Состояние федерального и регионального законодательства. Роль контрольно-счетных органов в его совершенствованииюНазад
Состояние федерального и регионального законодательства. Роль контрольно-счетных органов в его совершенствованиию
Аудитор Счетной палаты Тюменской области Крашенинина Ирина Викторовна.
СОСТОЯНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. РОЛЬ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ
В ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИИЮ
Предметом законодательства должно быть общественное благо: общая польза должна быть основой всякого рассуждения в области законодательства. Наука состоит в том, чтобы знать, в чем заключается благо данного общества, искусство в том, чтобы найти средства для осуществления этого блага`.
Иеремий Бентам
Проблема, которую я хочу представить, чрезвычайно актуальна и в той же мере сложна.
С начала 90-х годов законодательная практика России претерпела существенные изменения. Наиболее заметное из них - увеличение числа законов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В настоящее время только федеральное законодательство России насчитывает около полумиллиона документов. Бурный поток законотворчества, к сожалению, не повлек за собой повышения эффективности законодательства и не способствовал росту авторитета закона среди населения и должностных лиц: растет озлобление и взаимное отчуждение людей, не прекращаются межнациональные распри и конфликты, растет преступность, продолжают рваться хозяйственные связи. Сложившаяся ситуация предъявляет особый счет к эффективности законотворчества, к качеству принимаемых законов и всей системы законодательства. Качество системы действующего законодательства как совокупного результата законодательного процесса предполагает согласованность, системность действующего законодательства; полноту законодательного регулирования всей совокупности общественных отношений; обозримость массива действующих актов, обеспечивающую для субъектов законодательного регулирования реальные возможности ознакомления с ними и их применения.
Проблема качественного, своевременного и эффективного законотворчества остается достаточно острой. К сожалению, некоторые законы рождаются уже `мертвыми` - они просто не работают, не применяются, а многие действуют при весьма низком КПД.
В ходе контрольных мероприятий, сотрудники контрольно-счетных органов (в том числе и Счетной палаты Тюменской области) постоянно сталкиваются с нормами действующего законодательства, регулирующего те или иные аспекты бюджетных, правоотношений. В первом приближении, основные недостатки сегодняшнего законодательства в России, как на федеральном, так и на региональном уровне видятся в следующем:
1. Множественность законов по одним и тем же либо смежным, пересекающимся сферам регулирования. Бывает так, что из-за недостаточно четко сформулированных положений закона приходится для их разъяснения принимать следующую норму и т.д., отчего законодательство становится многослойным. Сравнение текстов, регулирующих один и тот же вопрос в разное время, дает возможность по-разному трактовать правовые нормы. В результате невозможно разобраться, как регулируется то или иное общественное отношение, и уяснить смысл нормы.
2. Принимаемые законы крайне мало живучи. Проиллюстрировать это положение можно на группе актов, регулирующих вопросы пособий гражданам на содержание детей. Не успел выйти Федеральный закон `О государственных пособиях гражданам, имеющим детей`, как появился новый Федеральный закон `О внесении дополнения в Федеральный закон `О государственных пособиях гражданам, имеющим детей`. Затем в дополнение и разъяснение к закону выходит Постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1996 года Nо 1065 `О внесении дополнения в Положение о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей`.
В 1996 году изменения и дополнения в закон вносились три раза, в 1998 - 2 раза, и после этого изменения вносились ежегодно. Законотворческие ошибки выявляются после принятия закона, его опубликования или в процессе законоприменения. Исправить ошибку после официального опубликования закона путем внесения в текст оригинала закона соответствующей правки и публикации об этом в официальном органе нельзя. Устранить подобную ошибку можно лишь путем внесения изменения в закон в установленном порядке, то есть путем внесения соответствующего законопроекта в Государственную Думу. Например, с многочисленными юридическими и грамматическими ошибками были приняты и официально опубликованы часть первая и отдельные главы части второй Налогового кодекса РФ. Они устранены в установленном порядке, т.е. путем внесения законом соответствующих изменений. Например, в абз. 10 п. 2 ст. 238 предшествующей редакции Налогового кодекса РФ в предложении `...суммы такой платы могут быть освобождены от налогообложения...` неопределенное, не имеющее обязательной силы словосочетание `могут быть освобождены` заменено в новой редакции на конкретное и юридически точное определение `освобождаются`. В целом из 103 статей части второй Налогового кодекса, принятой в августе 2000 года, в декабре того же года в 91 статью (88 % от их общего количества) внесены изменения и дополнения, что свидетельствует о низкой эффективности современного российского законодательного процесса. Нередки случаи, когда в законах указывают официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведет к необходимости вносить в закон соответствующие изменения. Довольно часто законодатель не учитывает отдельные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания и жизнеспособности проектных норм, в связи с чем, возникает необходимость вносить дополнения и изменения в недавно принятый закон. Методологическая недооценка отсутствия стабильности в нашем обществе, скоротечной изменчивости и одновременно длительности экстремальных условий нашей российской жизни. Создается впечатление, что вся законопроектная работа ведется из расчета, что принимаемые законы будут действовать в стабильной, сытой, разумно устроенной, законопослушной России, причем будут действовать автоматически эффективно и долгие десятилетия своего регулирующего воздействия не утратят. Но жизнь в нашей стране уже давно не стабильна, и, похоже, стабильной станет не скоро. В результате неучета (или недоучета) фактора экстремальности нашей общественно-экономической среды принимаемые законы крайне мало живучи. Значит методология законопроектирования должна ориентироваться на необходимость разработки экстремальных устойчивых актов. При этом нужно учитывать и то, что составной частью этой сегодняшней экстремальности общества служит, к сожалению, распространение того сегмента экономической преступности, где механизм успешно маскируется под законные сделки и где преступники широко используют несовершенство законодательства, и что во многом и объясняется `утечкой мозгов` юридических кадров в криминальный мир.
3. Противоречивость массива современных правовых актов, разночтения между отдельными нормами. Создание стройной, логически увязанной, непротиворечивой системы законодательства - приоритетное звено в достижении стабильности и порядка в обществе. Игнорирование требований согласованности проектируемых норм с системой действующего законодательства привело к тому, что действующее законодательство по ряду вопросов оказалось разбалансированным и противоречивым. Например, ч. 2 ст. 328 УК РФ: `Уклонение от прохождения альтернативной гражданской службы лиц, освобожденных от военной службы, - наказывается...` Слова `лиц, освобожденных от военной службы` еще на стадии законопроекта следовало бы исключить или заменить словами `лиц, которым военная служба заменена альтернативной гражданской службой`, поскольку освобождение гражданина Российской Федерации от военной службы влечет и освобождение его от альтернативной гражданской службы. Т.е. за уклонение от прохождения гражданской службы привлечь к уголовной ответственности невозможно. В п. 2 ст. 11 Федерального закона `О пограничной службе Российской Федерации` записано, что ее комплектование осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, в частности, гражданским персоналом `путем добровольного поступления на работу`, в то время как правильнее было бы записать `путем заключения трудового договора`, так как трудовому законодательству известен только последний правовой институт.
4. Пробел в законодательном регулировании ряда сфер общественной жизни. В частности речь идет о становлении рыночной экономики и нового конституционного строя. Принимаемые законы порой неадекватны складывающимся отношениям. Отмена прежнего (союзного) законодательства, к сожалению, не всегда подготовлена изданием новых российских законов. Законодательная техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда, например, субъективное право, предоставленное законом, не получает реализации. Так, в соответствии с признанным утратившим силу Законом РСФСР `О собственности в РСФСР` каждый потерпевший от преступления мог взыскать с государства причиненный ему ущерб. Но реально сделать это никому не удалось, т.к. в действующем законодательстве отсутствовал порядок реализации этого права, оно не было подкреплено экономически. Уровень законодательства не отвечает требованиям времени и жизни и не обеспечивает защиту интересов большинства населения России. Не приняты законы не только обеспечивающие экономическую независимость и развитие России, но и направленные на обеспечение достойной жизни российских граждан, защиту их социально-экономических прав и гарантий, которые нарушаются. Законодательство не сумело поставить заслон наступлению на социальные права граждан. При отсутствии закона, четкого правового регулирования и контроля осуществлялись реформы, приведшие экономику страны к развалу, а две трети населения - к черте бедности.
Одной из причин наличия пробелов в законодательстве видится отсутствие правового мониторинга - организационно-правового механизма, способного по объективным признакам и параметрам отслеживать пробельности в правовом регулировании соответствующих сфер общественных отношений и градуировать объективную потребность в заполнении этих пробелов, а также определять, чем эти пробелы заполнять: законами, подзаконными актами, или, быть может, ведомственным регулированием; фиксировать снижение эффективности или изменение регулирующего вектора действующих законодательных актов или отдельных норм и т.д. Без такого правового мониторинга планирование законопроектной работы определяется лоббистскими интересами или иными субъективными факторами, или вообще интуицией, в лучшем случае - с учетом бланкетных норм в уже принятых законах, а значит - по прежнему львиная часть принимаемых законов будет представлять собой внесение изменений в действующие законы. Сам же правовой мониторинг будет более эффективным, если он будет ориентирован не столько на стадию планирования законопроектной работы, сколько на стадию предплановую, где осуществляется (должна осуществляться) прогнозно-законопроектная деятельность.
В законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Например, ст. 17 Федерального Закона `Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений` от 25.02.1999 г. Nо 39-ФЗ; ст. 20 Закона Тюменской области `Об инвестиционной деятельности в Тюменской области` от 07.10.1999 г. Nо 133 и другие.
Имеет место и игнорирование законодателем заключений Правительства РФ при принятии законов РФ. Практика показывает, что законодатель рассматривает заключение Правительства как документ, который выражает лишь мнение Правительства, но законодателя ни к чему не обязывает. В результате сложилась ситуация, когда реального дохода федерального бюджета не хватает и на половину расходов, вытекающих из действующих федеральных законов. В итоге, федеральный закон, как правило `социальный`, не исполняется, в связи с тем, что не обеспечен самим же законодателем источником финансирования в федеральном бюджете. Из ряда многочисленных примеров такой ситуации можно привести следующий: Закон РФ от 19.02.93 Nо 4520-1 `О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях` (далее - Закон РФ от 19.02.93 Nо 4520-1). К сожалению, в федеральном законе о федеральном бюджете на 1993 год и последующие годы расходы на финансирование бюджетных обязательств, установленные вышеназванным законом РФ, законодателем санкционированы не были. В результате, бюджетные средства предприятиям, осуществлявшим затраты по государственным гарантиям и компенсациям своим работникам, установленные федеральным законом, не возмещались. В рассматриваемом примере реализация Закона РФ от 19.02.1993 г. Nо 4520-1 потребовала бы выделения в 1998 году около 15,0 млрд. руб., что составляет половину всех доходов бюджета. Эти расходы оказалось невозможно производить, так как они не охватывались расходной частью федеральных бюджетов последних лет. Подобные неисполнимые законы порождают массу негативных последствий, в том числе увеличивают нагрузку на судебную систему страны. Граждане и иные субъекты, которые по действующим федеральным законам имеют право на выплаты, реально не предусмотренные Федеральным законом о федеральном бюджете, и поэтому их не получающие, обращаются в суды с исками. Суды подобные дела рассматривают, удовлетворяют иски и обращают взыскание на бюджетные средства, предназначенные Федеральным законом о федеральном бюджете на иные, социально не менее значимые цели. Другими словами, вопреки положению ч. 3 ст. 17 Конституции РФ права одних граждан осуществляются в нарушение прав других граждан. Такая ситуация приводит к исполнению бюджета не по Закону о бюджете, а по исполнительным листам судебных органов. Основная причина создавшейся ситуации - практика законодательствования без учета реальных финансовых возможностей государства. Наиболее полно оценить финансовые возможности государства и последствия действия того или иного законодательного акта в силу своих, задач, функций и полномочий в ходе контрольно-ревизионной, аналитической деятельности могут контрольно-счетные органы, так как основные объекты контроля: бюджет, внебюджетные фонды, имущество, средства в финансовых учреждениях.
В российском законодательстве были механизмы, препятствующие принятию законов, не обеспеченных источниками финансирования в федеральном бюджете. Таковой в частности, являлась норма, содержащаяся в абзаце 7 ст. 21 Закона РФ от 10.12.1991 г. Nо 1734-1 `Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР`: `законопроекты, требующие внесения изменений (увеличения или уменьшения) в размеры бюджетных расходов, в обязательном порядке должны быть рассмотрены в процессе санкционирования бюджетных расходов. В случае несанкционирования соответствующих бюджетных расходов вступление законов в действие в части выделения ассигнований откладывается до принятия решения о санкционировании соответствующих расходов в следующем финансовом году`. Однако данная норма была приостановлена Федеральным законом от 05.11.1994 г. Nо 36-ФЗ, от 31.07.1995 г. Nо 118-ФЗ `до принятия новой редакции настоящего Закона`. В принятом законодателем Бюджетном кодексе РФ аналогичной нормы нет. Вместо этой нормы появилась другая: ст. 180 `Соотношение закона о бюджете и других законов и решений`, пунктом 2 которой предусмотрено: `в случае не включения отдельных видов пособий, пенсий, компенсаций, дотаций и иных трансфертов населению в проект бюджета либо включения их в неполном объеме или не для всех категорий граждан орган, составляющий проект данного бюджета, обязан одновременно представить проекты изменений и дополнений правовых актов (введение моратория), являющихся основанием для получения соответствующих трансфертов населением`. По моему мнению, название статьи не соответствует содержанию, непонятен механизм действия нормы. Прежнюю редакцию (ст. 21 Закона РФ от 10.12.1991 г. Nо 1734-1 `Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР`) следует признать более удачной. Таким образом, законодатель не захотел восстановить механизм, препятствующий принятию законов без должного финансово-экономического обоснования.
Другая причина - непризнание судами Федерального закона о федеральном бюджете `главным`, т.е. обладающим большей юридической силой финансовым законом страны. Такая позиция представляется необоснованной. Федеральный закон о федеральном бюджете отличают следующие особенности. Субъектом права законодательной инициативы является только Правительство РФ. Для контроля за его исполнением создан специальный конституционный орган - Счетная палата РФ. За неисполнение по доходам и расходам Федерального закона о федеральном бюджете не установлено юридической ответственности (бюджет в экономическом смысле - это план-прогноз). Основная особенность состоит в том, что среда конституционных полномочий-обязанностей Правительства РФ исполнения федерального закона о федеральном бюджете стоит на первом месте.
Заключение Правительства РФ, предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, должно иметь не консультативное, а императивное значение: из указанной нормы, а также из положений п. `а` и `б` ст. 114 Конституции РФ вытекает обязанность Государственной Думы принимать требующий бюджетного финансирования Федеральный закон в соответствии с заключением Правительства РФ, и в случае отрицательного финансового заключения вообще отказываться от принятия такого закона. При таком толковании названных положений Конституции резко сократилось бы количество судебных дел, бюджет исполнялся бы согласно закону (а не исполнительным листам).
Видится целесообразным в ходе работы над законодательным актом принимать во внимание и заключения контрольно-счетных органов по проектам законов.
Особую сложность в разработке и принятии региональных законов представляет законотворческая деятельность субъектов Федерации по предметам совместного с Российской Федерацией ведения. Дело не только в том, что региональные законы не противоречили бы принятым федеральным законам или были приведены в соответствие с федеральными законами, принятыми позже региональных. Проблема заключается также в том, чтобы законотворчество субъектов Федерации, как особый вид творческой деятельности, действительно было творчеством, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных законов, слепого копирования или бездумного подражания законодательной деятельности органов власти соседних регионов. Целью регионального законодательства является не только развитие и конкретизация положений федерального законодательства, но и создание собственных оригинальных правовых актов, не имеющих аналогов в федеральном законодательстве, отражающих региональные природные, национальные, социально-экономические особенности территорий, населения.
На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти субъектов Федерации, их законодательная деятельность по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения с Федерацией, более целенаправленна, конкретна и опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что пробелы законодательства в регионах ощущаются острее, они более существенно сказываются на деятельности представительных и исполнительных органов власти, на функционировании предприятий различных форм собственности, по степени пополнения и исполнения регионального бюджета, на взаимодействии центра и регионов. Все это заставляет субъекты принимать законодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предмету совместного ведения с Федерацией. Однако это не всегда позволяет снять проблему, обусловленную отсутствием правового регулирования того или иного вопроса, поскольку многие вопросы находятся в ведении Российской Федерации, что исключает возможность их регламентации субъектом Российской федерации. В рамках совместной законодательной компетенции субъект находит и заполняет свою `нишу` законодательного регулирования. При этом важно не дублировать будущие федеральные законы `своими` общими положениями, принципами, нормативными понятиями, а конкретно регулировать отдельные аспекты экономических, социальных и иных отношений.
Негативно сказывается на региональном законотворчестве и наличие коллизий между базисным федеральным законом (например, Федеральным законом `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации`) и остальным массивом федерального законодательства. На практике встречаются случаи, когда законодательные акты регионов, регулирующие определенные правоотношения и применяемые в течение значительного времени, перестают реализовываться, так как противоречат вновь принятому федеральному закону, который иначе регламентирует одноименный вопрос, относящийся к предмету совместного ведения. Это мешает нормальному функционированию законодательных органов, влечет не только интеллектуальные, но и материальные затраты, порождает правовой нигилизм, разрушает сложившиеся правоотношения, а в целом отрицательно сказывается на производственно-хозяйственной, социально-экономической деятельности региона, приводит к обращениям в различные судебные инстанции. После издания федерального закона следует привести в соответствие с ним закон субъекта Федерации, иначе возникнут юридические коллизии.
Экономическое развитие Тюменской области во многом определяется бюджетной политикой, проводимой органами государственной власти области. Разработка и совершенствование нормативной базы бюджетного процесса относятся к важнейшим приоритетным направлениям деятельности Тюменской областной Думы. На уровне субъектов Федерации бюджетная реформа началась значительно раньше и шла опережающими темпами, хотя и с известными недостатками. Принятые в области законы по вопросам регулирования бюджетных отношений (`О бюджетном процессе в Тюменской области` от 12.10.2001 Nо 426, `Об областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований в Тюменской области` от 06.12.99 Nо 168, `О порядке предоставления из областного бюджета дотаций, субвенций и субсидий за счет средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований` от 10.12.97 Nо 131 и др.) не противоречат Конституции РФ, более четко определяют бюджетное устройство и бюджетную систему области, детально регулируют бюджетный процесс и полномочия участников бюджетного процесса. В принятом Бюджетном кодексе детальное регулирование бюджетных правоотношений предусмотрено лишь для федерального уровня. Для субъектов РФ и органов местного самоуправления определены только основы. Вместе с тем, целью принятия Бюджетного кодекса служит финансовое регулирование, и в соответствии с п. `ж` ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. Исходя из положений, закрепляемых Конституцией, это регулирование должно охватывать все сферы деятельности государства. Необходимость на федеральном уровне восполнить некоторые пробелы в законодательстве обусловлена определением более системного и комплексного подхода для реформирования межбюджетных отношений. Особо следует отметить необходимость правового регулирования межбюджетных отношений РФ и сложнопостроенных субъектов РФ, а также субъектов РФ и органов местного самоуправления. В целом, следует отметить, что областная Дума в отсутствие необходимого федерального законодательства осуществляла опережающее правовое регулирование по многим вопросам реформы местного самоуправления. В сфере регулировании муниципальных отношений раньше федерального закона был принят областной закон `О формировании бюджетов муниципальных образований`, который закреплял правовые основы образования, распределения и использования бюджетов муниципальных образований для обеспечения функций и задач муниципальной власти (законом Тюменской области от 14.11.2000 г. Nо 234 признан утратившим силу).
Местное самоуправление в Российской Федерации занимает особый уровень власти - власти наиболее приближенной к населению. Именно там решаются основные вопросы жизнеобеспечения граждан, социально-экономического развития городов и сел. В Федеральном законе `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации` все эти вопросы названы вопросами местного значения. Понятно, что для их решения необходима соответствующая экономическая база, которой сегодня нет. Сегодня совершенно очевидно, что совершенствование межбюджетных отношений должно опираться на прочную законодательную основу. И, прежде всего, на федеральном уровне. Именно федеральные законы должны гарантировать необходимую финансовую основу местного самоуправления. Казалось бы, есть федеральный закон `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации`, есть Закон `О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации`, есть бюджетный и налоговый кодексы, которые должны обеспечивать хотя бы минимальную налоговую базу местного самоуправления - а проблемы остаются. Очевидно, что налоговый и бюджетный кодексы, Федеральный закон `О финансовых основах местного самоуправления` несовершенны.
До сих пор не приняты федеральные законы, прямо вытекающие из Конституции Российской Федерации: `Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями`, `О порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти`, как воздух необходим закон `О государственных минимальных социальных стандартах`, который должен быть положен в основу определения минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Понятие государственных минимальных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности являются ключевыми элементами действующего законодательства, регулирующего межбюджетные отношения в Российской Федерации, в первую очередь, Бюджетного кодекса и Федерального закона `О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации`. До тех пор пока эти стандарты не утверждены, никаких цивилизованных межбюджетных отношений быть не может.
В условиях хронического отсутствия финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления испытывают дополнительные трудности, связанные с тем, что различными федеральными нормативами, правовыми актами и актами субъектов Российской Федерации они наделены отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых и материальных средств. По подсчетам аналитиков только на федеральном уровне таких нормативно-правовых актов более 70. Именно органы местного самоуправления в этих случаях оказываются виноватыми, как говорят в народе, в глазах населения, вынуждены испытывать недовольство и протесты граждан.
В федеральном законодательстве, к сожалению, нет ответа на вопрос, посредством чего должны осуществляться государственные полномочия на территориях муниципальных образований. Часть 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только при условии сопровождения адекватными финансовыми и материальными ресурсами. Отсутствие федерального закона, определяющего порядок наделения, приводит к тому, что принимаемые федеральные нормативные акты возлагают на органы местного самоуправления полномочия, которые по своей сути являются государственными, а средства на их реализацию не передаются. В итоге муниципальные образования несут финансовую нагрузку, которую не в состоянии обеспечить доходными источниками своего бюджета. Откликаясь на потребности практики, Дума приняла закон `О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения органов государственной власти и муниципальных образований и порядке наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления`. В этом законе закреплены принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и органами местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; предметы ведения органов государственной власти области и муниципальных образований; порядок согласования вопросов, закрепляемых законодательством области в совместное ведение органов государственной власти области и муниципальных образований, заключения договоров между органами государственной власти области и муниципальными образованиями о разграничении полномочий по предметам совместного ведения, реализации полномочий по предметам совместного ведения; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (порядок возбуждения вопроса, материально-финансовое обеспечение, контроль за реализацией, возвращение переданных государственных полномочий).
В Тюменской области с 2001 года средства на осуществление государственных полномочий передаются законом об областном бюджете на очередной финансовый год, но механизм передачи государственных полномочий законодательно до настоящего времени не урегулирован ни на уровне федерального, ни регионального законодательства. В 2002 году Тюменской областной Думой принят ряд законов о наделении органов местного самоуправления конкретного муниципального образования отдельными государственными полномочиями, но, к сожалению, в этих законах:
- содержание государственных полномочий, которыми наделяется орган местного самоуправления, не конкретно, указано общими фразами, допускающими возможность по-разному толковать содержание полномочия;
- перечень государственных полномочий, которыми наделяется орган местного самоуправления в соответствии с законом, отличается от перечня государственных полномочий, на которые передаются средства областного бюджета в соответствии с законом Тюменской области об областном бюджете на текущий год;
- отсутствует порядок определения потребности бюджетных средств на осуществление отдельных видов государственных полномочий, что приводит к планированию, необеспечивающему реальную потребность.
Законами Тюменской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлено, что решения исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые с превышением полномочий, переданных настоящим законом, исполнению не подлежат. Т.е. в соответствии с указанной нормой государственные полномочия, на исполнение которых переданы средства областного бюджета в соответствии с законом Тюменской области об областном бюджете на текущий год, но не предусмотренные законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, исполнению не подлежат. А за направление органами исполнительной власти муниципального образования средств областного бюджета на исполнение государственных полномочий в соответствии с законом Тюменской области об областном бюджете на текущий год (по целевому назначению), наступает ответственность как принятые решения с превышением полномочий. Налицо противоречие двух законодательных областных актов.
Кроме того, Законами Тюменской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлено, что контроль за исполнением государственных полномочий, переданных исполнительному органу местного самоуправления, осуществляется исполнительным органом государственной власти, что противоречит Бюджетному кодексу РФ (ст. 157 ч. 1 и ст. 265) и Закону Тюменской области `О Счетной палате Тюменской области` (ст. 9, 14), в соответствии с которыми органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, имеют право контролировать использование бюджетных средств на исполнение государственных полномочий.
Что касается местного бюджета, то в условиях отсутствия государственных минимальных социальных стандартов невыполнимой остается государственная гарантия закрепления за муниципальными образованиями объема доходных источников, достаточного для покрытия минимально необходимых расходов местного бюджета. Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр нормативов отчислений по регулирующим налогам в пользу федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, завышенное прогнозирование поступлений в местные бюджеты отчислений от федеральных и региональных налогов, искусственное занижение прогнозируемых расходов местных бюджетов с целью уменьшения нормативов отчислений по регулирующим налогам привели к тому, что бюджетная обеспеченность даже крупных городов, обладающих мощным экономическим потенциалом, составляет не редко 50-60 процентов. Известно, что подавляющее большинство местных бюджетов содержится за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в обмен на получение финансовой помощи из государственных бюджетов вынуждены выстраивать свою политику по решению вопросов местного значения в соответствии с указаниями органов государственной власти даже в тех случаях, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.
Законодательно не урегулирован до настоящего времени механизм компенсации органам местного самоуправления решений, принимаемых органами государственной власти и влекущих уменьшение доходов или увеличение расходов местных бюджетов. Наличие такого механизма - гарантия непринятия популистских решений, которые ложатся дополнительной нагрузкой на местный бюджет.
Среди функций органов государственной власти области наиболее важной представляется содействие развитию местных финансов. Это должно означать, что приоритетным направлением работы государственных и муниципальных органов власти по совершенствованию местных финансов должна стать максимизация собственных доходов местных бюджетов в рамках действующего налогового законодательства. К сожалению, данный вопрос пока не нашел достаточного развития в нормотворческой деятельности областных государственных органов. Представляется целесообразным законодательно закрепить нормы и принципы, позволяющие органам местного самоуправления расширить свою налогооблагаемую базу. Одним из способов могло бы стать принятие закона о стимулировании инвестиционной и экономической деятельности на территории муниципальных образований. Данный закон должен быть направлен на создание экономических условий для расширения деловой активности и, как следствие, поступательного развития экономики муниципального образования. Основным принципом должно стать выравнивание социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях на основании законодательно утвержденного механизма экспертной оценки социально-экономического положения каждого муниципального образования. Таким образом, можно создать определенную классификацию муниципальных образований по уровню социально-экономического развития и направлять усилия на решение проблем наиболее кризисных муниципальных образований. Это может быть, например, предоставление субвенций и субсидий наиболее проблемным муниципальным образованиям при прочих равных условиях. Для этого должны быть разработаны и законодательно закреплены принципы предоставления субвенций и субсидий, так как предоставление этих средств предполагает их целевое использование. К сожалению, в законе `О порядке предоставления из областного бюджета дотаций, субвенций и субсидий за счет средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований` эти принципы отражены достаточно декларативно, и к тому же, установленные принципы едины для дотаций, субвенций и субсидий, хотя очевидна разница между этими понятиями. Субвенции должны являться своего рода `инвестиционными` ресурсами, предоставляемыми из вышестоящего бюджета, чего нельзя сказать о дотациях, предоставляемых для покрытия текущих расходов. Кроме того, наиболее кризисные муниципальные образования являются и наибольшими потребителями дотаций из областного бюджета в относительном выражении. Очевидно, что необходимо постепенно переходить от принципов дотационного финансирования к финансированию через субвенции и субсидии. Было бы целесообразно в данном законе закрепить принципы оказания организационной, финансовой и иной помощи областными государственными органами муниципальным образованиям при реализации инвестиционных проектов на их территории. Реализация всех этих принципов на практике привела бы к улучшению социально-экономического состояния муниципальных образований без отвлечения больших средств из областного бюджета.
Соответствующую правовую регламентацию должны получить механизмы субсидиарной ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации перед получателями бюджетных средств из местных бюджетов в случае, если органы местного самоуправления не надлежащим образом реализуют переданные им государственные полномочия по причине не передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов органами государственной власти. Ведь задача у всех одна - повышение эффективности реализации тех или иных государственных полномочий.
Говоря о равенстве муниципальных образований, в том числе и в межбюджетных отношениях, подразумевается равное право на получение финансовой помощи на основе единых критериев и стандартов. Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 132 определяет, в чем состоит равенство бюджетов субъектов Федерации перед федеральным бюджетом. Однако в Бюджетном кодексе в принципе отсутствуют нормы, раскрывающие содержание принципа равенства местных бюджетов перед государственным бюджетом.
В связи с вышеизложенным, мне бы хотелось подробнее остановиться на экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов. Ст. 12 Лимской декларации предусмотрено, что контрольно-счетные органы в важных случаях имеют право подготавливать для законодательной и исполнительной власти экспертные оценки и заключения по законам и прочим предписаниям, имеющим отношение к финансовым вопросам, могут предоставить в распоряжение парламента и администрации свои профессиональные знания и опыт в форме экспертного заключения, включая замечания по проектам законов и других постановлений, относящихся к финансовым вопросам. Осуществляя экспертную деятельность, контрольно-счетные органы предоставляют государственным органам свой опыт вне рамок контрольной деятельности. Таким образом, высказывая свое мнение по законопроектам, счетные органы имеют возможность на раннем этапе указать на возможные финансовые последствия, которые могут возникнуть при практическом применении этих законов и норм.
Законы многих субъектов Федерации о контрольно-счетных органах предусматривают среди видов деятельности - экспертную. В законе о Счетной палате РФ экспертно-аналитическая деятельность регламентируется ст. 20 `Экспертиза и заключения Счетной палаты`, где в ряду прочего установлено, что Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы. Кроме того, в соответствии со ст. 21 закона о Счетной палате РФ Счетная палата должна систематически анализировать итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщать и исследовать причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы РФ и представляет их на рассмотрение Государственной Думы. Но, к сожалению, ни Конституцией РФ, ни Регламентом Государственной Думы, которыми осуществляется правовое регулирование процесса внесения законопроекта в Государственную Думу не предусмотрено право законодательной инициативы Счетной палаты РФ - внесение проектов новых законов, проектов законов об изменении действующих, а также предложений о принятии новых законов, внесении изменений в действующие законы или их отмена.
Конечно, каждый человек, равно как и любой государственный и общественный орган, вправе выступить с законодательной инициативой, но она не влечет за собой обязательного рассмотрения.
Перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, и внесением законопроекта в законодательный орган закреплено в статье 104 Конституции РФ, согласно ч. 1 которой право законодательной инициативы принадлежит строго определенному кругу субъектов: Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (по вопросам их ведения). Круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в статье 104 Конституции, вызывает много споров. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента - наиболее активных участников законодательной деятельности. По действующей Конституции законопроекты, вносимые комиссиями и комитетами, вынужденно оформляются как исходящие `от группы депутатов`. С другой стороны, вряд ли оправданно наделение правом законодательной инициативы Президента РФ, имеющего право вето на законопроекты (роль высшего арбитра в этой сфере). Право Конституционного Суда РФ решать вопрос о конституционности или неконституционности законодательных актов также не вполне совмещается с правом законодательной инициативы, предоставленной этому органу. Еще Иеремий Бентам (начало 19 века) не признавал правотворческую деятельность судей, видя в ней возможности злоупотреблений и сохранения многих нелепостей правовой системы.
Видится целесообразным наделение правом законодательной инициативы органов парламентского контроля - Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Так как именно эти органы осуществляют отслеживание и проверку исполнения законов исполнительной властью, выявление правонарушений и злоупотреблений в действиях любого носителя власти, имеющихся коллизий регионального и федерального законодательства. Осуществляют не только текущий и последующий контроль путем проведения проверок и ревизий распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей и иных участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджета и отраслевых программ, но и предварительный контроль, в виде подготовки экспертных заключений по проектам соответствующих бюджетов, смет внебюджетных фондов, проектам федеральных, региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.
Счетная палата Тюменской области в рамках своих полномочий по мере необходимости вносила в Тюменскую областную Думу предложения по совершенствованию соответствующего областного законодательства. До ноября 2000 года не все вносимые Счетной палатой Тюменской области предложения, возникающие по результатам осуществляемых контрольно-ревизионных мероприятий, рассматривались Тюменской областной Думой. 14 ноября 2000 года Тюменской областной Думой в Устав Тюменской области внесены изменения и дополнения в части наделения Счетной палаты Тюменской области правом законодательной инициативы (ст. 34 Устава тюменской области). Обладание и реализация права законодательной инициативы положительно сказывается на состоянии законодательства Тюменской области по бюджетным и финансовым вопросам.
Одной из ключевых проблем законотворческой деятельности остается обеспечение обоснованности законов и иных нормативных актов, то есть их соответствия реальным тенденциям развития общественных отношений, а также ресурсам общества. Законодательство призвано развиваться, исходя из научно обоснованного прогноза развития общественных отношений, в тесной увязке с реальным экономическим и финансовым состоянием государства, закрепленным законом о бюджете. По своей сути закон представляет установленные и охраняемые государством правила поведения граждан, следовательно, он, так или иначе, вмешивается в их жизнь. А любое вмешательство со стороны тех, кто призван управлять обществом, должно быть ответственным и строго целенаправленным. При рассмотрении законопроекта и принятии решения законодателю необходимо полно и точно оценивать реально существующую ситуацию, которую предлагается изменить, отчетливо представлять, чего он хочет достичь, понимать, каким способом этого можно добиться. Своеобразной азбукой законодательной деятельности должно стать:
- соблюдение общих принципов управления, в первую очередь таких, как целенаправленность, полнота, достаточность регулирования;
- соответствие регулирующего воздействия проблемной ситуации;
- своевременность регулирования;
- эффективность решения - взвешенный компромисс между стремлением к максимальному достижению цели, нежелательными побочными последствиями и необходимыми затратами.
Участие контрольно-счетных органов в законотворческой деятельности, реализация права законодательной инициативы позволит минимизировать недостатки сегодняшнего правового поля России и как следствие негативные последствия применения норм несовершенного законодательства.http://nvolgatrade.ru/
