Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективыНазад
Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы
Современный этап развития Российской Федерации характеризуется тенденциями укрепления государственной власти, повышением роли государства в системе управления экономикой, усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в экономической сфере, как реальной угрозой экономической безопасности страны. В связи с чем укрепление государственного, муниципального финансового контроля и эффективная деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации будет являться одним из основных факторов ускорения российской экономики.
В настоящее время бюджетно-финансовый контроль в муниципальных образованиях находится в процессе становления. Права и обязанности муниципальных счетно-контрольных органов не закреплены современным законодательством (за основу берется ст.265 БК РФ). Можно констатировать, что целостная система финансового контроля в муниципальных образованиях еще не сложилась, хотя ее основные элементы уже имеются. Муниципальные контрольно-счетные органы Российской Федерации (МКСО) действуют разрозненно, механизмы координации их деятельности на государственном уровне отсутствуют, слаба нормативно-правовая база их деятельности. Некоторые контрольно-счетные органы частично выполняют свои контрольные функции (например, контролируют только расходную часть бюджета).
Муниципальный финансовый контроль на современном этапе является формальным. 1% муниципальных образований, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, осуществляют внешний финансовый контроль. Из пяти тысяч муниципальных образований, имеющих самостоятельный бюджет, контрольно-счетные органы созданы в 50 муниципальных образованиях Российской Федерации, из них юридическую самостоятельность имеют 15% муниципальных контрольно-счетных органов, остальные входят в структуру представительных органов власти. Бюджетное законодательство предусматривает утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального образования при наличии заключения контрольного органа, созданного представительным органом местного самоуправления (ст.272 БК РФ). Таким образом, возникает проблема легитимности консолидированного бюджета Российской Федерации, недостоверности информации о состоянии бюджетной системы, нереального прогноза развития Российской федерации, эффективности и целесообразности финансовой политики. В связи с этим важное значение приобретает деятельность муниципальных счетно-контрольных органов.
Актуален вопрос стабилизации муниципальных образований. Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр правил, ведущий к сокращению доли стабильных доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов порождают проблемы финансовой стабилизации муниципальных образований. Низкую бюджетную обеспеченность имеют многие города Российской Федерации - например, в Пскове - 44,0%, в Новосибирске - 54,2%, Липецке - 54,5%, Ставрополе - 57,4%, Калининграде - 60%, Саратове - 64,3%. Доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете РФ составила до 20% по доходам и до 30% по расходам. В местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу: через муниципальные бюджеты финансируется значительная доля расходов на образование, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и социальную политику.
Собственные налоговые доходы местных бюджетов в среднем по стране покрывают около 7% расходных потребностей бюджетов. Следует отметить, что в последние два года обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Многие муниципальные образования за счет заимствований и доходов от приватизации муниципальной собственности финансируют текущие расходы, а не привлекают для финансирования инвестиционных программ и проектов, что означает фактическое удорожание издержек функционирования муниципального образования, снижение его эффективности. Массовое банкротство муниципальных унитарных предприятий, отвлечение бюджетных средств, погашение задолженности предприятий по налогам и пеням в форме безвозмездного списания - характерные черты для муниципальных образований. За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансовой базой. В этих условиях необходимость внешнего контроля на муниципальном уровне возрастает. Учитывая, что свыше 95% муниципальных образований являются дотационными, и местная власть не заинтересована в создании МКСО, этот факт называется главной причиной несоздания контрольных органов и нарушения ст.272 БК РФ.
Становлению МКСО объективно препятствует ряд факторов, а именно:
#61608; отсутствие единой информационной системы;
#61608; отсутствие методологии отчетности о контрольных мероприятиях и их результативности. В 2001г. по данным 18 муниципальных контрольно-счетных органов, выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации на сумму 1037 млн. руб. (в т.ч. нецелевое использование бюджетных средств - 470 млн. руб.). Возвращено в местные бюджеты 249 млн. руб. или 24% от общей суммы выявленных нарушений;
#61608; нарушение морально-этических норм:
- неадекватная позиция контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации,
- неадекватный контроль (надзор) со стороны контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации;
- неверные этические нормы, включая неверную философию менеджмента и практику управления; слабое взаимодействие контролирующих органов;
#61608; неадекватная политика контролирующих органов по предотвращению незаконных действий и реагированию на них;
#61608; государственный финансовый контроль не стандартизирован, отсутствует методологическая база, системность, не применяются современные технологии контроля, апробированные в развитых государствах;
#61608; слабое взаимодействие органов контроля, нерациональные связи контрольно-счетных органов Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований;
#61608; финансовое давление, нежелание на уровне субъектов РФ развивать местное самоуправление и контрольно-счетные органы в частности. Там, где контрольно-счетные органы добросовестно и ответственно выполняют свои функции, зачастую возникают острейшие противоречия между ними и органами представительной и исполнительной власти местного самоуправления. Выражается это в стремлении понизить статус, ограничить права и полномочия контрольно-счетных органов. В целом Бюджетный кодекс Российской Федерации построен таким образом, что детальное регулирование и контроль бюджетных правоотношений предусмотрены лишь для институтов федерального уровня. Для органов местного самоуправления реально установлены только принципиальные основы подобной деятельности, в то время как многие вопросы деятельности муниципальных контрольно-счетных органов должны регулироваться на федеральном уровне.
#61608; проблема независимости муниципальных счетно-контрольных органов.
Проблема независимости муниципальных контрольно-счетных органов имеет несколько аспектов:
- институциональный: контрольно-счетная палата должна быть юридическим лицом, а не структурным подразделением представительного органа власти. Современная тенденция - сокращение числа юридически самостоятельных контрольно-счетных органов;
- организационный: необходим единый законодательный подход в вопросе о полномочиях контрольных органов местного самоуправления. Различна структура МКСО Российской Федерации: контрольно-счетные органы малочисленны в состав некоторых счетно-контрольных палат, контрольных комиссий входят депутаты. Различны функции МКСО: некоторые из них не контролируют доходную часть местного бюджета, не осуществляют экспертизу нормативно-правовых актов, поэтому необходим модельный вариант (правовой акт) `Положение о МКСО`.
- финансовый: существующая у органов исполнительной власти возможность влиять на принимаемые контрольно-счетными органами решения с помощью так называемого `финансового рычага` не способствует взаимопониманию сторон. Кроме того, проблемы финансовой стабилизации муниципальных образований, низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами (до 20-25% в структуре консолидированного бюджета), дотационность 95% местных бюджетов является основанием для финансового давления на МКСО. Выражается это в стремлении понизить статус, ограничить права и полномочия контрольно-счетных органов.
- профессиональный: обучение кадров для системы государственного финансового контроля должно осуществляться по специальной централизованной программе. Укрепление финансового контроля возможно при условии высокого профессионализма и твердой гражданской позиции.
В настоящее время нет аналитических обобщений проведенных контрольных мероприятий, с помощью которых можно диагностировать финансово-экономическое состояние муниципальных бюджетов, выявлять опасные тенденции, узкие места в бюджетной сфере муниципальных образований. Для реализации этих направлений необходимо решить проблему анализа и оценки эффективности функций бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта такого контроля.
Эффективность контроля зависит от целого ряда объективных и субъективных факторов, среди которых:
- качественная сторона проведения проверки (профессиональная подготовка аудиторов, соблюдение ими этических норм и правил);
- методическое обеспечение деятельности;
- достижение финансово-экономических целей (в том числе в социальном аспекте);
- перемены в сторону улучшения в динамике социально-экономического развития города, в стиле работы органов исполнительной власти и другие.
Существует также группа организационных проблем в деятельности муниципальных счетно-контрольных органов. Из-за отвлечения основных сил на проведение проверок по отдельным фактам нарушений законодательства или неэффективного использования бюджетных средств, не всем счетным палатам удается уделять должное внимание анализу и оценке организации экономических процессов. В то же время, перспективность этого направления обусловлена реальными результатами повышения уровня принятия управленческих решений, бюджетной и социально-экономической политики исполнительных органов местного самоуправления. Ввиду обязательности требований законодательства для всех субъектов хозяйственной деятельности, даже сравнительно небольшие изменения в этой области могут дать существенный экономический эффект (как положительный, так и отрицательный).
Актуальна также проблема действенных санкций за нарушение законодательства при осуществлении бюджетного процесса. Бюджетный кодекс предусматривает целый ряд подобных мер, но практическая реализация данных положений нормативными актами Российской Федерации не установлена. Возвращено в местные бюджеты 248 515,7 тыс. руб. или 24% от общей суммы выявленных нарушений. Недостаточно высокий уровень возврата бюджетных средств обусловлен отсутствием в Бюджетном кодексе Российской Федерации норм, определяющих неэффективное использование бюджетных средств и противоправность неэффективного использования бюджетных средств. Мировой опыт государственного, муниципального финансового контроля свидетельствует, что аудит эффективности имеет более широкий предмет и в большей степени доступен для оценки и интерпретации. В настоящее время несоответствие стандартам ИНТОСАИ некоторых положений нормативных актов Российской Федерации о контрольно-счетных органах в части методов контрольно-ревизионной деятельности, ограничения сферы контроля затрудняет осуществление реальных и полных проверок эффективности использования бюджетных средств, принятия управленческих решений на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Решению этой проблемы будет способствовать рассмотрение ряда институциональных, правовых, методологических вопросов; разработка и утверждение стандартов аудита эффективности в соответствии с общепринятыми нормами.
Трудно добиться роста эффективности деятельности контрольно-счетного органа, не зная конкретно, в чем выражается эффективность, каковы критерии оценки эффективности, какие показатели ее количественно характеризуют. Сейчас можно встретить разнообразные точки зрения по поводу критериев и показателей эффективности деятельности контрольно-счетных органов. Одни считают, что эффективность, в конечном счете, выражается в денежном исчислении; другие настаивают на обеспечении роста выявленных правонарушений; третьи - на увеличении количества обработанной при контроле информации; четвертые говорят о росте числа судебных разбирательств и т.д. К настоящему времени система оценки результатов деятельности контрольно-счетных органов отсутствует.
Рассматривая вопрос об эффективности контрольной деятельности, следует иметь в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т. д.). С учетом этого положения критерием эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели.
В узком смысле целью финансового контроля является сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере.
Результаты финансового контроля будут неточными, если не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в проверках лиц, различного рода расходы (на транспорт, командировки) при выезде на место и т. п. Затраты на проведение контроля могут быть большими или меньшими и должны соизмеряться с его результатами. Степень эффективности контроля тем выше, чем меньше усилий и средств затрачивается на достижение положительного результата. В этой связи одним из критериев эффективности финансового контроля является его экономичность.
Если исходить из расчета экономической эффективности как отношения суммы выявленных нарушений к сумме средств, выделенных на содержание муниципальных счетно-контрольных органов, в среднем в 2001г. по данным 18 МКСО экономическая эффективность составила 67,6 руб. на 1 руб. средств, профинансированных на содержание счетно-контрольных органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Для повышения эффективности финансового контроля необходимо, во-первых, повышать качество работы инспекторского состава, который должен выявлять максимально возможное количество нарушений, во-вторых, снижать себестоимость контрольной работы.
Одновременно следует отметить, что объем выявленных нарушений может снижаться по мере повышения результативности контроля, а сокращение себестоимости контрольной работы ограничивается необходимым уровнем ее качества. В идеале финансовый контроль должен привести к уменьшению нарушений, т. е. в перспективе он должен иметь характер профилактический.
Для усиления превентивности действий в условиях хорошо отлаженной системы государственного, муниципального финансового контроля и эффективного осуществления регулирующей функции государства в экономической сфере необходимо:
1. принятие федерального закона `Об основах государственного финансового контроля в Российской Федерации`, устанавливающего единую целостную систему внешнего государственного, муниципального финансового контроля на трех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;
2. создание полной законодательной базы, регламентирующей бюджетный процесс в целом и функционирование контрольно-счетных органов Российской Федерации;
3. разработать и реализовать программу перспективного развития контрольно-счетных органов России, учитывая:
- потребность в системе профилактики финансовых нарушений и ошибок;
- недопустимость несогласованности и противоречивости действий в работе контрольно-счетных органов;
- необходимость устранения правовых неопределенностей в работе контрольно-счетных органов;
4. утверждение основных принципов осуществления государственного и муниципального контроля:
- соблюдение законности;
- объективность;
- независимость;
- гласность результатов;
- скоординированность деятельности контрольно-счетных органов трех уровней бюджетной системы;
- разграничение функций и полномочий контролирующих органов и правоохранительных органов;
- соизмеримость финансовых нарушений и мер воздействия;
- неотвратимость наказаний.
5. разработать и утвердить единые стандарты государственного, муниципального финансового контроля;
6. наделение контрольно-счетных органов реальными полномочиями по исполнению принятых ими решений, законодательно определив материальные и процессуальные средства, составляющие механизм реализации этих решений;
7. создание системы учета и оценки качественных и количественных параметров эффективности государственного (муниципального) финансового контроля и деятельности контрольно-счетных органов;
8. повышение достоверности результатов контрольных процедур;
9. разработать механизм взаимодействия и разграничения полномочий и ответственности между контрольно-счетными органами Российской Федерации по уровням бюджетной системы;
10. формирование государственной системы финансового мониторинга в единой общегосударственной системе финансового контроля на базе всех органов, участвующих в этой деятельности. Основными составляющими этой системы должны стать: формирование базы данных, анализ динамики и структуры финансовых показателей и прогнозирование финансовых показателей всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
11. проведение мероприятий, направленных на совершенствование внутреннего муниципального финансового контроля, исключение дублирования функций контролирующих органов;
12. повышение квалификации специалистов контрольно-счетных органов на базе института, созданного при Счетной палате Российской Федерации;
13. формирование общественного мнения о необходимости, целесообразности и эффективности государственного, муниципального финансового контроля в Российской Федерации.
Решение этих вопросов позволит поднять эффективность контрольной работы, повысить качество управленческих решений и эффективность использования бюджетных средств. Государственный, муниципальный финансовый контроль должен стать фактором ускорения российской экономики.
Председатель Счетно-контрольной палаты г. Пыть-Ях Ханты-Мансийского автономного округа Татьяна Федоровна Табунщиковаhttp://nvolgatrade.ru/
