Вопросы обеспечения контроля за составлением и исполнением местных бюджетов (на опыте работы СП Республики Дагестан)Назад
Вопросы обеспечения контроля за составлением и исполнением местных бюджетов (на опыте работы СП Республики Дагестан)
Аудитор Счетной палаты Республики Дагестан Давидбек Улубиевич Черкесов
`Вопросы обеспечения контроля за составлением
и исполнением местных бюджетов`
(на опыте работы Счетной палаты Республики Дагестан)
Принятие Федерального Закона `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации` знаменует собой серьезный рубеж в реформировании межбюджетных отношений и определяет стратегию развития муниципальных образований на долгосрочную перспективу. В контексте проводимых реформ, проблема становления местного самоуправления как самостоятельная задача формирования нового института власти обретает свою логику и наполняется здравым смыслом. В частности, определена многоуровневая структура местного самоуправления, ее экономическая основа, с закреплением финансово-экономических ресурсов и полномочий позволяющая в соответствии с Конституцией РФ (статья 72) субъектам Российской Федерации реализовать `общие принципы` в нормы прямого действия на своей территории с учетом местных особенностей. В этой связи наиболее важным видится вопрос организации финансового контроля государства над деятельностью муниципальных органов власти.
На постсоветском пространстве очевидным стала слабость и несостоятельность контрольной функции российского государства. И как здесь не вспомнить, разгульные годы многочисленных парадов `суверенитетов`, которые не обошли стороной даже города и села местного подчинения. Органы исполнительной власти, в частности, курирующие финансовую сферу полностью самоустранились от контрольных и методологических функций, что повлекло за собой утрату элементарной связи и возможности хоть как-то обеспечить конституционные права граждан в области социальных гарантий, а также выйти на научно-обоснованные нормативы формирования территориальных бюджетов (пример с Татарстаном, который был полностью освобожден от уплаты налогов в Федеральный бюджет).
Попытка обеспечить системный подход к выравниванию социально-экономического развития территорий, одновременно создав одинаковые стартовые условия с учетом реально сложившегося финансового, социального уровня, была предпринята после Указа Президента от 23 мая 1996 года `Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов`, а также рекомендованных, в июле 1996 года, органам власти всех уровней Правительством РФ социальных нормативов и норм при формировании проектов территориальных бюджетов будущих лет. Очередным, последовательным шагом в упорядочении бюджетного процесса должен был стать принятый в 1997 году Федеральный Закон `О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации`, и утвержденная в 1998 году Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999-2001 годы, а также действующий, на сегодня, с постоянными изменениями и поправками Бюджетный Кодекс Российской Федерации. Однако, следует признать, что большинство решений вытекающих из этих документов так и остались неисполненными. Правовой беспредел сложившийся на постсоветском пространстве, в обрамлении действующей затратной модели бюджетного механизма, дополненные складывающимися инфляционными процессами в реальном секторе экономики (повышение тарифов на энергоресурсы, налоговое бремя) подвели объективно к необходимости перераспределения налогов в пользу федерального центра и созданию унитарной бюджетной системы, которая закономерно снижало эффективность государственного и муниципального управления, и на поверке привело к безответственности и иждивенчеству органов местного самоуправления.
Итогом всего этого, по оценке депутатской группы, созданной с целью реформирования межбюджетного процесса, работающей под руководством депутата Госдумы Георгия Леонтьева в стране не оказалось ни законодательно, ни экономически, ни социально урегулированной системы межбюджетных отношений.
Таковы были реальные условия, в которых органам внешнего государственного финансового контроля, формируемых представительными органами пришлось начинать работать. Возвращаясь к 1995-1997 годам, когда только-только Счетная палата РД начинала делать свои первые шаги, - готовить заключения Народному Собранию на проекты исполнения республиканских бюджетов для нас, не обремененных грузом исполнительно-распорядительных функций предстала картина всеобщей безответственности, вседозволенности и безнаказанности всех практически участников бюджетного процесса. В особенности, органами местного самоуправления, наделенными собственной компетенцией, бесконтрольно расходовались бюджетные средства, и Главами администраций делались безответственные и популистские заявления на этот счет. В этой связи приоритетными стали вопросы подконтрольности органов местного самоуправления, в части формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований, соблюдения ими бюджетно-финансового законодательства России.
С целью придания этой работе системного характера в 1998 году в Счетной палате Республики Дагестан был учрежден институт кураторства, который помимо свойственных им функций оперативного характера решал следующие более значимые и долгосрочные задачи: обеспечения нормального управления контрольно-ревизионным процессом, с учетом многообразия как форм и методов контрольных мероприятий, так и многочисленных субъектов проверок, обеспечение взаимодействия контрольных и правоохранительных органов в целях упорядочения проверок, исключения их дублирования и многовариантности. И это было необходимым и достаточным условием для алгоритма взаимоотношений навести порядок у себя в большой команде контрольных органов, а затем требовать порядка в администрациях городов и районов. Результатом явилось то, что любая попытка провести незапланированные контрольные действия или сдвинуть сроки их проведения сразу же пресекается.
Объединенные усилия последних трех лет привели к общему знаменателю, - Сводному плану контрольных мероприятий органов внешнего финансового контроля, принимаемый по предложениям Счетной палаты, КРУ Минфина России в Республике Дагестан и УГФКиА Минфина Республики Дагестан, который знаменует завершающий этап формирования единого контрольного пространства с вполне определенными и предсказуемыми правилами `игры` в Республике Дагестан. Большую роль в этом сыграл принятое по согласованию с Народным Собранием РД и при поддержке Правительства постановление Государственного Совета Республики Дагестан Nо 74 от 26 мая 1999 года `О мерах по совершенствованию координации и повышении эффективности работы контрольных и правоохранительных органов по обеспечению экономической безопасности Республики Дагестан`.
Сегодня вполне определенно можно сказать, что Главы администраций городов и районов республики поняли и признали в лице Счетной палаты серьезный контрольный и аналитический орган финансового контроля, который не только карает, но и анализирует, дает конкретные рекомендации, Схему организации и планирования контрольных мероприятий можно представить следующим образом:
I этап - формирование годового плана Счетной палаты РД и его утверждение на сессии Народного Собрания РД;
II этап - разработка Сводного плана контрольных мероприятий заинтересованными органами, его дальнейшее согласование и утверждение.
Не менее важной и ответственной задачей для кураторов стала своевременный и качественный сбор и обобщение ежеквартальных отчетов по форме 1БР-регион, утвержденной Народным Собранием в октябре 1997 года и вошедший в практику с 1998 года как `Отчет о поступлении собственных доходов и средств из республиканского бюджета бюджетам районов и городов и исполнении местных бюджетов по отдельным статьям расходов`. В последние 2 года обязательным стало оформление дополнения к отчету Пояснительной записки, в которой дается расшифровка раздела `Прочие расходы`. В настоящее время достигнут рубеж 100-процентного, своевременного представления, в полном объеме, этих отчетов, которые анализируются постатейно и сопоставляются с данными казначейства, Минфина РД, УМНС РФ по РД. В течение месяца следующего за отчетным кварталом в адрес Глав администраций, допустивших нарушения, по результатам обсуждения на коллегии Счетной палаты направляются уведомления или представления. В 2002 году было направлено более 40 уведомлений и представлений с указанием на характерные нарушения, среди которых можно выделить:
- сохраняющуюся и переходящую задолженность по социально-значимым статьям (`Льготы инвалидам и ветеранам`, `Социальные выплаты`, `Медикаменты`, `Питание`), при достаточном финансировании из фонда финансовой поддержки республиканского бюджета и наличии средств на бюджетных счетах;
- негативная практика перерасхода бюджетных средств по статье `Прочие расходы`, в частности продолжается выделение средств на содержание и приобретение предметов длительного пользования бюджетополучателям финансируемым из федерального и республиканского бюджетов;
- значительные переходящие остатки средств на текущих счетах райгор-администраций, чему есть и объективные причины - это длительность прохождения денежных средств до получателей, в связи с отсутствием в республике электронной системы платежей, (в 24 районах и городах ликвидированы учреждения банковской системы, в частности Сбербанка), позднее финансирование.
Накопленный нами опыт работы и необходимость реализации законодательно предусмотренной экспертно-аналитической деятельности позволили постепенно перевести акцент в оценке работы Счетной палаты с промежуточных, валовых показателей на конкретные конечные результаты. Что имеется ввиду? Количественные, промежуточные показатели работы Счетной палаты, такие как, число проверок в т.ч. материалов переданных в правоохранительные органы, выявленных сумм нецелевого использования и некоторых других не позволяли до конца дать действительную оценку эффективности нашей работы. Отсутствие законодательной базы, действенного механизма воздействия на нарушителей финансово-бюджетной дисциплины привело к злоупотреблениям служебным положением, безответственности и безнаказанности глав муниципальных образований. Неотвратимость наказания в подобной ситуации утеряло свою смысловую нагрузку и перестало быть сдерживающим факторам в принятии и реализации любого управленческого решения.
Проведенный и представленный обзор деятельности Счетной палаты за последние 5 лет подтверждает преимущественно экстенсивный характер нашего становления, что естественно имеет свои пределы. То же можно сказать об эффективности сложившейся схемы, работы рассматривая ее как отношение результата к затратам. Следует признать, что простой арифметический пересчет не решает проблем объективной и реальной оценки эффективности и целесообразности расходов государственных средств. Сегодня эта задача рассматривается в контексте качественных параметров оценки результатов контрольно-ревизионной деятельности, которые требуют принципиально иного стиля и новых подходов к организации и планированию работы коллектива Счетной палаты. Налицо стала необходимость внедрения дееспособной системы управления контрольно-ревизионной деятельностью в Республике Дагестан с преломлением на конечный результат, основные элементы которой прошли обсуждение на Коллегии Счетной палаты в январе 2001 года и были рекомендованы к внедрению и использованию в нашей повседневной работе. (Блок-схема прилагается). Подобная постановка вопроса позволила нам не только вскрывать злоупотребления, но и также глубоко и всесторонне анализировать результаты контрольных мероприятий, выявлять причины, обобщать последствия установленных отклонений и нарушений и, в конечном счете, давать объективную оценку эффективности использования бюджетных средств. Что имеется в виду? Процесс контрольной деятельности начинается с всесторонней и объективной информации о выявленных нарушениях и злоупотреблениях в использовании бюджетных средств, которые облекаются в форму Акта проверки и Отчета аудитора. Не менее важным и ответственным этапом является правильно сформулированная, экономически выверенная задача, оформленная в виде Представления или Предписания. Задача должна отвечать следующим требованиям: лаконичности, обоснованности, доходчивости и реалистичности. Только при выполнении этих обязательных условий можно говорить о трансформировании ее в результат.
Следующим узловым и определяющим этапом становится грамотно и профессионально организованное проведение заинтересованными службами комплекса скоординированных организационных, специальных оперативных мероприятий, обеспечивающих соответствующим наполнением причинно-следственные связи вскрываемых правонарушений. С учетом данного подхода работа отдела по взаимодействию с контрольными и правоохранительными органами Счетной палаты наполнилось новым содержанием. А именно, качественно новая роль отдела на этапе контроля за реализацией Представлений или Предписаний связана:
- с правовым обоснованием законности предъявляемых требований;
- с возможным подключением заинтересованных компетентных органов с целью получения доказательной базы;
- с более полным использованием мер, предусмотренных новыми положениями Бюджетного и Налогового законодательства РФ к нарушителям финансово-бюджетной дисциплины;
- качественным доведением материалов с целью их дальнейшей передачи в правоохранительные органы.
Последнее положение по своим действиям ближе к IV этапу предлагаемой Блок-схемы в случае не возврата, нецелевого использования и хищения средств.
На заключительном, - V-м этапе принципиально важно сформулировать квалифицированную, объективную оценку причин и условий приведших к тому или иному результату. И на этой основе вырабатываются рекомендации способствующие соблюдению выбранного курса экономического развития региона.
Таким образом, использование элементов `системы управления по результатам` позволило нам обеспечить качественно новый подход к планированию работы, поставив во главу угла комплексы приоритетных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Аналитический блок, на наш взгляд, стал не столько основополагающим моментом контрольных мероприятий, а сколько генератором грамотных управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления с целью защиты территориальных интересов.
Положительными результаты данной работы, следует признать не только возросшую ответственность со стороны руководства муниципальных образований к соблюдению требований Бюджетного Кодекса, но и возможность получения квалифицированной оценки эффективности использования средств муниципального бюджета.
В условиях дотационности республиканского бюджета, в преломлении сложившейся организации нашей работы, проблема реализации финансовой самодостаточности муниципальных образований обретает особую важность.
В связи с этим, задача осуществления аудита эффективности (т.е. если говорить откровенно и доходчиво - речь идет в этом случае об оценке эффективности работы органов муниципального образования в части выполнения ими своих хозяйственных функций), как никогда становится востребованной. Подобный подход позволяет нам дать объективную и всестороннюю оценку состоянию наполняемости местного бюджета, что непосредственным образом выводит нас на проблему исследования налогового потенциала того или иного города или района. Необходимо отметить существенную зависимость местных бюджетов от предоставляемой помощи из республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Так, удельный вес собственных доходов бюджетов муниципальных образований в общем объеме расходов за 2002 год составил 18,2 процентов и в расходах 18,3 процентов, причем в городах эти показатели составили 24,1 проц. и 24,5 процентов, а по районам, соответственно, 6,6 процентов и 6,7 процентов. Уровень дотационности в городах сохраняется на уровне 75 процентов и в районах 93 процента. Сравнительно лучшие показатели имеют: районы Карабудахкентский (77,6%), Каякентский (50,4%), Дербентский (87,9%), Тарумовский (86,6%) и города: Махачкала (49%), Дербент (63%) и Кизляр (29%)
В сложившихся условиях дотационности местных бюджетов, ограниченности финансовых ресурсов о каком-либо маневре бюджетных средств говорить не приходится. Тем не менее, проблема самофинансирования обретя в последнее время статус программной задачи, наполняется все большим смыслом и содержанием.
В частности, уже в 2003 году, городам - Махачкале, Кизляру и Дербенту не планируется выделение дотационных средств из фонда финансовой поддержки, а к 2005 году их количество вырастет до шести, а к 2010 году прогнозируется выход их полностью на самодостаточный режим.
В этом направлении прошлый год стал для Счетной палаты поворотным, в части оценки состояния и развития доходной базы городских и районных бюджетов. По разделу экспертно-аналитической работы годового плана 2002 года была запланирована и осуществлена целевая тематическая проверка по 8-ми городам и районам и 28 хозяйствующим субъектам из числа крупных налогоплательщиков. Так, материалами проверок были установлены наиболее характерные недостатки в части организации и планировании работы налоговых органов, - это сохраняющие устойчивый характер нарушения при предоставлении льгот и реструктуризации имеющейся задолженности, а также не всегда объективная оценка при ликвидации предприятий, недостаточно последовательная работа по вынесению постановлений о погашении долгов путем обращения взыскания на имущество и их передаче службе судебных приставов для исполнения и некоторые другие.
Эти исследования в форме Аналитических записок, прошли обсуждение на Коллегии Счетной палаты РД и направлены в адрес налоговой службы республики с конкретными замечаниями и предложениями для принятия мер. Необходимо признать, что сложившееся деловое и взаимовыгодное партнерство с Управлением и инспекциями Министерства РФ по налогам и сборам по республике взаимообогатили наши ведомства, придав этой работе конструктивный и взыскательный характер. В 2003г. Счетной палатой РД подписано Соглашение с Управлением МНС России по Республике Дагестан о сотрудничестве и взаимодействии. Результаты незамедлили сказаться. Так, по данным налоговой службы прирост налоговых платежей в 2002 году по сравнению с предыдущим годом составил почти 50 процентов. Или в абсолютном выражении 2519 млн. рублей. Соответственно выполнение заданий составило: по федеральному бюджету на 101,3 процентов, по республиканскому - 102,3 процентов и по местным бюджетам - 139,2 процента.
Необходимо признать, что принятие в ближайшее время федерального закона устанавливающего порядок работы по составлению и принятию территориальных бюджетов на основе гарантированных государством минимальных социальных стандартов, наконец позволит формировать основные характеристики местных бюджетов обеспечивающих социально-гарантированные выплаты, что в свою очередь придаст бюджетному процессу, так сегодня недостающему, аргументов в пользу обоснованности формирования бюджетов всех уровней.
Серьезным недостатком в деятельности органов государственного финансового контроля в реальных условиях действующего федерализма является отсутствие единой системы собственной вертикали управления парламентским контролем. Смягчить этот недостаток, сделать его менее болезненным стало создание в декабре 2000 года Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОРФ). Востребованное практикой, реальной жизнью АКСОРФ, стало действенным цементирующим началом, стягивающим воедино российское контрольное правовое пространство.
Основным методологическим условием реализации этой роли на уровне региона может и должен был стать процесс собственной самоорганизации и преобразований Счетных палат субъектов адекватно отражающих логику реформирования представительной, исполнительной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Что имеется в виду? - Являясь и сохраняя статус органа парламентского контроля, Счетная палата Республики Дагестан гибко вплетена в структуру высшей государственной власти республики. Но этот путь, начавшись сверху, должен быть поддержан снизу!? В этом отношении в республике немало сделано. А именно, на опыте работы Дагестанской Счетной палаты апробировано:
во-первых, приоритетная организующая роль последней в вопросах координации и взаимодействия всех контрольных и правоохранительных органов в субъекте федерации;
во-вторых, дееспособная структура управления контрольной деятельностью, и по вертикали, в лице института представителей Счетной палаты РФ в нашем регионе;
в-третьих, учреждение в городах и районах республики собственных контрольно-счетных органов представительной власти муниципалитетов (с июня т.г. развернулся процесс создания контрольно-счетных органов горрайсобраний в республике, всего 51).
Таким образом, логика становления и развития замкнутой системы независимого парламентского контроля предусматривает:
- вертикальную составляющую, - это Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, затем отделения Ассоциация в 7-ми федеральных округах, собственно сами контрольно-счетные органы субъектов и в основании - контрольно-счетные органы муниципальных образований;
- горизонтальную составляющую на уровне территории (республики), которая получит свое наполнение лишь в случае организационно и функционально оформленного института - объединения контрольно-счетных органов муниципальных образований и Счетной палаты Республики Дагестан.
Таким образом, контуры системы парламентского контроля в Российской Федерации абсолютно очерчены, инструментарий подобран, механизм запущен и проходит апробацию в Республике Дагестан. Недостающим элементом остается формальная часть, а именно подготовка и принятие нормативно-правовых актов способствующих правовому становлению межбюджетных отношений, отвечающих основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.http://nvolgatrade.ru/
