Роль и место предложенной концепции в общей стратегии военной реформыНазад
Роль и место предложенной концепции в общей стратегии военной реформы
Изменение системы комплектования военной организации РФ рядовым и младшим командным составом - только часть общей военной реформы, осуществляемой в России.
Военная реформа в каждой стране - явление трудное и многоплановое по той простой причине, что этим термином обозначается коренное преобразование всей военной системы государства, проводимое по решению высших органов государственной власти и включающее в себя комплекс политических, экономических, правовых, военных, военно-технических, социальных и иных мер. В период реформирования обычно преобразуются (совершенствуются) военная организация государства, органы управления, оборонное производство и другие компоненты военной системы.
Замысел военной реформы должен разрабатываться, а затем и осуществляться политическими органами и деятелями совместно с военными органами и специалистами. Это определяется не только давно известным положением о том, что война является продолжением политики насильственными средствами, но и тем, что мир (прекращение войны, если она велась, или предотвращение войны) - является сломом (подавлением) политики, ведущей к войне, с помощью различных средств, в том числе и военной силы. Если при этом для слома агрессивной политики используется демонстрация военной силы, то такая политическая стратегия получила самостоятельное наименование как стратегия силового сдерживания.
Именно поэтому равно плохи две крайности: и такая, когда военную реформу планируют и осуществляют военные без политиков, и противоположная ей, когда политики действуют без учёта знаний и опыта военных специалистов. Более того, обороноспособность страны - забота всенародная, поэтому военная реформа должна проходить при неослабном гражданском контроле, с участием общественных организаций. Особенно важно это по отношению к проблеме комплектования военной организации государства личным составом. Не может считаться нормой положение, при котором вопрос о том, например, должна ли военная служба быть обязательной для всех граждан мужского пола даже в мирное время, решается группой граждан, которые сами выбрали её в качестве своей профессии добровольно.
С экономической точки зрения военная реформа - не только трудное, но ещё и дорогое дело. Кроме всего прочего, экономический аспект военной реформы определяется тем, что военные расходы составляют значительную часть федерального бюджета, а значит, являются `лакомым куском` для многих ведомств, для некоторых должностных лиц, а в широком понимании - и для всех граждан, так или иначе связанных с проблемой военной безопасности. Радикальное изменение военной сферы задевает экономические интересы широчайшего круга лиц. Многие организации и граждане не желают перемен, явно или скрыто препятствуют им. Действуют и внешние факторы, поскольку далеко не всем в мире нужна сильная Россия. О многотрудности перемен свидетельствует даже очень краткий исторический экскурс.
Назрела военная реформа ещё в СССР. Доверив преобразование армии, являющееся функцией всего государства, представителям военных ведомств, бывший Президент СССР М.С.Горбачёв уже этим обрёк военную реформу на провал. Любые попытки сократить численность, особенно высшего командного состава, пресекались, любые усилия упорядочить распределение льгот и привилегий оборачивались их ростом.
Точно так же поступили руководители новых государств, образовавшихся на территории СССР после его распада. Поговорили о реформировании Вооружённых сил бывшего СССР, об облике Объединённых вооружённых сил СНГ, а завершились разговоры расформированием этих сил и созданием пусть плохих и слабых, но своих. В это же время многие современные государства, например в Европе, пошли по пути всё более глубокой интеграции вооружённых сил, военной промышленности, стандартизации и унификации вооружений, руководствуясь при этом главным образом экономической выгодой.
Что можно сказать о военной реформе в современной России -государстве, ставшем правопреемником СССР по военно-стратегическим вопросам? Первый президент и одновременно первый Верховный главнокомандующий Вооружённых сил России Б.Н.Ельцин поручил военную реформу (дело государственного уровня) военному человеку - министру обороны и возглавляемому им министерству, а сам, следуя любимому принципу `сдержек и противовесов`, раздробил военную организацию государства на большое количество `силовых ведомств`, конкурировавших между собой в демонстрации преданности Верховному главнокомандующему.
Упоминание этих событий необходимо. Иначе как объяснить причины того, что вместо продуманной системы мер по реформированию военной организации государства в России долгие годы происходила мучительная деградация этой организации, а заодно и оборонной промышленности, призванной оснащать армию и флот современным вооружением? Иначе как объяснить то, что многие семьи офицеров в современной России материально обеспечены хуже, чем население в среднем? Иначе как истолковывать многочисленные правонарушения, происшествия и трагедии в военной сфере?
Но дело не только в политических ошибках и некомпетентности должностных лиц. В основе событий, связанных с военной реформой, всегда лежала экономика.
В 1989 году, когда СССР впервые официально опубликовал сведения о своих военных расходах в соответствии со стандартной отчётностью перед ООН, стал очевидным явный перекос в распределении наших военных расходов. На содержание многочисленных Вооружённых сил тратилось менее 1/3 средств, а 2/3 шли на оснащение: закупки вооружения, строительство дорогостоящих военных объектов, НИОКР.
В этом смысле ломка старой военной машины, доставшейся от СССР, и строительство собственных Вооружённых сил России показались поначалу правильно ориентированными - на устранение указанных выше диспропорций распределения ассигнований. Высшее военно-политическое руководство страны заявило о первоочередном внимании к военному человеку, о переходе к малочисленной, но профессиональной военной организации государства.
Вторым приоритетом в военной реформе, как следовало из заявлений, должна была стать экономическая эффективность. Весной 1992 года был принят закон об обороне и Заявление Верховного Совета РФ об основах военной политики государства. Из прямых указаний Президента РФ и названных документов следовало, что главным качеством управления военным строительством должна стать военно-экономическая целесообразность, что главным инструментом управления будет оборонный бюджет, рассматриваемый (в силу его особой значимости) отдельно от общего федерального бюджета. Министерству обороны было поручено преобразовать бывшее Центральное финансовое управление в Главное управление военного бюджета и финансирования, а к концу 1992 года представить проект закона об оборонном бюджете. Предполагалось, что будет внедрена система планирования, программирования и разработки военного (оборонного) бюджета, аналогичная тому, как это происходит в большинстве высокоразвитых государств. Предполагалось, что у военных расходов будет научное обоснование. Однако такого проекта закона и таких бюджетных процедур никто в России так и не увидел. После печально знаменитых событий осени 1993 года Президенту РФ представили на утверждение специфический документ - Основы военной доктрины, из которого слово `бюджет` вообще было исключено. Смысл экономического обеспечения военной организации по замыслу военных авторов доктрины сводился к следующему: военное руководство должно определить, сколько средств ему надо, а дальше правительство должно профинансировать эти потребности.
Специалистов удивляла ситуация 1994 - 1997 годов: из послания в послание ежегодно Президент РФ говорил о важности бюджетного процесса в экономическом обеспечении военной организации; и точно так же из года в год Министерство обороны представляло заведомо невыполнимую бюджетную заявку, затем в бюджет попадала меньшая сумма, чем запрашивалось, а при исполнении бюджета Правительство сокращало и эту сумму.
Постепенно образовался иной, чем в СССР, перекос распределения средств: на содержание Вооружённых сил уходило до 85%, а на капитальные расходы только 15% военных расходов. Но поскольку численность военной организации снижалась гораздо медленнее, чем сокращалось её финансирование, то вместо обещанного роста обеспеченности военнослужащих происходило обратное - ускоренное обнищание армии и флота, ухудшение их оснащённости. Экономические правонарушения при отсутствии должного контроля за расходованием бюджетных средств тоже не заставили себя долго ждать. Проблема установления рациональной численности военной организации и рационального комплектования её личным составом становилась всё более актуальной.
Публичные заявления высшего военно-политического руководства и его практические действия всё больше расходились. Как известно, после многочисленных публичных заявлений Президента РФ в 1996 году был подписан указ о переходе к комплектованию военной организации исключительно на контрактной основе с 2000 года. На практике для осуществления указа не было предпринято никаких шагов.
Напомним, что, начиная со второго квартала 1992 года, размер оплаты воинского труда был привязан к минимальному прожиточному уровню и к среднемесячной заработной плате по стране. Признавалось необходимым поддерживать гарантированную оплату воинского труда на уровне, позволяющем удовлетворять минимальные потребности военнослужащих, как особой категории граждан страны. Денежное довольствие в период применения данного подхода (второй квартал 1992 года - 1993 год) индексировалось с учетом темпов инфляции и было выше среднемесячной заработной платы.
С введением в действие Закона РФ `О статусе военнослужащих` в 1993 году денежное довольствие военнослужащих стало зависеть от минимальных размеров оплаты труда гражданских работников. Согласно первой версии данного закона, оклады по воинским должностям солдат и матросов, проходящих военную службу по контракту, не должны были быть меньше пяти минимальных размеров оплаты труда, а оклады по воинским званиям не могли быть менее половины воинских должностных окладов. Это положение первоначально (в 1993 - 1995 годах) соблюдалось, что позволяло поддерживать денежное содержание военнослужащих на уровне среднемесячной заработной платы в стране.
Но впоследствии законодательно закреплённый принцип построения системы денежного довольствия военнослужащих был нарушен. 1 апреля 1995 года минимальный размер оплаты труда был повышен в 1,7 раза, а оклады денежного довольствия военнослужащих - только в 1,3 раза. В дальнейшем повышение минимальной оплаты труда уже не сопровождалось ростом окладов денежного содержания военнослужащих.
Не удивительно, что в этих условиях начавшееся комплектование военной организации рядовым и младшим командным составом на контрактной основе, приближение её численности к рациональному уровню (400 - 500 тыс. контрактников) было торпедировано падением уровня денежного довольствия. Об этом свидетельствует, в частности, таблица 6.1, в которой показано соотношение определённых Правительством РФ и установленных законом РФ `О статусе военнослужащих` окладов денежного содержания солдат, проходящих службу по контракту, за период с 1992 по 1998 год.
Довершили разрушение процесса комплектования ВС РФ на контрактной основе затяжки выплат даже того скудного денежного довольствия, которое было установлено. К настоящему времени количество контрактников в ВС РФ понизилось до 150 тысяч, и почти половина из них - женщины, как правило, жёны военнослужащих.
Таблица 6.1
(в неденоминированных рублях)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Установлено 1370 (в среднем) 6500 110000 154000 316000 316000 316000
Следовало установить по закону Выше прожиточного минимума (по мере его роста) 6500 110000 154000 474000 626100 626100
Из анализа таблицы 6.2 и влияния политики 1993 -1998 годов на военную организацию РФ следует достаточно тривиальный вывод: если мы действительно хотим перейти к профессиональной военной организации РФ, то в основе перехода должен быть прочный финансово-экономический фундамент.
Только с приходом на пост министра обороны И.Д.Сергеева, а на пост секретаря Совета Безопасности А.А.Кокошина замысел военной реформы в России обрёл некоторый вразумительный характер. Основополагающий документ о военной политике РФ не был официально опубликован, но был доведен до сведения всех интересующихся. Схематически соответствующий этому документу замысел военной реформы и ход его выполнения представлены в таблице 6.2.
Реализации этого плана военной реформы помешало как внутреннее сопротивление реформам со стороны отдельных представителей военной организации, так и некоторые внутриэкономические и внешнеполитические факторы, в том числе:
- последствия экономического кризиса в России во втором полугодии 1998 года;
- осложнение военно-политических отношений с НАТО и США, особенно после событий в Югославии в 1999 году;
- боевые действия на территории России - в Дагестане и Чечне, которые начались в 1999 году и последствия которых ощущаются до сих пор.
В целом можно сказать, что время, отведенное на осуществление первого этапа военной реформы, прошло во многих отношениях не так как предполагалось. Что же удалось сделать, а что нет? Попытаемся ответить на этот вопрос по порядку основных направлений намечавшейся деятельности, указанных в таблице 6.2.
Планирование военной реформы и, главное, оперативное управление реальным военным строительством долгое время оставалось на стадии дискутирования. В результате, к концу 2000 года стало ясным, что разработанные ранее планы нуждаются не только в пролонгировании на более дальнюю перспективу, но и в корректировке.
Структурные преобразования военной организации тоже не завершены, хотя и осуществлён переход от пяти видов Вооружённых сил РФ к четырём, расформированы Войска ПВО страны. Однако дальнейший шаг - переход к трёхвидовой структуре содержательно не определён.
Таблица 6.2
1997 1998 1999 2000 Результаты 2001 2002 2003 2004 2005
Первый этап военной реформы Требуется Второй этап военной реформы
Планирование военной реформы. Структурные преобразования. Достижение рациональной численности Вооружённых Сил. Корректировка планов. Виды ВС: 5>...4>...? 1,5...1,2 млн. чел. в ВС РФ. Завершение структурных преобразований в военной организации РФ. Рост качественных параметров: технической оснащённости, энерговооружённости, ресурсообеспеченности, профессионализма, мобильности, ... и т.д.
Реструктуризация ВПК. Сохранение научно-технического и производственного потенциала. Не завершена Потенциал в критическом состоянии Создание нового научно-технического и производственного задела для перевооружения Вооружённых Сил.
Осуществлена новая нарезка военных округов, единая для всего государства и его военной организации. Но и в её окончательном воплощении (в создании экономически целесообразной единой системы тылового, технического и иных видов обеспечения) выявились трудности.
Численность военной организации сокращена (в частности, ВС РФ - с 1,5 млн. человек до 1,2 миллиона, как было заявлено в конце 2000 года), но меньше, чем может сегодня позволить общество при достойном её содержании. В середине 2001 года выяснилось, что фактически в ВС РФ не 1200, а 1365 тыс. человек. К тому же и намечавшийся уровень расходов на оборону (3,5% ВВП) обеспечить не удалось. Ничего не было сделано и для сокращения огромного количества военнослужащих, прикомандированных к невоенным ведомствам и организациям.
Не менее сложна ситуация и с реструктуризацией ВПК, в значительной степени разрушенного бесчисленными реорганизациями периода 1992 - 1996 годов. Многократно намечавшееся в этот период укрупнение предприятий ВПК выродилось в плохо управляемый процесс формальных мероприятий, а за счёт новых `дочерних` фирм количество исполнителей государственного оборонного заказа даже возросло. НИОКР и закупки вооружений хронически `недофинансировались` даже тогда, когда в целом военный бюджет удавалось выполнить. Научно-технический и производственный потенциал ВПК, который предполагалось сохранить, катастрофически снизился.
В 2001 году Правительством РФ подготовлены новые планы реструктуризации ВПК. К чему они приведут? Пока не ясно. Келейный характер обсуждения намеченных программ не позволяет сделать однозначный вывод.
И в самой военной организации РФ пока не всё стабилизировалось, но очевидно главное: процесс интенсивной деградации военной организации и, главное, разрушения экономики военной организации, приостановленный ещё в 1999 году, сменился подъёмом.
Вместе с тем достоверность таких оптимистических оценок ситуации затруднена излишней засекреченностью военных программ и расходов РФ. И с этим обстоятельством связано одно из важных направлений военной реформы. Степень засекреченности военно-финансовой сферы не соответствует ни здравому смыслу, ни Бюджетному кодексу РФ, ни закону о государственной тайне. Традиции регулярной публикации сведений о поступлении средств из федерального бюджета в Минобороны, заложенные И.Д.Сергеевым в начале его пребывания на посту министра, забыты. Общественность России фактически лишена возможности анализировать ход бюджетного процесса и осуществлять гражданский контроль по отношению к военной организации.
Завершая анализ итогов первого этапа военной реформы по плану, составленному в 1998 году, можно сказать, что переход к новому этапу, формально считавшемуся вторым, пришлось начинать с констатации незавершённости первого этапа и необходимости пересмотра как концепции, так и программы военной реформы.
Прежде всего, пересмотрена концептуальная база. Она укреплена двумя новыми документами: Концепцией военной безопасности и Военной доктриной. Оба содержат ряд полезных положений, но и, к сожалению, не лишены недостатков. Основное достоинство Концепции состоит в том, что приоритет в обеспечении безопасности страны отведен именно экономике. Однако это `парируется` существенным недостатком военной доктрины. В ней (как и в версии 1993 года) нет даже упоминания о военном бюджете и о необходимости военной организации РФ участвовать в бюджетном процессе в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Это заведомо усложняет процессы бюджетного планирования, обоснования бюджетной заявки, формирования и исполнения бюджета, и, следовательно, может негативно сказаться на самом военном строительстве. Положительным моментом в этом вопросе может считаться статья начальника Генштаба А.В.Квашнина в No6 журнала `Военная мысль` за этот год, в которой показано, что перспективная система планирования строительства ВС РФ должна в качестве завершающего этапа процедуры планирования рассматривать не утверждение каких-либо планов или программ, а формирование бюджета.
В 2000 и 2001 годах уточнены основные направления реформирования военной организации РФ в целом, утверждён План строительства и развития ВС РФ на 2001-2005 годы, планы строительства и развития всех так называемых `других войск`, которые имеются в различных министерствах и ведомствах РФ. Разработаны также и такие документы как Программа социального обеспечения военного строительства РФ на период до 2010 года и Основы политики РФ в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 года и дальнейшую перспективу. Важнейший документ, определяющий программу оснащения военной организации РФ вооружением и военной техникой на 2001 - 2010 годы, был утверждён только в самое последнее время.
Однако проанализировать разработанные документы и их обоснования из-за гипертрофированной засекреченности нельзя, но можно, опираясь на общие законы развития военного дела, на военную теорию, сформулировать основные положения рациональной стратегии военного строительства в РФ.
1. России нужна единая и эффективная военная организация.
2. Основные задачи военной организации РФ и пути их решения (см. таблицу 6.3) достаточно чётко формулируются и без указания какого-либо явного вероятного противника.
3. Технически для решения этих задач в первую очередь необходимо сохранять и развивать следующие средства: ядерное оружие, высокоинтеллектуальное (высокоточное) оружие, средства их информационного обеспечения и средства информационной войны.
4. Акцентирование военно-стратегических задач на сдерживании агрессии, как показали исследования, является экономически наиболее рациональным. Расходы на предотвращение войны в настоящее время заведомо меньше тех расходов на войну и того ущерба, которым чревата любая современная война.
5. Комплектование военной организации РФ в мирное время должно обеспечить добровольный приход на военную службу грамотных, нравственно и физически здоровых защитников Отечества, готовых освоить новейшие средства вооружённой борьбы, профессионально владеть ими и решать любые военные задачи. Вместе с тем стране необходим военно-обученный резерв её защитников как для восполнения состава воинов-профессионалов, так и для отражения агрессии (актов терроризма), если их масштабы превзойдут возможности регулярных войск и сил флота мирного времени.
Таблица 6.3
Условия Основные задачи Способы, силы и средства для их решения
В мирное время Предотвратить агрессию и попытки силового принуждения извне, обеспечить высокий уровень боеготовности и боеспособности войск, а также парировать опасность развязывания гражданской войны и терроризма как внутри страны, так и в глобальном масштабе Стратегия силового (ядерного и неядерного) сдерживания в комплексе политических, экономических, военных и иных мер. Эффективная боевая подготовка регулярных сил и мобилизационная подготовка резерва.
-------------------------------------------------
Стратегические силы и средства сдерживания, силы и средства сдерживания на ТВД (направлениях), силы и средства обеспечения государственной безопасности.
В случае развязывания войны (военных конфликтов, террора) Отразить агрессию, минимизировать ущерб для населения и экономики и нанести агрессору (организаторам и исполнителям противоправных военных и террористических действий) такой ущерб, который заведомо превысит возможную выгоду от войны, сделает достижение целей агрессии (террора) невозможным и заставит агрессора (организаторов террористических действий) пойти на их прекращение Традиционные и нетрадиционные формы и способы военных действий в комплексе политических, экономических и иных способов воздействия на агрессора.
-------------------------------------------------
Регулярные силы и средства военной организации РФ, мобилизационный резерв (по потребности), силы союзных государств и международных организаций (прежде всего, ООН).
В настоящее время военная организация РФ не в полной мере готова к выполнению указанных задач. Основными причинами такого положения являются: незавершённость военной реформы, несовершенство системы комплектования военной организации личным составом, неприемлемо низкое социальное положение военнослужащих, отставание от развитых государств в укомплектованности войск (сил флота) современным вооружением, несоответствие между численностью военной организации и уровнем её финансирования государством, слабый гражданский контроль.
Для решения всех этих проблем с экономической точки зрения необходимо совершенствование системы государственного управления военным строительством, а значит - совершенствование планирования, формирования и исполнения военного бюджета в рамках Бюджетного кодекса РФ, обеспечение рациональной транспарентности военных расходов государства и гражданского контроля над этими расходами. На наш взгляд, остро необходимо принять федеральный закон `О военных расходах`.
Генеральным направлением развития военной организации РФ должно стать превращение её Вооружённых Сил в Вооружённые Умы, для чего необходимо обеспечить поддержание и развитие научно-технического и технологического базиса самой военной организации и ВПК.
Но начинать следует с перехода на новый принцип комплектования военной организации личным составом.
Средства вооружённой борьбы, характерные для 21-го века, современные средства и способы обеспечения обороноспособности страны, государственной и международной безопасности могут быть эффективными только в руках профессионалов.
В заключение рассмотрим организационные аспекты проведения военной реформы в соответствии с задачами, которые в предстоящие годы будет решать военная организация РФ. Некоторые представления о намеченных уточнённых замыслах реформирования, сконструированные на основе обобщения открытых публикаций, представлены в таблице 6.4.
Таблица 6.4
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Далее
Период 2001 - 2005 годов Период 2006 - 2010 годов
Выборы ГД, Президента РФ Выборы ГД, Президента РФ
Гарантированные Правительством РФ ассигнования на строительство и развитие военной организации РФ
Доведение соотношения расходов (НИОКР + закупки ВВТ) / содержание ЛС от нынешних 30 %: 70 % до 40 % : 60 % Доведение соотношения расходов (НИОКР + закупки ВВТ) / содержание ЛС от 40 % : 60 % до 50 % : 50 %
Программа действий по формированию перспективного облика военной организации РФ, намеченная Советом безопасности РФ 27.09.2000 года
План строительства ВС РФ, Планы строительства других войск, воинских формирований и органов
Переход к трёхвидовой структуре ВС РФ (СВ, ВВС, ВМФ) + рода войск (ВДВ, РВСН, КВ и др.)
По Сухопутным войскам воссоздание Главкомата СВ; - сохранение на каждом из стратегических направлений соединений и частей постоянной готовности; - улучшение качества комплектования войск (сил) личным составом; - создание объединённого Приволжско-Уральского военного округа
Оптимизация системы подготовки кадров и военного образования
Формирование и реализация единой технической политики в ВС и государстве. Создание единого заказчика
Создание единого военно-научного комплекса
Создание единой системы тылового обеспечения ВС, других войск, воинских формирований и органов
Программа социального обеспечения военного строительства в РФ на период до 2010г
Повышение окладов по ВД Повышение окладов по ВЗ Увеличение ДД военнослужащих выше уровня зарплаты ФГС
Программа социальной адаптации военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и членов их семей
В таблице 6.4 показано, что периоды планируемых работ у нас по-прежнему определяются циклами `пятилеток`, в то время как реальная политическая жизнь, влияющая на военную реформу, определяется цикличность выборов, в первую очередь выборов Президента РФ - Верховного главнокомандующего Вооружёнными Силами.
Главный недостаток совокупности намеченных планов, если судить о них с позиций системности, - отсутствие чёткой расстановки приоритетов. По крайней мере, важность и первоочерёдность реформы системы комплектования военной организации рядовым и младшим командным составом настолько очевидны для общества, что подмена конкретных планов и сроков этой реформы словами `улучшение качества комплектования войск (сил) личным составом` выглядит крайне неубедительно, дезориентируя специалистов и общественность.
Наиболее правильным, на наш взгляд, было бы включение реформы комплектования военной организации РФ в планы военного строительства отдельным разделом, параметры которого должны быть сопряжены с соответствующими параметрами Программы социального обеспечения, с планами оптимизации системы подготовки военных кадров и другими самостоятельно разрабатываемыми программами и планами. Основные идеи предложенной новой концепции комплектования, равно как и предложенная программа изменения численности по основным категориям военнослужащих и финансово-экономические показатели вполне укладываются в рамки планов военного строительства и в другие программно-плановые документы.
Кроме того, не будет лишним отметить, что основные мероприятия перехода к новой системе комплектования удачно сочетаются и со сроками проведения выборов Президента РФ - Верховного главнокомандующего ВС.
Безусловно, полезным было бы сделать этот раздел планов военного строительства открытым (несекретным). Это обеспечило бы его поддержку обществом и повысило гарантии осуществления, в частности, бесперебойность выделения средств в составе федерального бюджета и финансирования при его исполнении.http://nvolgatrade.ru/
