Повышение эффективности деятельности контрольно-счетного органа субъекта российской федерации: (проблемы и решения)Назад
Повышение эффективности деятельности контрольно-счетного органа субъекта российской федерации: (проблемы и решения)
Аудитор Счетной палаты
Рязанской области
Форфоломеева Людмила Михайловна
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОГО ОРГАНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
(проблемы и решения)
1. Введение
За последние годы произошли революционные изменения в отношениях собственности. Вслед за ними начали разворачиваться преобразования в системе отношений государственного управления, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах, которые потребовали усиления государственного бюджетно-финансового контроля (ГФК). Это привело и к созданию принципиально новых институтов ГФК - контрольно-счетных органов (счетных палат) федерального и регионального уровня. Практика создания региональных контрольно-счетных органов (КСО) получила в последние годы быстрое развитие. Эти институты начинают занимать важное место в реализации политики субъектов РФ в области финансов, бюджета, налогов, управления государственным имуществом. В то же время, возможности и преимущества КСО, как органов ГФК и как института государственного управления и контроля на территориальном уровне, не реализуются автоматически.
Опыт деятельности Счетной палаты Рязанской области, которая была создана в конце 1997 года, позволил выявить ряд насущных проблем, которые предстоит решить в ближайшее время.
Одна из важных проблем на современном этапе развития региональных КСО - повышение эффективности их деятельности в системе государственного финансового контроля, чему и посвящен данный реферат.
2. Организация и результаты деятельности региональных контрольно-счетных органов (на примере Счетной палаты Рязанской области)
2.1 Цели, задачи и организационно-правовая основа деятельности КСО
Решение множества проблем должно опираться на известные принципы создания системы ГФК и организации КСО. Исходным же моментом является наличие обобщающей потребности соблюдения всеми участниками бюджетного процесса законного и эффективного использования государственных денежных ресурсов. Если такой потребности не будет, то не следует искать высокой эффективности ни от конкретных проверок, ни от совершенных методик, ни от технической оснащенности КСО.
Отсюда вытекает и решение такой важной проблемы, как взаимодействие КСО с органами власти и управления субъектов РФ, с правоохранительными органами. Именно взаимодействие приводит к эффективности деятельности КСО в связи с законченностью цикла `проверка - анализ - принятие решений`. В противном случае будет продолжать формироваться финансовая база для существования различных правонарушений.
Круг задач, структура и порядок деятельности Счетной палаты Рязанской области определены Законом Рязанской области от 25 июля 1997 года `О Счетной палате Рязанской области`.
Основной целью деятельности Счетной палаты в Рязанской области, исходя из современных социально-экономических условий, является обеспечение, наряду с другими государственными структурами, должного правопорядка в бюджетно-финансовой сфере Рязанской области. Деятельность Счетной палаты должна способствовать совершенствованию бюджетной политики и повышению эффективности управления социально-экономическим развитием Рязанской области.
Данная цель достигается путем решения ряда основных задач, в том числе по контролю за своевременным исполнением доходных и расходных статей областного бюджета и бюджетов областных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определению эффективности и целесообразности использования бюджетных средств.
В связи с дальнейшим развитием финансово-бюджетной системы государства, его субъектов и совершенствованием государственного финансового контроля, структура задач Счетных палат должна постоянно уточняться. По прогнозам и планам Счетной палаты Российской Федерации к таким направлениями необходимо отнести: совершенствование контроля за бюджетным процессом на всех уровнях и стадиях исполнения налогового законодательства; контроль за полнотой и своевременным поступлением единого социального налога и перечислением этих средств во внебюджетные фонды; анализ вывода головными компаниями активов и прибыли в учрежденные ими дочерние компании; контроль за работой таможенных органов в регионах и другие.
В настоящее время нет конкретных рекомендаций и в отношении оптимальной организационной структуры КСО. Она строится каждым КСО самостоятельно на основе использования общих организационных принципов: единоначалие (допускается и коллегиальность в руководствах КСО), системность, плановость.
Контроль как функция объективно присуща финансам. КСО является одним из органов, реализующих эту функцию. С другой стороны он выполняет и важную функцию государственного управления, поэтому действует на основе законов (федеральных и субъектов федерации) и иных нормативных актов. Наработанная юридическая практика и теория выявили множество проблем и нерешенных законодателями вопросов, связанных с правовым регулированием бюджетно-финансового контроля в субъекте РФ. Счетная палата Рязанской области, исходя из опыта своей деятельности, в первую очередь выделяет такой нерешенный законодателем вопрос как реализация принятых КСО решений по фактам правонарушений в сфере использования государственных средств и государственной собственности. В связи с этим требуются соответствующие изменения в Бюджетном кодексе, Уголовном кодексе, Уголовно-процессуальном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях.
Правовое регулирование ГФК необходимо рассматривать как особую подотрасль финансового права. Однако эта задача не решается пока достаточно удовлетворительно. Об этом свидетельствует отсутствие до настоящего времени федеральных законов `О государственном финансовом контроле` и `Об общих принципах государственного контроля в субъекте Российской Федерации`.
Введение в действие БК РФ во многом по-новому решило вопросы регулирования финансово-бюджетного контроля. Органы государственного и муниципального финансового контроля признаны полноправными участниками бюджетного процесса. Однако далеко не все проблемы организации и практического осуществления ГФК получили в БК или в других законах исчерпывающее освещение.
Подлежат существенному уточнению и нормативному закреплению (причем, применительно к различным сферам контроля) критерии контроля. Это касается и нормативного определения ряда базовых понятий ГФК, в том числе, таких как: `нецелевое использование бюджетных средств`, `незаконное использование бюджетных средств`, `неэффективное использование бюджетных средств`. По нашему мнению, необходимо разграничить область контрольных и правоприменительных отношений, отражаемых в этих понятиях. Мы полагаем, что на первое место в практике работы КСО надо поставить понятие `неэффективного использования бюджетных средств`. Данное понятие должно оперировать аналитическими критериями, отражающими общие хозяйственно-экономические отношения, складывающиеся в регионе. С нецелевым использованием, которое более формализовано, связаны понятия бюджетной росписи, сметы расходов, то есть констатируются факты использования государственных финансовых ресурсов не по плану (смете). Такой подход отражён и в статье 289 БК РФ. Незаконное использование относится уже к области правовых отношений. Этот термин должен отражать противоправное поведение конкретных участников бюджетного процесса и основания для привлечения их к административной и уголовной ответственности. Эти и другие термины и определения должны быть включены в специальный закон о государственном финансовом контроле.
1.2. Методическое обеспечение деятельности КСО
Методическое обеспечение деятельности КСО является объективной предпосылкой усиления роли и повышения эффективности государственного финансового контроля в управлении экономикой региона. Однако в настоящее время в КСО формируется методическая база только для бюджетного контроля, а не для всей финансовой системы субъекта РФ. В соответствии с этим методики контроля были разделены на методики предварительного, текущего и последующего контроля.
Рассматриваются и другие концепции организации региональной методической базы, в том числе и предлагаемая Счетной палатой РФ. В соответствии с ней все методики делятся на следующие классы: методики планирования проверок; методики контроля (предупредительного, текущего, результативного, тематического, стратегического - мониторинг, внутреннего - перепроверки); методики, привязанные к: уровню управления (региональный, местный), субъекту контроля (орган управления регионом, организация - бюджетная или коммерческая), объекту контроля (средства областного бюджета и внебюджетных фондов, областная государственная собственность, природные ресурсы, налоговые и иные льготы).
Систему методик еще предстоит структурировать и систематизировать. Причём научно-методическая база государственного финансового контроля должна быть единой для всех контрольных органов региона. Поэтому нами была организована работа по сбору и адаптации тех методических разработок, которые были выполнены Счетной палатой РФ, счетными палатами регионов, Минфином РФ, МНС РФ, Центробанком РФ и другими организациями, осуществляющими бюджетно-финансовый контроль.
Следует отметить, что специфику осуществления государственного финансового контроля на региональном уровне в достаточной степени учитывают только методические рекомендации, разработанные контрольно-счетными органами субъектов РФ. Однако качество этих рекомендаций необходимо подтверждать соответствующей экспертизой и их применение должно официально утверждаться.
Деятельность Счетной палаты связана с получением, обработкой и представлением информации, которой располагают органы власти и управления, подразделения различных ведомств. Представляет интерес создание при Счетной палате центрального информационного узла (на базе Интернет-технологий) для оперативного обмена информацией между организациями различных ведомств. Однако создание системы компьютерного информационного взаимодействия и единой информационной базы всех контролирующих органов пока представляется проблематичным.
1.3. Анализ и результаты деятельности КСО
Финансовый контроль важен не сам не по себе, а важна его роль и функции в бюджетном процессе и, вообще, в системе социального управления регионом.
Счетной палатой Рязанской области в 1998-2002 годах осуществлялись комплексные и тематические проверки по отдельным разделам, подразделам и предметным статьям областного бюджета, органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности, получающих и использующих средства из областного бюджета, а также предоставленные областным законодательством налоговые и иные льготы.
Специалисты Счетной палаты в ходе проверок неоднократно указывали на то, что: нарушается принцип пропорциональности при выделении бюджетных средств главным распорядителям и получателям средств; финансирование бюджетополучателей осуществляется взаимозачетами; в расходную часть бюджета включается финансирование целевых областных программ без разбивки по конкретным программным мероприятиям; не рассматриваются в установленном порядке ряд бюджетов внебюджетных фондов; не эффективно используется областная собственность и другое.
Анализ как отдельная функция управления государственными финансами еще недостаточно освоена КСО. Финансовый анализ субъекта РФ позволил бы оценить степень устойчивости и эффективность деятельности региона в финансовых показателях. В рамках аналитической деятельности Счетной палатой Рязанской области были подготовлены и направлены органам государственной власти несколько аналитических записок по вопросам бюджетного законодательства, исполнения областного бюджета. Но методики анализа ещё недостаточно разработаны. Ощущается недостаток в специалистах по управлению государственными финансами, финансовому анализу регионов, финансовому праву. Нам представляется, что именно это направление должно занять ведущее место в дальнейшей деятельности КСО.
Важно также существенно расширить законодательное решение вопроса о процедурах и гарантиях реализации результатов проверок, проведенных контрольно-счетными органами. Как показывает опыт деятельности Счетной палаты Рязанской области исполнение проверок (по предписаниям, представлениям) низка. В настоящее время меры, применяемые к нарушителям финансовой дисциплины, носят, в основном, превентивный характер. Результаты сотрудничества КСО с правоохранительными органами не могут быть признаны эффективными. Так, с момента принятия совместного решения о порядке взаимодействия с прокуратурой Рязанской области ни по одному из обращений Счетной палаты не было принято мер прокурорского реагирования. Вышеизложенное убеждает нас в том, что региональные КСО необходимо наделить реальными полномочиями по исполнению принятых ими решений, законодательно определив материальные и процессуальные средства, составляющие механизм реализации этих решений.
2. Повышение эффективности деятельности КСО
2.1. Теоретические проблемы оценки эффективности КСО
Повышение эффективности деятельности любой организации, в том числе и в сфере ГФК, требует решения проблемы оценки этой эффективности, а также постоянного анализа и сравнения важнейших факторов и показателей эффективности. Трудно добиться роста эффективности КСО, не зная, в чем выражается этот рост, какие показатели его характеризуют, каковы критерии оценки эффективности.
В самом общем случае определение (измерение) эффективности связано с понятием результативности, когда имеют в виду степень приближения результата деятельности к ее цели с одновременным учетом произведенных затрат всех видов ресурсов. Но при этом надо исходить из того, что цель контроля определена правильно и достигается реализацией программы проверки.
На практике эффективность контроля часто оценивается именно по результатам деятельности проверенной организации (объекта). Однако определение степени эффективности контроля в зависимости от общих итогов работы подконтрольного объекта имеет немало трудностей, связанных с отграничением результата контрольной деятельности от результатов работы других органов управления.
Результаты контроля будут неточными, если не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в проверках лиц, расходы на транспорт, командировки и др. Естественно, что затраты на проведение контроля должны соизмеряться с его результатами, и степень эффективности контроля будет тем выше, чем меньше ресурсов затрачивается на достижение положительного результата.
От критерия результативности неотделим, но не совсем совпадает с ним критерий действенности контроля, который отражает то положительное влияние, которое контроль оказывает на содержание деятельности проверяемой организации, ее качество, способность КСО повлиять на выполнение подконтрольным объектом рекомендаций и предложений, добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия.
Отмеченные критерии (результативность, действенность, затраты на контроль), позволяют судить об эффективности контроля только в общей форме. Конкретно оценивать сами практические результаты финансового контроля возможно только с использованием устойчивых, постоянных измерителей (показателей). Показатели эффективности подразделяются на количественные и качественные.
Интерес представляет показатель возмещения ущерба. Надо отметить, что выявленные отклонения могут быть результатом ошибок и недочетов в самой системе управления, в том числе как следствие ее неоптимальной структуры, а не сознательных (или неосознанных) действий работников, обусловливающих требование возмещения ущерба. К тому же КСО не занимаются непосредственно исполнительными процедурами возмещения ущерба и наложения санкций.
Несмотря на важность этого показателя, мы считаем, что нельзя абсолютизировать его значение как единственного. Требуется система показателей. Существуют и такие показатели как, например, связанные с профилактикой правонарушений. Или, например, так называемый `превентивный контроль`, который практически не поддаётся количественному измерению, но при котором можно сохранить суммы, значительно превышающие выявленные в результате последующих проверок, так как весь ущерб здесь выражен не только и не столько в непосредственно подсчитанных суммах потенциального убытка, но и затрагивает многочисленные смежные области деятельности, влияние на которые также весьма значительно и не всегда поддается точному измерению.
Мы считаем, что важно оценивать стиль работы и финансовую дисциплину в первую очередь органов исполнительной власти, а не только контролируемых ими организаций - бюджетополучателей.
2.2. Выбор направлений оценки деятельности КСО
Оценка деятельности самих КСО - вопрос достаточно сложный и любое предложение обычно вызывает неоднозначную реакцию. Это во многом связано с тем, что теоретические и прикладные исследования в данной области ещё не достаточны. Однако уже сейчас можно сказать, что, по крайней мере, два показателя в системе показателей могут более всего определять эффективность финансового контроля:
прямой эффект, то есть сумма возмещенных государству средств за минусом затрат на контроль. Это, как отмечалось достаточно условная оценка;
эффект упреждения ненужных расходов и других недостатков в управлении государственными финансами. Он получается обычно в результате аналитических исследований.
Именно на усиление роли последнего показателя в процессе управления деятельностью в сфере контроля обращают особое внимание опытные специалисты контрольно-счетных органов.
Любая эффективность включает такие составляющие как социальную, организационную, экономическую.
Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его результатам применяются меры ответственности к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства. Таким образом, улучшается социально-профессиональная структура коллективов подконтрольных объектов, а в обществе в целом создается большее доверие к власти, поскольку оно видит действенность контрольной функции власти, а это является одной из основ социальной справедливости в государстве.
Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий, проводимых КСО, предлагаются и должны реализовываться меры по улучшению структуры органов исполнительной власти и организаций; повышаться управляемость объектами контроля, в том числе со стороны их вышестоящих звеньев. В результате - совершенствуется управление в целом социально-экономическими процессами в регионе; сокращаются излишние звенья управления или создаются новые, необходимые для экономики, повышается оперативность управления.
Экономический эффект проявляется в том, что обеспечивается возврат средств, использованных не по целевому назначению, и штрафных санкций в бюджет субъекта РФ. Эти средства составляют значительные суммы. Так, за период с 1998 по 2001 годы Счетной палатой Рязанской области выявлено таких средств на сумму 779,3 млн. руб. Восстановлено и возвращено средств областного и муниципальных бюджетов, внебюджетных фондов и государственной собственности на сумму 250,8 млн. рублей, в том числе восстановлено госсобственности на сумму 130,3 млн. рублей. Более того, экономический эффект получается в результате улучшения деятельности органов исполнительной власти в части экономии бюджетных и внебюджетных средств. В целом определить этот эффект довольно сложно, но конкретные примеры подтверждают его наличие. Например, предложение Счетной палаты Рязанской области по изменению статьи 15 Закона `Об областном бюджете на 2000 год` по разделу `Неналоговые доходы`, (подраздел `Арендная плата за земли`) позволит ежегодно пополнять областной бюджет почти на 10,0 млн. рублей.
Специального рассмотрения в связи с этим требует и вопрос создания математической модели, а, вернее, по-видимому, арифметической основы измерения эффективности. Прежде всего, надо определить, какой тип измерения имеется в виду - стоимостной или полезностный.
Что касается экономической эффективности с точки зрения стоимостной оценки финансового контроля, она определяется как частное от деления эффектов на затраты. Например, расчет экономической эффективности финансового контроля по Счетной палате Рязанской области составляет в среднем 6 - 8 рублей на рубль затрат. Но это без учета всех названных эффектов. Экспертная оценка этих эффектов позволяет сказать о том, что при их учете эффективность финансового контроля будет на порядок выше.
Однако следует отметить, что на использование любых оценок могут быть наложены и определенные ограничения, которые заключаются в следующем. Объем выявленных нарушений может снижаться по мере повышения результативности контроля, а сокращение затрат на проведение контрольной работы ограничится необходимым уровнем ее качества.
Что касается математической основы оценки эффективности деятельности КСО с точки зрения полезности, то в качестве основного операционного инструмента мы можем выбрать некие коэффициенты. Кроме того, можно оценить эффективность и в системе баллов, построив соответствующие таблицы. Но как нам представляется, такой подход больше приемлем для оценки подразделений КСО и его сотрудников, а не для КСО в целом. Надо сказать, что эти и прочие количественные оценки являются достаточно субъективными.
Представляет интерес использование в наших условиях методов оценки эффективности деятельности какой-либо организации, которые применяют западные специалисты. Для оценки решения ряда задач они используют не целевые установки контроля, а мотивы поведения субъектов и объектов контроля.
Рассмотрим подход к оценке повышения эффективности деятельности КСО с взаимодействием и мотивами поведения всех участников системы ГФК. Применительно к нашей проблеме это выражается в использовании механизма синергетического эффекта, который связан со сложением ресурсов, сил и средств различных контролирующих и управляющих органов, дающих повышение эффективности деятельности одного объекта (так называемое правило 2+2=5). Мы также утверждаем, что именно контролируемый объект (организация) является интегрирующим началом в слиянии и/или выделении отдельных эффектов.
В перспективе эффективный контроль неизбежно должен привести к сокращению выявленных правонарушений, то есть иметь преимущественно профилактический характер. Поэтому именно синергетический эффект контроля, направленный на сокращение правонарушений в бюджетной сфере, достижение качественно нового уровня управления централизованными финансами в регионе и есть методологически наиболее приемлемая основа для оценки эффективности деятельности КСО субъектов РФ и управления этой эффективностью.http://nvolgatrade.ru/
