Мы считаем, что готовы к этому. Сейчас наши технические службы, которые работают над существующим программным продуктом, доводят его до логического конца. Посмотрим, как новая система будет действовать сначала на двух министерствах. Первая половина года у нас - перевод на эту систему всех остальных, параллельно - создание прогнозов кассовых потоков по единому счету по доходам и расходам, а также взаимодействие с подразделениями Минфина, управляющими госдолгом. Мы все страхуем, мы готовимся и методологически, и технически, потому что перед нами стоит следующая масштабная задача - это управлять ликвидностью единого счета казначейства.
Как вы намерены управлять средствами на счете казначейства?
Итак, доходы у нас уже ежедневно аккумулируются на счете казначейства, а кассовые расходы после 1 июля 2004 года будут осуществляться только в момент необходимости. Переводя министерство за министерством в эту систему, анализируя предыдущие годы в части кассовых потоков, Минфин и казначейство будут прогнозировать, когда, в какие моменты года, месяца, недели и т.д. возникают потребности в средствах и в каких объемах.
Это необходимо для того, чтобы начать прогнозировать действия в ситуациях, когда нам нужны средства для финансирования расходов бюджета или когда у нас, напротив, излишки ресурсов.
Когда может начать работать система по управлению средствами счета?
К концу первого полугодия следующего года у нас уже сложится примерный расчет, сколько нам нужно всегда иметь в наличии средств, то есть какой должен быть запас прочности системы на тот случай, если мы получим непредвиденную заявку на расход. Во многих казначействах мира стремятся научиться планировать так, чтобы сделать минимальным этот кассовый резерв. Это объяснимо, потому что деньги стоят денег, и все находятся в состоянии поиска и оптимизации, мы же только в начале этого пути.
Итак, в 2004 году нам предстоит сделать серьезнейший шаг по расходам, а в 2005 году мы будем вырисовывать всю конструкцию по управлению счетом. То есть мы будем делать увязки с состоянием ликвидности счета и пытаться прогнозировать наши потребности на краткосрочные заимствования. Вот в чем отличие новой системы, ее, я бы даже сказала, революционность.
Ранее Вы говорили о возможности размещения средств федерального бюджета на депозитах в коммерческих банках...
Размещение свободных средств федерального бюджета, чтобы они приносили доход, это всего лишь часть вопросов управления единым счетом казначейства, потому что обратная сторона медали - это заимствования. Мы сейчас находимся только в стадии подготовки расчета прогноза ликвидности, сначала нам нужно понять динамику, в какие моменты у нас возникает лишняя ликвидность, когда - ее дефицит. При этом вопросы размещения средств бюджета должны быть четко согласованы с Центральным банком, который совместно с правительством отвечает за денежно-кредитную политику.
Какими могут быть механизмы размещения средств?
Здесь есть варианты. Может быть, Центральный банк будет платить правительству по остаткам на счетах бюджета и уже сам работать по последующему размещению этих средств, выстраивая общее регулирование денежной ликвидности. В некоторых странах при размещении средств бюджета правительства и центральные банки действуют в согласованном, но параллельном режиме.
Конкретные механизмы размещения средств федерального бюджета еще не разработаны. Сейчас просто не настало еще время обсуждать, как мы будем размещать средства. Помимо того, что нам предстоит подготовительная работа по введению единого счета по расходам, и на рынке сейчас иная ситуация, там излишняя денежная ликвидность. Экономика переполнена рублями, а тут еще правительство со своими деньгами придет и скажет: `Здравствуйте, мы решили тут зарабатывать!`
Мы сейчас занимаемся тем, что изучаем мировой опыт, разрабатываем систему мониторинга потоков по счету, постепенно вырисовывая оболочку возможных взаимоотношений с Центральным банком. Но пока формализованных поводов у нас для разговоров с Центральным банком не было, потому что сейчас действует Бюджетный кодекс и закон о Центральном банке, где написано, что Центральный банк нас обслуживает бесплатно, а средства бюджета на депозитах коммерческих банках размещать запрещено.
Но ведь в 2004 году регионы-доноры наделяются правом размещать бюджетные средства на депозитах в банках вместо возможности переводить в них на обслуживание свои бюджеты, которая существует в текущем году...
Да, действительно, в этом году Государственная дума в рамках закона о бюджете на 2004 год одобрила положение, которое приостанавливает для регионов-доноров действие статьи Бюджетного кодекса, запрещающей размещать бюджетные средства на банковских депозитах. Мы считаем предоставление донорским бюджетам такого права обоснованным и полезным, поскольку, как я уже говорила, Центробанк не платит по остаткам на бюджетных счетах. В то же время возможность обслуживания региональных бюджетов в коммерческих банках чрезвычайно нас беспокоила и беспокоит.
А чем отличается обслуживание бюджетных счетов в банках от размещения в них средств на депозитах?
Принципиальнейшим образом! Казначейское исполнение бюджета предполагает, что все счета участников бюджетного процесса должны быть открыты в системе казначейства - федерального или регионального. Система казначейства должна иметь свой счет только в расчетно-кассовых центрах (РКЦ) Центрального банка.
Что означает открыть счет на обслуживание бюджета в коммерческом банке? Это означает полную ликвидацию контроля за движением средств между бюджетом и коммерческим сектором. В этом же банке открывают счета налогоплательщики, в нем же открывают счета контрагенты, которым государство должно оплачивать по договорам поставленные товары и услуги. С бюджетного счета произведены расходы, на бюджетный счет пришли налоги, все на самом деле происходит внутри одного банка. При этом банк даже кредитует бюджет, причем, как правило, за счет средств самого бюджета. Абсолютно непрозрачная схема!
А что такое возможность размещать бюджетные средства на депозите? Уже в самом вопросе есть ответ: бюджетные средства и счет бюджета - это два абсолютно разных понятия. При этом варианте счет бюджета находится в ЦБ, делается расчет ликвидности счета и в случае, если есть временно свободные средства, они могут быть размещены в депозит.
То есть это две принципиально разные системы, одна из которых создает абсолютно непрозрачные потоки, а другая, наоборот, создает прозрачные потоки. Потому что есть ответственность чиновника, который принимает решение о размещении средств, известны аргументы, которыми он руководствуется. Над этим чиновником существует надзор законодателей, региональной Счетной палаты и т.д.
Как регионы-доноры будут выбирать банки для размещения в них излишков средств?
Существуют общие правила работы на межбанковском рынке. И, я думаю, каждый субъект РФ будет сам принимать решение о том, каким образом, в какие виды депозитов и на какие сроки размещать средства. Возможно, это будет в большей степени репо под залог государственных ценных бумаг, которые гарантируют сохранность средств бюджета. Возможно, это будут лимиты, выставленные под конкретные банки. Регионы-доноры будут решать сами, как размещать средства, под их ответственность.
Но органы федеральной власти, на мой взгляд, должны помочь регионам действовать в новых условиях. Я полагаю, что мы вместе с департаментом межбюджетных отношений Минфина РФ пригласим регионы-доноры на встречу, чтобы обсудить эту ситуацию и предложить им какие-то рекомендации, как действовать. Тем более что мы и федеральный бюджет готовим к этой системе, и нам будет интересно и полезно отрабатывать эти механизмы.
Будет ли впоследствии норма о возможности размещения бюджетных средств на банковских депозитах закреплена в Бюджетном кодексе?
Это было бы логичным. Сейчас действие Бюджетного кодекса в части запрета размещения на депозитах просто приостанавливается для регионов-доноров законом о федеральном бюджете на 2004 год.
Другой вопрос - я бы не рискнула распространять возможность размещения средств на депозитах для тех регионов, которые являются дотационными и, тем более, высокодотационными. Было бы очень странно и смешно, когда федеральный бюджет им дает деньги, а они за счет этих денег зарабатывают. Поэтому, пока механизм не будет отработан, разумно ограничиться регионами - донорами. Так что, может быть, это и будет как общая норма в Бюджетном кодексе, но, тем не менее, должны быть какие-то ограничения, может быть в законе о порядке введения Бюджетного кодекса. Я бы не спешила распространять эту норму буквально на всех.
Раньше также говорилось о том, что Минфин готовит приказ о порядке проведения конкурсов по отбору банков для работы с органами федерального казначейства. Когда он будет утвержден и пройдут первые конкурсы?
Это приказ о привлечении коммерческих банков для обслуживания счетов казначейства по тем операциям, который не выполняет Центральный банк, что касается, в основном, выплаты наличной заработной платы. У нас остаются отдельные технические несогласованности с Центральным банком в части этого приказа. Надеюсь, что в течение декабря мы его согласуем и выпустим и в начале года проведем подобного рода конкурсы.
Эти конкурсы должны будут провести все территориальные управления казначейства, где по каким-то причинам Центральный банк не может проводить операции или он отсутствует. В основном это не на уровне областных центров, а на уровне районов, поселков, где в большинстве случаев РКЦ ЦБ закрыты и действует Сбербанк или другие коммерческие банки.
