`Осуществление бюджетно-финансового контроля на примере проверок, проведенных в учреждениях образования Краснодарского края`Назад
`Осуществление бюджетно-финансового контроля на примере проверок, проведенных в учреждениях образования Краснодарского края`
Инспектор-главный специалист
Контрольно-счетной палаты
Краснодарского края Л.А. Абросимова
`Осуществление бюджетно-финансового контроля
на примере проверок, проведенных в учреждениях
системы образования Краснодарского края`
Контрольно-ревизионная работа является основной функцией Контрольно-счетной палаты Краснодарского края.
В процессе поведения ревизионных мероприятий оценивается законность и целесообразность финансовых операций, связанных с использованием средств краевого бюджета и государственной собственности края, выявляются недостатки и предлагаются меры по их устранению.
Вместе с тем, проведение ревизий или проверок - это не самоцель. Главная их задача - установить насколько эффективно и по целевому назначению хозяйствующие субъекты и государственные учреждения, состоящие на бюджете, используют государственные средства, выработать и осуществить комплекс мер по устранению нарушений и недопущению их впоследствии. Выполнение этой задачи во многом зависит от качества подготовки и проведения контрольных мероприятий.
В этой связи рассмотрим порядок осуществления ревизионных мероприятий на примере проверок, проведенных по отрасли `Образование` в Краснодарском крае. За истекшие пять лет работы контролю подвергался как весь раздел отрасли, так и ряд целевых краевых программ, таких как:
- `Дети Кубани`, в том числе:
- `Дети-сироты`,
- `Дети-инвалиды`,
- `Оздоровительный отдых детей и подростков`;
- `Обеспечение бесплатным федеральным комплектом учебников школ края`;
- `Поддержка науки`;
- `Подвоз учащихся из отдаленных сельских пунктов в школы`.
Также проверено использование объектов недвижимости, являющихся краевой государственной собственностью.
Начальным этапом проверки является изучение законодательных и нормативных документов, регламентирующих проверяемый вопрос. В частности, по отрасли `Образование` таких документов, как Закон Российской Федерации `Об образовании`, постановления главы администрации Краснодарского края `О концепции развития образования на Кубани`, `О мерах по поддержке учреждений образования и науки Краснодарского края`, Программа развития образования в Краснодарском крае на 2000-2005 годы, краевые комплексные программы: `Система обеспечения образовательных учреждений Краснодарского края учебной и учебно-методической литературой`, `Дети Кубани` и др.
Важное значение имеет общий финансовый анализ состояния как отрасли в целом, так и отдельных ее подразделов, а также проверяемых учреждений. Оценивается также формирование бюджетных назначений, реальные потребности отрасли, наличие нормативов бюджетной обеспеченности. Изучаются содержание, задачи региональных целевых программ, объем финансовых средств, направляемых для их реализации.
Система образования Краснодарского края включает в себя 3255 учреждений образования, в том числе: 1361 образовательную школу с числом учащихся 713 тыс. человек, 1152 детских дошкольных учреждения с числом воспитанников 120 тыс. детей. Кроме того, в крае действует 63 вспомогательные школы, 33 детских дома и школы-интерната, 62 вечерние школы, 250 учреждений дополнительного образования и другие учреждения, сопутствующие системе образования.
За последние пять лет объемы финансирования отрасли `Образование` в крае в абсолютном выражении выросли более чем в 2 раза. Однако, во-первых, этот рост практически поглощался инфляцией, а, во-вторых, доля расходов на образование в консолидированном бюджете края, не только не растет, но и имеет тенденцию к снижению (от 28% в 1999 году до 21% в 2001 году). Снижение доли отрасли наблюдается и по краевому бюджету.
В 2000 году удельный вес отрасли в бюджетах муниципальных образований в целом по краю сложился на уровне 24%. В разрезе районов края этот показатель варьируется в значительных пределах, начиная от 22% (г. Новороссийск) до 45% (Тимашевский район).
Также в сильной степени разнятся и средства, выделяемые из районных бюджетов края по разделу `Образование` в расчете на 1 учащегося школ и воспитанника детских дошкольных учреждений. Например, в Кореновском районе на 1 ребенка выделено 2367 руб., в Динском районе - 2836 руб., г. Лабинске - 2988 руб. Но в то же время в Ейском районе на 1 человека приходится уже 5078 руб., Мостовском районе - 5104 руб., г. Горячий Ключ - 5861 руб., а в Туапсинском районе - 7533 руб. В среднем по регионам края этот показатель составил 4304 руб. Однако, в 33 регионах края из 48 сумма средств, выделяемых на 1 человека ниже, чем в среднем по краю.
Такое положение сложилось из-за того, что в последние годы финансирование отрасли осуществляется по принципу достигнутого уровня с учетом определенного процента роста. При формировании бюджетных назначений реальные потребности образовательной системы практически не учитывались.
Между тем, в соответствии со ст.65 Бюджетного кодекса РФ и ст.41 Закона РФ `Об образовании` формирование расходов должно осуществляться на основании государственных и местных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Однако, на уровне Федерации такие нормативы на сегодняшний день отсутствуют, не разработаны они и на уровне края.
Отрасль `Образование` в крае финансируется как из средств местного, так и из средств краевого бюджета. Доля краевых средств в общем объеме финансировании отрасли составила в 2000 году 9% , причем за последние годы она неуклонно растет (от 6% в 1997 году).
Как показали проведенные проверки, из общего объема выделенных в 2000 году краевых бюджетных средств в сумме 197,4 млн. руб., направленных на финансирование Фонда развития образования, восьми краевых целевых программ, содержание 31 краевого учреждения, переподготовку и переквалификацию кадров, научные исследования, 14 млн. руб. использованы с нарушениями бюджетного законодательства, в том числе нецелевое расходование составило 4,1 млн. руб.
Нарушения выявлены при использовании государственной собственности, находящейся в ведении департамента образования и науки края, средств, выделенных на научные изыскания, на приобретение федерального комплекта учебников, направляемых в школы края на бесплатной основе, при реализации целевых программ `Подвоз учащихся из отдаленных сельских пунктов в школы`, `Дети-сироты`, `Оздоровительный отдых детей и подростков` и пр.
Проверка использования государственной собственности края показала отсутствие контроля не только со стороны департамента образования и науки, но и со стороны департамента имущественных отношений Краснодарского края. Так, департаментом образования и науки в аренду сдаются площади в размере 7513 кв. м, при средней стоимости 69,5 руб. за 1 кв. м в год, сам же департамент для размещения своих учреждений арендует площади в размере 5736 кв. м, причем за арендуемые помещения департаментом уплачивается арендная плата, в размере 510,2 руб. за 1 кв. м в год, что в семь раз превышает размер получаемой арендной платы. Ярким примером нерачительного использования государственных средств является размещение государственного общеобразовательного учреждения `Кадетская школа-интернат Кубанский казачий корпус` на арендованных площадях. За период с 1995-2001гг. на арендную плату затрачены краевые бюджетные средства в размере 4,1 млн. руб., что уже превысило стоимость самих помещений.
Имеют место необоснованные случаи занижения ставок арендной платы, сдача в аренду помещений коммерческим ВУЗам и оплата за них только за учебные дни, а не за весь период нахождения там института; сдача лучших помещений в аренду торговым структурам, использование помещений сторонними учреждениями без оформления договоров аренды.
Например, `Частная школа Nо 1` и Краснодарский филиал Московского педагогического университета вносят в краевой бюджет арендную плату только за 252 и 105 дней соответственно, несмотря на то, что и в остальное календарное время в здании располагаются эти же учреждения.
Департаментом имущественных отношений сданы в аренду лучшие помещения Краевого Дома науки и техники торговой коммерческой фирме, при отказе в заключении договора со стороны департамента образования и науки в связи с острой нехваткой площадей для проведения кружковой работы и организации выставок и конкурсов.
Общая сумма потерь краевого бюджета от нерачительного использования государственной собственности только за 2000 год составила около 2 млн.руб.
На основании Указа Президента РФ `О Президентской программе Дети России` в связи с низкой материально-технической базой, перегруженностью детских учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принята и краевая целевая программа `Дети-сироты`. Целью программы являлось создание условий, благоприятных для нормального развития и жизнедеятельности детей, обеспечение их социальной защиты. Следует отметить, что в последние годы наблюдается увеличение числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Так, если в 1992 году в крае насчитывалось 19 детских домов и школ-интернатов для детей-сирот, в которых воспитывалось две тысячи детей, то в 2000 году количество детей возросло почти в два раза, а учреждений для детей-сирот увеличилось до 33.
Поведенной проверкой реализации программы в 1997-1998 годах установлено, что 28 процентов от общего финансирования использовано неэффективно. Основные средства программы в общей сумме 16 млн. руб. были направлены на укрепление материально-технической базы сиротских учреждений: приобретение оборудования, мебели, автотранспортных средств, одежды и обуви, а также для проведения капитального ремонта. Однако, департамент образования и науки, имеющий возможность заключать договоры поставки непосредственно с производителями, осуществлял их с коммерческими посредническими структурами и по завышенным ценам, что являлось нарушением не только Указа Президента `О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд`, но и постановления главы администрации Краснодарского края `О мерах поддержки товаропроизводителей края и эффективного использования бюджетных средств, выделяемых на содержание социальной сферы`.
В процессе проверки установлены случаи злоупотреблений при приобретении оборудования для кухонь и прачечных через частное предприятие `Эхо`. Поставленное этим предприятием оборудование не только не соответствовало заявкам учреждений, но, зачастую, было в нерабочем состоянии, морально устаревшим и бывшем ранее в употреблении. Более того, это оборудование приобреталось по исключительно высоким ценам за наличный расчет у частных лиц, которые при проверке с привлечением Южного регионального управления по борьбе с организованной преступностью, оказались вымышленными. Только по фактам, выявленным комиссией Контрольно-счетной палаты, определена сумма ущерба, нанесенного краевому бюджету при реализации данной программы в размере более 600 тыс. рублей. По фактам злоупотреблений материалы переданы в правоохранительные органы.
В настоящее время в системе образования края насчитывается 39 интернатных учреждений, в которых воспитываются дети-инвалиды. Финансирование интернатов осуществляется за счет средств бюджетов муниципальных образований, которых явно недостаточно для обеспечения необходимых условий лечения, питания и проживания детей-инвалидов. В отдельных школах-интернатах стоимость пребывания 1 ребенка составляет 50-60 руб. в день.
В целях оказания финансовой поддержки интернатным учреждениям в Краснодарском крае разработана и финансируется целевая программа `Дети-инвалиды`. Объем выделенных бюджетных средств составляет 2-3 процента от суммы средств, выделенных по отрасли `Образование`, которые направлены на проведение капитального ремонта, приобретение оборудования, мебели, автотранспортных средств. Вместе с тем, анализ организации питания в школах-интернатах показывает, что на питание одного ребенка-инвалида в день приходится всего лишь от 8,5 до 12,0 рублей бюджетных средств.
В то же самое время, департаментом образования затрачиваются значительные суммы бюджетных средств на проведение различных семинаров и совещаний, которые проходят, как правило, на побережье Черного моря и в летний период. Всего на проведение таких мероприятий только за 2000г. израсходованы средства в размере 633,8 тыс. руб. При проведении семинаров департаментом оплачивается не только проживание, но и питание участников в суммах, значительно превышающих норму командировочных расходов. Так, например, в августе месяце на турбазе `Черноморская` под непосредственным руководством департамента в течение семи дней проводился семинар молодых ученых по очень актуальной теме `Здоровье и здоровый образ жизни`. Для проведения семинара затрачены бюджетные средства в сумме 46,2 тыс. руб. В семинаре приняли участие 22 человека, включая руководителей департамента. Стоимость питания и проживания в день составила 300 рублей на одного человека, в том числе питание 110 руб. в день.
С большими финансовыми нарушениями использованы средства, выделенные на реализацию целевой программы `Наука`, из которых более 300 тыс.руб. использованы не по целевому назначению. Научные изыскания, финансируемые департаментом образования и науки из средств краевого бюджета, характеризовались чрезвычайным мелкотемьем, средняя стоимость одной научной темы составляет 30-40 тыс. руб., имеется большое количество работ, стоимость которых зачастую не превышает 10-15 тыс. руб. Эффективность таких работ проблематична, назвать их в полной мере научными изысканиями можно только с очень большой натяжкой.
Кроме того, выделенные средства не всегда использованы рационально, в отдельных случаях имеет место незаконное их расходование, а также лоббирование личных интересов заместителя генерального директора департамента по науке. Так, из 6,4 млн. руб., предназначенных в 2000 году на реализацию программы `Наука`, 570 тыс. руб. были выделены на 6 научных разработок, руководителем которых он являлся.
Проведенными проверками авансовых отчетов об использовании командировочных расходов специалистами, привлеченными на контрактной основе к выполнению ряда научно-исследовательских работ, установлено, что часть из них сфальсифицирована и не соответствуют действительности. Так, в г. Геленджике с 1 по 30 июля, согласно приложенным к авансовым отчетам документам, в Южном отделении института океанологии им. Ширшова, проживали 4 научных сотрудника, проводивших научные изыскания по проекту `Комплексные исследования биоресурсов российской части Черного моря`. Проверка показала, что в действительности данные люди на территории института не проживали, под номерами приходных ордеров числятся другие финансовые операции, а подписи бухгалтера и кассира не соответствуют действительности. Подобная картина выявлена и по программе `Марикультура Кубани` и `Комплексные исследования биоресурсов российской части Черного моря`, когда денежные средства списывались на ООО `Афалина` (пос. Лазаревский). Однако, люди там не проживали, деньги в кассу предприятия не вносили, приходные ордера им не выписывались. Да и не могли они там проживать, поскольку под таким названием в пос. Лазаревский находится привокзальный буфет. Только по этим двум фактам нецелевое использование средств составило 73,5 тыс. руб.
Проверка показала также, что при выполнении научных работ допускались многочисленные финансово-хозяйственные нарушения. Например, при выполнении научно-исследовательской программы `Концепция и приоритетные направления развития Азово-Черноморского побережья Краснодарского края` были приобретены различные товароматериальные ценности на сумму 85,3 тыс. руб. (дизельное топливо, канат траловый, сеть капроновая, трос металлический и т.д.). Как оказалось все фирмы и организации, у которых эти материалы закупались, в налоговых инспекциях не числятся. Финансовые документы сфальсифицированы. Нецелевое использование бюджетных средств составило 82,7 тыс. руб. Для выполнения другой научной работы `Анализ современного состояния прибрежных экосистем Азовского и Черного морей в границах Краснодарского края`, материальные ценности были приобретены на сумму, более чем в 4 раза превышающую утвержденной сметой, причем материальные ценности на сумму 29,0 тыс.руб. приобретены у несуществующих фирм.
Проверками, проведенными комиссией Контрольно-счетной палаты в 1998г. и 2001г. установлено, что крайне неудовлетворительно выполнена краевая целевая программа по приобретению федерального комплекта учебников, направляемых в школы края на бесплатной основе.
С целью сохранения единого образовательного пространства и реализации государственных стандартов на основании приказа Министерства образования РФ краевым департаментом образования и науки ежегодно определяется Перечень учебников, рекомендованных для приоритетного использования в школах. На приобретение бесплатного комплекта учебников вот уже в течение четырех последних лет направляется только 11,5 млн. руб. бюджетных ассигнований, или 10 процентов от необходимой потребности, но и эти крайне незначительные средства использованы с большими нарушениями. В школы края поступила учебная литература, которая не должна была применяться в учебно-образовательном процессе, а также книги по завышенным ценам и не к началу учебного года. В результате около 70 тыс. книг на сумму 3,5 млн. руб. учениками не получено.
Так, в 2000 году у издательства ТИД `Русское слово` было приобретено право собственности для издания на местной полиграфической базе двух учебников по истории:
- Преображенский, Рыбаков, `История России` 6-7 кл. - 25 тыс.шт.
- Зырянов `История России 19- начало 20 века` 8-9 кл. - 25 тыс.шт.
Особо следует подчеркнуть, что данные учебники не входят ни в федеральный, ни в региональный перечень рекомендованных к применению в учебном процессе литературы, не имеют соответствующего грифа Министерства образования, и не могли приобретаться за счет бюджетных средств. Более того, эти учебники, распределенные по школам края, практически не используются (Красноармейский, Староминской, Каневской, Абинский р-ны края, г.г. Лабинск, Горячий ключ и т.д.). А это около 2 млн. руб. бюджетных средств.
Практика приобретения и распределения по школам учебников, не рекомендованных к применению, продолжалась и в 2001 году. Так, взамен нового учебника по математике для 1 класса начальной школы в 2-х частях (авторский коллектив под руководством Моро), приобретен старый учебник этих же авторов, уже исключенный из перечня рекомендованных учебников. Эти учебники отличаются между собой как по содержанию, так и по методике преподавания материала. Заявки школ края были ориентированы на новый учебник математики в 2-х частях, в результате учебник математики в 1-й части не востребован в школах края. Следует отметить также, что ни в одну из школ г.Краснодара данный учебник не поступил, а был распределен исключительно по районам края. Ущерб бюджету составил 250,0 тыс. руб.
Учитывая, что по договорам с издательствами ряд учебников федерального комплекта отпечатан на местной полиграфической базе, был проведен анализ цен на учебную литературу. Расчеты показали, что, например, по издательству `Дрофа` средняя стоимость одной книги, купленной в издательстве, дороже на 14 рублей, чем той же книги, отпечатанной в г. Краснодаре. В целом за 2000 год по данному издательству, в связи с удорожанием, недополучены учебники в количестве 69,5 тыс. экземпляров, сумма неэффективно затраченных бюджетных средств составляет 3 млн.руб.
В Краснодарском крае все большее развитие получает система мер, направленных на обеспечение отдыха, оздоровления и занятости детей в летний период с использованием средств краевого и местных бюджетов. Краевыми департаментами реализуются программы оздоровления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организуются смены для детей из социально-незащищенных семей и детей с ограниченными возможностями здоровья, проводятся краевые профильные лагеря, творческие смены и учебно-спортивные сборы.
Законами `О краевом бюджете` и соответствующими постановлениями главы администрации предусмотрено бюджетное финансирование летней оздоровительной кампании в следующих размерах:
- 1998 год - 32800 тыс. руб.
- 1999 год - 45000 тыс. руб.
- 2000 год - 45000 тыс. руб.
- 2001 год - 45000 тыс. руб.
Средства краевого бюджета расходуются на организацию летнего отдыха, прежде всего детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на организацию отдыха детей по интересам, так называемые `тематические смены`, как на собственной оздоровительной базе краевых ведомств, так и приобретая путевки в сторонние оздоровительные учреждения.
Однако, определенные Законами `О краевом бюджете` объемы финансирования целевой программы `Лето` недостаточны для большего охвата летним оздоровлением детей и подростков края. За счет средств краевого бюджета имеют возможность отдохнуть только 30 тысяч детей, т.е. 4 процента детского населения края.
Вместе с тем, и при использовании этих средств в течение двух оздоровительных сезонов выявлены нарушения как условий проживания, так и организации питания детей.
Например, Краснодарским спортивно-туристическим оздоровительным центром `Кубань` с использованием бюджетных средств организован туристический маршрут `По партизанским тропам Кубани`, который начинается в горной местности на Крымской поляне и заканчивается в г. Геленджике. Детские туристические группы разместились на территории автокемпинга, в так называемых `стационарных палатках`, которые представляли из себя ветхие, сколоченные из листов древесностружечных плит строения на 4-5 кроватей. Во многих из них отсутствовало электроосвещение, напольное покрытие, маленькие оконца были забиты досками, крыши обвалились и протекали. На территории автостоянки отсутствовали умывальники, а душ находился на другой территории и работал по 2 часа в день, пользоваться которым из-за большого количества отдыхающих, не представлялось возможным.
Проверкой установлено, что территория автостоянки не удовлетворяла санитарно-гигиеническим нормам и требованиям и для пребывания на ней организованных групп детей не предназначена. Кроме того, отмечен случай, когда прибывшей туристической группе (24 июля) не было выдано даже постельное белье, и дети вынуждены были спать в антисанитарных условиях, на грязных матрацах.
Более того, на турбазе `Кубань` не была обеспечена и безопасность пребывания детей.
После оперативной проверки, проведенной Контрольно-счетной палатой, департаментом образования и науки, администрацией г. Геленджика приняты меры к устранению выявленных недостатков.
Необходимо отметить, что при проведении летнего отдыха детей установлены случаи, когда по детским путевкам отдыхали взрослые люди из числа сопровождающих, преподавателей и членов их семей. Такие случаи установлены в оздоровительных сменах `Песни солнца`, `Летний университет старшеклассников` (Туапсинский район). Выявление перечисленных фактов стало возможным только после проведения встречных проверок с выездом в места пребывания детей.
Аналогичным образом проверялась и организация детского питания, в результате чего установлены значительные нарушения. Например, проверка питания детей на базе `Черномория` (пос. Криница) показала, что оно достаточно скудное и однообразное. В меню было мало свежих фруктов, овощей и зелени, практически отсутствовали салаты и овощные блюда, крайне недостаточно было и молочных продуктов. Сливочное масло детям выдавалось по заниженным нормам (10 гр. вместо 20 гр.). При приготовлении блюд имели место случаи занижения выхода готовых продуктов. Так, 01.07.1999 г. в меню заложено приготовление одной порции шницеля из 165 гр. мяса, при этом выход готового продукта составил 91 гр., а не 126 гр. как установлено нормативом.
Первые блюда иногда представляли собой продукт, который трудно назвать полноценным. Например, 21.07.1999 г. на обед детям был предложен картофельный суп, одна порция которого состояла из 180 гр. картофеля, 30 гр. масла растительного, 14 гр. лука и 14 гр. соли; 14.07.1999 г. на обед была подана окрошка из картофеля - 82,5 гр., лука 22,5 гр., кефира - 32гр., соли, сахара и лимонной кислоты.
Общим недостатком организации питания в центрах оздоровления и отдыха детей являлось отсутствие должного учета по приобретению и расходованию продуктов, отсутствие контроля за полноценным и разнообразным питанием детей. Анализ документов на закупку продуктов показал, что они приобретались по ценам значительно превышающим сложившиеся в целом по краю. Только по центрам оздоровления `Элита` и `Дельфин` (г. Анапа) по завышенным ценам закуплены продукты на сумму 72,1 тыс. руб. В этих же центрах приобретались дорогостоящие продукты, такие как маслины, маринованные грибы, печень трески, крабовые палочки, не рекомендованные санитарно-гигиеническими нормами к употреблению в детских оздоровительных учреждениях. Общая стоимость этих продуктов составила 40,5 тыс. руб.
В дальнейшем были проведены мероприятия по контролю за выполнением Представлений Контрольно-счетной палаты ведомствами, участвующими в реализации программы `Лето`, которые показали, что в крае принят ряд мер по устранению отмеченных недостатков. Так, разработаны и утверждены Положения об организации летнего отдыха, оздоровления и занятости воспитанников детских домов, школ-интернатов для детей-сирот, воспитанников приемных семей и опекаемых детей, о краевых профильных лагерях; натуральные нормы питания детей. В краевых оздоровительных лагерях организовано и обеспечено полноценное детское питание, значительно укреплена материально-техническая база.
Опыт работы в области финансового контроля на примере системы образования Краснодарского края позволяет сделать вывод о всё ещё низкой результативности проведенных проверок. Причиной этого является, прежде всего, отсутствие Закона о государственном финансовом контроле и соответствующей нормативной базы. В Кодексе административно-правовых нарушений, Уголовном Кодексе нечетко прописано, какие меры административного или уголовного воздействия должны наступать в случае неисполнения Предписаний Контрольно-счетной палаты, которые должны неукоснительно соблюдаться. Контрольно-счетная палата должна иметь возможность применения жестких финансовых санкций.
Расширение полномочий Контрольно-счетной палаты позволило бы довести до конца устранение нарушений, выявленных в ходе проверок, более полно реализовать результаты контрольных мероприятий.http://nvolgatrade.ru/
