Социальная защита населения Хабаровского края - обеспечение и проблемы.Назад
Социальная защита населения Хабаровского края - обеспечение и проблемы.
Эксперт-консультант Контрольно-бюджетной палаты Законодательной Думы Хабаровского края Полякова Н.Э.
Современная социально-экономическая и морально-психологическая ситуация в России крайне противоречива и многоаспектна. Имеет место нестабильность в экономике. Передаваемые регионам средства федерального бюджета не обеспечивают выполнения федеральных мандатов и выравнивания бюджетной обеспеченности. Практически не снижается численность людей с доходом ниже прожиточного минимума, усиливается дифференциация населения по доходам, не ослабевает напряженность на рынке труда, существует задолженность по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий, проявляются тенденции неблагополучия, в том числе социальные девиации.
Сложившаяся ситуация требует от государства и общественных объединений принятия адекватных мер, прежде всего, в сфере развития системы социальной защиты населения и обеспечения социальной безопасности.
Социальные, экономические, политические процессы, происходящие в России, не могли не отразиться на социально-экономическом положении Дальневосточного региона.
1. Социально-демографическая обстановка в крае
Валовой региональный продукт за период с 1996 года по 2001 год, несмотря на определенные количественные успехи в экономике Дальнего Востока, сократился на 12,3%, объем промышленной продукции уменьшился на 10%. Общероссийское оживление `затухало` в регионе.
Темпы роста производства на Дальнем Востоке в 1999-2001 годах были ниже, чем в среднем по Российской Федерации, подобно тому, как в 1996-1998 годах темпы спада были выше. Тем не менее в Хабаровском крае в текущем году отмечен реальный рост всех денежных доходов населения, включая заработную плату и пенсии. Реальные располагаемые денежные доходы населения в январе-сентябре 2002 года увеличились на 6,6%. Среднедушевые денежные доходы в сентябре 2002 года составили 3788,8 рублей, в аналогичном периоде 2001 года-3196,5 рублей. Средняя заработная плата в августе 2002 года сложилась в размере 5668,6 рубля и обеспечивала 2,11 прожиточного минимума, рассчитанного в соответствии с краевым Законом `О прожиточном минимуме в Хабаровском крае` для лиц трудоспособного возраста, против 1,78 - в августе 2001 года.
Вместе с тем, несмотря на позитивную динамику микроэкономических показателей, в Хабаровском крае остаются нерешенными ряд проблем.
С 1991 года на Дальнем Востоке не удается стабилизировать численность населения. К началу 2002 года регион потерял по сравнению с 1991 годом 1 млн. 227 тыс. человек, или 12% постоянного населения.
Население Хабаровского края к началу 2002 года, по оценке комитета статистики, составило 1495,9 тыс. человек, из которых 1211,3 тыс. человек (81%) - горожане и 284,6 тысяч (19%) - сельские жители. По сравнению с прошлым годом уменьшилась доля сельских жителей на 0,2%, или на 3,5 тыс. человек. Одной из серьезных проблем демографического развития края остается высокий уровень смертности.
Таким образом, для Хабаровского края, как и для всего Дальнего Востока, где заселение и освоение всегда шли рука об руку, где решение геостратегических задач России определяется решением проблемы закрепления населения и создания достойных условий жизни для дальневосточников, решение социальных проблем имеет особое значение.
В настоящее время в Хабаровском крае решением задач социальной защиты населения в учреждениях социального обеспечения населения и органах управления заняты более 4,2 тысяч специалистов различных категорий и профилей, в том числе в государственных органах и учреждениях около 2 тысяч человек. Отрасль располагает территориальными органами управления во всех районах и городах края, а также сетью социальных учреждений.
В период за 1991-2000 годы была сформирована единая система социальной защиты населения в Хабаровском крае. Краевой и территориальный органы социальной защиты населения, подведомственные им организации, учреждения, отделение Пенсионного фонда по Хабаровскому краю, фонды социального и медицинского страхования, входящие в единую систему социальной защиты края, сосредоточили усилия на организации ее функционирования и развитии, совершенствовании механизмов пенсионного и социального обслуживания.
Тем не менее на сегодняшний день для края остаются нерешенными такие проблемы социально-трудовой сферы, как значительная дифференциация населения по уровню доходов, низкая заработная плата в ряде отраслей экономики, высокий уровень бедности.
В настоящее время более 600 тысяч человек, что составляет 41% от общей численности населения края, имеют доходы ниже прожиточного минимума.
В органы социальной защиты населения за оказанием социальной помощи ежегодно обращаются до 40% граждан от всего населения края.
С целью повышения уровня жизни и осуществления социальной поддержки уязвимых слоев населения из числа пенсионеров, инвалидов, семей с детьми законодательными и исполнительными органами власти края ежегодно принимаются программы действий.
2. Гарантии социальной защиты малообеспеченных слоев населения в крае
В период с 1992 года по 2000 год была сформирована нормативно-правовая база для оказания адресной социальной помощи.
На сегодняшний день Федеральные законы `О прожиточном минимуме в Российской Федерации`, `О потребительской корзине в целом по Российской Федерации`, `О государственной социальной помощи`, `О ветеранах`, `О социальной защите инвалидов в РФ` и законы, принятые на краевом уровне, представляют нормативно-правовую базу по социальной защите малообеспеченных слоев населения в крае.
Если с 1993 по 1995 год мероприятия по оказанию социальной помощи нетрудоспособным гражданам ежегодно принимались в рамках постановлений, принятых Главой Администрации края, то с 1996 года по настоящее время по инициативе Администрации и Законодательной Думы Хабаровского края были приняты краевые Законы: `О краевых целевых программах`, `О прожиточном минимуме в Хабаровском крае`, `О краевой целевой программе `Обеспечение жизнедеятельности инвалидов, проживающих в Хабаровском крае`, `Об адресной социальной помощи гражданам в Хабаровском крае`, `О финансировании льгот Героям Социалистического Труда на территории Хабаровского края`, `О жилищном фонде социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов в Хабаровском крае`, `О денежном пособии семьям военнослужащих, погибших в ходе боевых действий в Афганистане и при выполнении задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и Таджикистане`.
Создание нормативно-правовой базы позволило сформировать для жителей края систему оказания, виды социальной помощи, источники финансирования льгот и денежных выплат (в отличие от Федеральных законов `О ветеранах` и `О социальной защите инвалидов в РФ`), отрегулировать ряд проблем, возникающих при осуществлении социальной поддержки, и внести единообразие в действия органов местного самоуправления края.
Полный комплекс мероприятий социальной защиты и поддержки населения, предусмотренных федеральными и краевыми законами, с указанием источников финансирования объединен в краевой целевой программе `Социальная защита пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми и других категорий граждан` (далее - Программа), утвержденной законом Хабаровского края на три года.
Данный закон обеспечивает на территории края защиту конституционных прав граждан, реализацию гарантий, предусмотренных федеральным законодательством, определяет систему адресной социальной помощи в виде дополнительных краевых льгот, услуг, социальных выплат, натуральной помощи, направленных на социальную защиту в приоритетном порядке наименее защищенных категорий граждан.
На сегодняшний день Программа - это хорошо отлаженный механизм межбюджетных отношений по планированию и финансированию мероприятий, предоставлению отчетности об исполнении Программы, вся информация о которой концентрируется в конечном итоге в министерстве социальной защиты края, являющемся разработчиком Программы.
В целях обеспечения системы мер по реализации федерального, краевого законодательства и иных нормативных актов по социальной защите населения Губернатором края ежегодно утверждается `Порядок реализации федерального и краевого законодательства по социальной защите пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми на территории Хабаровского края` (далее по тексту - Порядок).
Средства федерального бюджета на реализацию федеральных законов и средства краевого бюджета на обеспечение финансирования мероприятий Программы ежегодно утверждаются краевым законом о бюджетной системе Хабаровского края на очередной год в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом. Средства местных бюджетов на программные мероприятия утверждаются решениями представительных органов власти муниципальных образований края о местном бюджете на очередной год.
Программа предусматривает мероприятия по предоставлению льгот и услуг в соответствии с действующим федеральным законодательством за счет средств федерального, краевого бюджетов и бюджетов муниципальных образований.
Кроме того, Программой предусмотрены (дополнительно к федеральным) краевые мероприятия социальной защиты пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, финансируемые из краевого бюджета, территориальных государственных внебюджетных фондов и прочих привлеченных источников.
Количество мероприятий Программы и расходы на их исполнение ежегодно возрастают. Если в начале создания Программы (в 1996 году) на ее мероприятия требовалось 483,5 млн. рублей, то в 2001 году расходы составили 2032,6 млн. рублей, а на 2002 год они предусмотрены в сумме 2064,0 млн. рублей.
В реализуемых мероприятиях Программы в 2001 году доля расходов краевого и местных бюджетов составила 72 %, федерального бюджета - 21,5 %, территориальных государственных внебюджетных фондов - 6 % и прочих источников - 0,5 %.
3. Краевая целевая программа социальной защиты в действии
В основе социальной политики края лежит создание условий, обеспечивающих жизнь и свободное развитие всех граждан, но особое внимание уделяется социально уязвимым группам населения, в том числе пожилым людям.
В крае сохраняется высокая доля пожилых людей в общей численности населения. В Хабаровском крае на 1 января 2002 доля граждан старшего поколения составила 15,8% от всего населения, трудоспособного возраста - 64,3%, младше трудоспособного возраста - 19,9% населения. `Старение` населения усугубляется ухудшением состояния здоровья, ростом миграции и увеличением смертности.
Благодаря действующей Программе ежегодно все пенсионеры пожилого возраста реализуют свое право на получение льгот по оплате за жилищно-коммунальные услуги, за пользование телефоном, радио, по проезду на всех видах транспорта, медицинскому обслуживанию и другим льготам в соответствии с федеральным и краевым законодательством.
Значительная работа проводится по социальной защите и обслуживанию инвалидов. В крае их проживает 75,5 тысяч человек.
Средний размер пенсии по инвалидности на 1 сентября 2002 года составил 1174,5 рубля, что составляет 51,5% от прожиточного минимума в крае.
Так как эта группа населения является одной из самых социально уязвимых, особое внимание уделяется контролю за предоставлением ей льгот и преимуществ, установленных действующим законодательством. На первый план выдвинуты меры социальной, профессиональной и медицинской реабилитации инвалидов. В связи с отменой льгот для предприятий, использующих труд инвалидов, сегодня особенно сложно осуществлять их профессиональную и трудовую адаптацию.
За последние два года отмечен рост заинтересованности инвалидов в получении специального образования.
Оплата за обучение детей с отклонениями в развитии предусмотрена за счет средств краевого бюджета, но этих средств недостаточно для удовлетворения спроса всех желающих получить образование. По состоянию на 1 октября 2002 года фактические расходы оставили 100% от запланированных на год 760,0 тысяч рублей.
В связи с формированием новых подходов к реализации социальной политики в Хабаровском крае существенно изменились функции органов социальной защиты населения. От решения проблем социального обеспечения, оказания социальных услуг только пожилым и инвалидам органы социальной защиты края перешли к комплексной социальной поддержке всех слоев населения, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в том числе женщин, детей, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей и прочих категорий.
Краевой целевой Программой предусмотрены мероприятия по преодолению бедности и оказанию адресной социальной помощи малоимущим слоям населения.
Только за 2001 год и 9 месяцев текущего года малообеспеченным пенсионерам, инвалидам, семьям с детьми оказаны различные виды помощи из всех источников финансирования на сумму 236,8 млн. рублей. В текущем периоде 34,4 тысяч граждан получили пособие по нуждаемости из средств краевого бюджета, средний размер которого составил по краю 827,1 рубля на человека.
Следует отметить, что в 2001 году постановлением Главы Администрации в крае было снято ограничение размера пособия по нуждаемости. До этого действующим Порядком его размер ограничивался шестикратным минимальным размером оплаты труда в год. В результате на 1 октября 2002 года в органах социальной защиты населения городов и районов края из-за многочисленных обращений граждан и недостатка финансовых средств в краевом бюджете образовалась кредиторская задолженность в сумме 22,9 млн. рублей.
Тем не менее в текущем году более 530 тысяч ветеранов войны и труда, инвалидов, членов многодетных семей получили льготы по медицинскому обслуживанию, лекарственному обеспечению, по оплате жилищно-коммунальных услуг, за пользование телефоном и радио, по проезду на всех видах общественного транспорта и другим услугам на сумму 1503,5 млн. рублей, что составляет 90% от общих фактических затрат на предоставление льгот и услуг, предусмотренных Программой. Широкое применение в последние годы в крае получило оказание адресной социальной помощи малоимущим слоям населения.
Таким образом, можно сделать основной вывод, что благодаря усилиям органов власти всех уровней в крае закон о краевой целевой программе носит действенный характер.
4. Программа в полосе препятствий
Проверки, проводимые ежегодно контрольно-бюджетной палатой Законодательной Думы Хабаровского края, выявляют неоднозначные и далеко не всегда легко преодолимые проблемы в выполнении мероприятий Программы по социальной поддержке населения.
Одной из них является необеспеченность федеральных мандатов по социальной защите населения, которая влечет за собой проблемы по обязательному исполнению субъектами РФ положений федеральных законов, не подкрепленных финансовым обеспечением из федерального бюджета.
Таким образом, бремя расходов и ответственность за предоставление льгот и компенсаций, предусмотренных федеральным законодательством, в условиях недостаточного их финансирования из федерального бюджета полностью ложится на бюджет Хабаровского края.
В то же время, переложить часть обязательств по финансированию программных мероприятий на бюджеты городов и районов края, без компенсации этих расходов из краевого бюджета, не представляется возможным по причине защищенности последних действующим федеральным законодательством.
В подтверждение вышеизложенного приведу пример из судебной практики.
В августе текущего года по постановлению Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа с казны Хабаровского края в лице министерства финансов Хабаровского края взыскано 43,0 млн. рублей в пользу ОАО `Хабаровскэнерго`, которое предоставляло в 2001 году малообеспеченным гражданам компенсации (субсидии) на оплату тепловой энергии в соответствии с Федеральным законом `Об основах федеральной жилищной политики`. Иск был предъявлен по причине невозмещения предприятию указанной суммы выпадающих доходов из бюджета города Хабаровска.
Кроме того, в связи с протестами прокурора Хабаровского края о незаконности указания в Программе бюджетов муниципальных образований как источников финансирования льгот краевого уровня, предусмотренных в Программе дополнительно к федеральным законам, бремя финансирования программных мероприятий увеличилось на краевой бюджет с 30 до 50% всех затрат Программы.
Сегодня Программа представляет собой комплекс мероприятий, взаимосвязанных в единую систему, с указанием всех источников финансирования. Если из нее выхолостить все льготы и гарантии, финансируемые из федерального и местных бюджетов, целостность и взаимосвязанность программных мероприятий будет утеряна.
Следующей и, пожалуй, самой сложной проблемой является недостаточное финансирование мероприятий Программы из бюджетов всех уровней и отсутствие полномочий у органов власти края самостоятельно перераспределять по необходимости поступающие в край средства из федерального бюджета.
Финансирование из федерального бюджета осуществляется двумя потоками.
Часть средств на отдельные социальные мероприятия поступает из Министерства труда и социального развития Российской Федерации непосредственно на счет министерства социальной защиты края. В 2002 году из данного источника на отдельные мероприятий по Федеральному закону `О ветеранах`, на программу ликвидации последствий аварии на ЧАЭС, санаторно-курортное лечение детей и прочие расходы запланировано финансирование в сумме 1748,6 млн. рублей, что в полной мере удовлетворяет потребности края.
Кроме этого другая часть средств поступает из фонда компенсаций федерального бюджета. В 2002 году на реализацию Федерального закона `О социальной защите инвалидов в РФ` из данного источника запланировано выделение средств в сумме 149,8 млн. рублей, что составляет только 30% от фактической потребности.
Недостающими средствами в размере 355,0 млн. рублей край не располагает, о чем неоднократно ставилось в известность Министерство труда и социального развития РФ в обращениях министерства социальной защиты населения и депутатов Законодательной Думы Хабаровского края.
Чтобы выполнить обязательства перед инвалидами по их жизнеобеспечению, в частности на обеспечение лекарственными препаратами, краевые власти, в условиях недостатка федеральных средств, вынуждены направлять краевые бюджетные средства на выполнение этих мероприятий в ущерб другим.
В соответствие с законом `О федеральном бюджете на 2002 год` финансирование мероприятий по Федеральному закону `О ветеранах` осуществляется за счет 15 процентов от налога на доходы физических лиц, поступающего в бюджет края. В 2002 году ожидается поступление этих средств в сумме 587,4 млн. рублей, что удовлетворяет только 60 % реальной потребности всех льготополучателей согласно закону.
За 9 месяцев 2002 года кредиторская задолженность только перед предприятиями, оказывающими услуги льготной категории населения по федеральным законам, составила 760,3 млн. рублей. В большей мере это невозмещенные расходы предприятий транспорта и жилищно-коммунального хозяйства.
В то же время перераспределить средства, поступающие из Минтруда РФ, по усмотрению края на расходы по другим мероприятиям Программы, предусмотренным федеральными законами, не представляется возможным, так как финансирование из федерального бюджета осуществляется строго по целевой направленности.
Существуют проблемы и так называемого `местного` значения.
Законом Хабаровского края о Программе социальной защиты предусмотрено, что расходы бюджетов муниципальных образований на реализацию программных мероприятий возмещаются из средств краевого бюджета в случае принятия представительным органом местного самоуправления соответствующей муниципальной программы и подтверждения факта выполнения указанных мероприятий.
Кроме того, в Порядке, утвержденном Главой Администрации края, главам муниципальных образований предписано заключать договоры с предприятиями, организациями-поставщиками коммунальных услуг на предоставление льгот и услуг и возмещение расходов на реализацию льгот в пределах средств, предусмотренных в краевом бюджете на эти цели.
Однако вследствие планового занижения потребности в средствах для исполнения отдельных мероприятий Программы и дефицитных местных бюджетов муниципальные образования крайне неохотно выполняют требования вышеуказанных закона и постановления.
Проверками выявлено, что по состоянию на 1 октября 2002 года мероприятия муниципальных программ социальной защиты населения не приняты в крупнейших городах Хабаровского края - Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре, при этом в течение года они получали финансирование в соответствии с законом о бюджетной системе края, а отделы социальной защиты городов регулярно представляли отчеты о расходовании полученных сумм.
В городе Хабаровске до сих пор не заключены договоры с предприятиями, которые оказывают услуги на льготной основе в соответствии с законом определенным категориям населения.
Следует отметить и еще одну немаловажную проблему.
В Хабаровском крае многочисленная категория граждан пенсионного возраста (ветераны труда и приравненные к ним граждане) и инвалиды пользуются бесплатными видами услуг внутригородского автомобильного и пригородного железнодорожного транспорта без использования специальных талонов или проездных билетов, обеспечивающих учет льготников. В связи с этим предприятия автомобильного и железнодорожного транспорта края в своих отчетах о выпадающих доходах от предоставления льгот указывают численность граждан, состоящих на учете в комитетах социальной защиты населения, а не фактически воспользовавшихся льготой по проезду, или применяют отраслевую методику расчета средней численности перевезенных граждан. В результате затраты транспортных предприятий не отражают действительного размера выпадающих доходов от предоставленных ими услуг льготной категории граждан.
При остром недостатке средств в краевом бюджете эта проблема на сегодняшний день является `головной болью` Правительства края и органов социальной защиты.
* * *
В крае, как и во всей России, жизненные условия наиболее уязвимых групп населения не изменились к лучшему. Переход к рыночному механизму функционирования экономики обострил проблемы социально-экономической защищенности даже ранее обеспеченных слоев населения, например, военнослужащих.
Потребность населения в социальной поддержке возросла и продолжает расти до настоящего времени. В этих условиях требуют настоятельного решения вопросы, связанные с социальной помощью, поддержкой, реабилитацией отдельных групп лиц, различных категорий населения.
В то же время не подлежит сомнению, что невозможно раз и навсегда решить проблему социальной защиты людей. В силу направленности общественного развития эта проблема возникает перед обществом снова и снова, и каждый раз для ее решения необходимы нестандартные подходы.
Достижение важнейшей цели общественного развития, провозглашенной Конституцией России, - создания условий для обеспеченной, комфортной, безопасной, в полном смысле слова достойной жизни граждан России, то есть реализация российского стандарта уровня и качества жизни, возможно только в условиях объединения усилий всех ветвей власти всех уровней.http://nvolgatrade.ru/
Док. 194178 Опублик.: 02.09.03 Число обращений: 192
